STS, 18 de Mayo de 2006

Por medio de escrito que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal el 27 de Julio de 2.005, la Procuradora de los Tribunales Dña.Beatriz Martínez Martínez, en nombre y representación de Dña. Clara, interpuso recurso contencioso administrativo ordinario contra Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 20 de Mayo de 2.005, por el que se denegaba la solicitud de concesión de la Gran Cruz de la Real Orden de Reconocimiento Civil a las Víctimas del Terrorismo a D. Mauricio formulada por Dña. Clara, al no concurrir las circunstancias exigibles en virtud del art. 4 de la Ley 32/1999.

Por providencia de 5 de Septiembre de 2.005 se tiene por personado y parte recurrente a la Procuradora Sra.Martínez Martínez, en nombre y representación de Dña.Clara, y se admite a trámite el recurso contencioso-administrativo interpuesto por esta parte, requiriéndose a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo en los términos que establece el artículo 48 de la Ley Jurisdiccional , y que practique los emplazamientos previstos en el artículo 49 de dicha Ley .

Por medio de escrito que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Supremo el día 25 de Noviembre de 2.005 la representación procesal de Dña. Clara formuló su escrito de demanda, que fundamentó en el art. 2.1 de la Ley 32/1999 de 8 de Octubre , art. 3.2.a) de la Ley 32/1999 , arts. 4.1 y 4.3 de la Ley 32/1999 ; y por defecto, toda la Ley 32/1999.

En fecha 13 de Enero de 2.004 el Abogado del Estado formula su contestación a la demanda, en la que tras alegar cuanto estima procedente, interesó a la Sala la desestimación en su integridad del recurso interpuesto, así como Sentencia que desestime la demanda.

Evacuado por las partes el trámite de conclusiones, se dieron por conclusas las actuaciones, y se fijó para votación y fallo de este recurso el día 10 de Mayo de 2.006, fecha en que tuvo lugar, habiéndose observado todos los trámites previstos.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Margarita Robles Fernández,

Por la representación de Dª Clara, se interpone recurso contencioso administrativo contra Acuerdo del Consejo de Ministros de 20 de Mayo de 2.005 en el que se deniega la solicitud presentada por aquella, al amparo de la Ley 32/99 de solidaridad con las víctimas del terrorismo y del Real Decreto 1974/1999 de 23 de Diciembre , de concesión a su hijo D.Mauricio de la Gran Cruz de la Real Orden de Reconocimiento Civil a las víctimas del terrorismo.

El Acuerdo del Consejo de Ministros deniega la concesión, al entender que no concurren las circunstancias exigibles en virtud del art. 4 de la Ley 32/99 modificada por la Ley 2/2003 , por cuanto "el fallecido no reúne los requisitos necesarios para ser acreedor de este tipo de condecoraciones, que exclusivamente se dedica a las víctimas de actos terroristas".

La actora en su demanda pone de relieve que su hijo fue asesinado el día 27 de Septiembre de 1.976 en la calle Barquillo de Madrid, por un grupo de personas que no resultaron identificadas cuando participaba en una manifestación no autorizada convocada por la "Coordinadora pro amnistía", para conmemorar el primer aniversario de los fusilamientos de miembros de ETA y FRAP ocurridos en 1.975.

La recurrente considera que se trató de una muerte por claros motivos políticos, la primer ocurrida en una manifestación en Madrid, a la que se hizo referencia por el entonces Ministro de la Gobernación, bajo el epígrafe "muertos en incidentes de orden público durante el Gobierno de Suarez", lo que en definitiva pondría de relieve que su hijo fue asesinado por un grupo armado de ideología contraria a la suya, que tendría como único objeto perturbar el orden público, sembrar el terror y provocar el pánico, con un claro objetivo político. Además aduce que la propia Secretaría de Estado para la Seguridad del Ministerio del Interior, incluyó en un informe sobre "Datos estadísticos de víctimas de terrorismo desde el 1-1-1968 al 31-12-1987", en su apartado 15, la muerte de su hijo, reputándola consiguientemente como un acto terrorista realizado por grupos de extrema derecha.

Para la recurrente, su hijo fue víctima de un acto terrorista a la luz de lo que dispone el art. 2 de la Ley 32/99 interpretado conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional, sobe lo que debe reputarse acto terrorista, citando a tal efecto la STC Pleno 1991/1.987 de 16 de Diciembre . Y ello por cuanto el asesinato se realizó por un grupo armado incontrolado de extrema derecha que tenía como fin alterar la paz, para la imposición de determinados postulados ideológicos, y conseguir el fracaso de la Transición española. Por todo ello pide que se le conceda la Gran Cruz de la Real Orden de reconocimiento civil a las víctimas del terrorismo y ser resarcida por el Estado con el abono de las correspondientes indemnizaciones.

El Abogado del Estado alega en primer lugar que no cabría admitir la pretensión que se efectúa en relación a la petición de indemnización, al no haberse formulado esta en vía administrativa. Además entiende que debe diferenciarse entre el art. 2 de la Ley 32/99 , que permitiría conceder indemnizaciones, no solo a las víctimas del terrorismo, sino también a las víctimas de otros fenómenos, que pudieran tener proximidad al fenómeno del terrorismo, y el art. 4 de la misma, regulador de las condecoraciones que quedarían circunscritas exclusivamente a las víctimas del terrorismo en sentido estricto.

De ello deduce que para la concesión de la condecoración, lo trascendente es que la muerte sea fruto de un acto terrorista, no bastando que sea consecuencia de un acto violento, aun cuando se realice por personas armadas, y concluye que en el caso de autos no hay pruebas de quién fue la persona que disparó, si pertenecía o no a banda de algún tipo, y cuál era la finalidad que se perseguía y ante esa carencia probatoria, concluye pidiendo la desestimación de la demanda.

Queda documentalmente acreditado que el día 24 de Enero de 2.001, ante el Ministerio de la Presidencia, la Sra. Clara, solicita para su hijo la concesión de condecoración de la Real Orden de Reconocimiento Civil a las Víctimas del Terrorismo, en concreto la Gran Cruz, sin precisar al amparo de qué precepto lo hace, poniendo de relieve que su hijo fue asesinado por "grupos incontrolados de extrema derecha" al grito de "Viva Cristo Rey" en el transcurso de una manifestación ocurrida el 27 de Septiembre de 1.976.

La Ley 32/99 de 8 de Octubre , en que apoya su pretensión la recurrente, establece en su Exposición de Motivos:

"Las víctimas del terrorismo han sido, con su contribución personal, el exponente de una sociedad decidida a no consentir que nada ni nadie subvierta los valores de la convivencia, de la tolerancia y de la libertad. Por eso las víctimas constituyen el más limpio paradigma de la voluntad colectiva de los ciudadanos en pro de un futuro en paz que se ha de construir desde el diálogo, el consenso y el respeto recíproco entre las diversas opciones políticas que ostentan la representación legítima de la ciudadanía.

La recuperación de la democracia afirmó un proyecto de convivencia decidido a superar los viejos conflictos de nuestra Historia. Un proyecto asentado en el respeto a la ley, a la voluntad popular y al libre y pacífico ejercicio de cualquier reivindicación política. Nada, pues, justifica el uso de forma alguna de violencia ni cabe argumento para que unos pocos hayan quebrado la paz.

Sin embargo, hoy las expectativas de un mañana sin violencia tienen un horizonte más esperanzado que en otros momentos. Este es, sin duda, un logro colectivo del conjunto de nuestra sociedad y del que sólo esa sociedad es su auténtico protagonista. Por eso mismo, en ese contexto, la referencia a las víctimas supondrá siempre el incontrovertible lugar de encuentro en el que hacer converger a todos los demócratas desde la pluralidad y desde la natural diferencia ideológica.

No se trata de sustituir el dolor padecido por las víctimas por el efecto de una mera compensación material porque ello resultaría, de suyo, inaceptable. El dolor de las víctimas es -y será para siempre- un testimonio que ha de servir para que la sociedad española no pierda nunca el sentido más auténtico de lo que significa convivir en paz. Para las víctimas sólo el destierro definitivo de la violencia puede llegar a ser su única posible compensación. Quienes en sí mismos han soportado el drama del terror nos piden a todos que seamos capaces de lograr que la intolerancia, la exclusión y el miedo no puedan sustituir nunca a la palabra y la razón.

Esta Ley es, pues, expresión del acuerdo del conjunto de los representantes legítimos de los españoles para contribuir a que la paz sea fruto de la conciliación y de la justicia y para que las víctimas del terrorismo reciban, una vez más, la manifestación de respeto, admiración y afecto que por siempre les ha de guardar y les guardará nuestro pueblo."

En su artículo 1, al regular el objeto de la ley se dice:

"Mediante la presente Ley, el Estado rinde testimonio de honor y reconocimiento a quienes han sufrido actos terroristas y, en consideración a ello, asume el pago de las indemnizaciones que les son debidas por los autores y demás responsables de tales actos."

El artículo 2 de la Ley, al establecer su ámbito de aplicación, señala:

"1. Las víctimas de actos de terrorismo o de hechos perpetrados por persona o personas integradas en bandas o grupos armados o que actuaran con la finalidad de alterar gravemente la paz y seguridad ciudadana tendrán derecho a ser resarcidas por el Estado, que asumirá con carácter extraordinario el abono de las correspondientes indemnizaciones, en concepto de responsabilidad civil y de acuerdo con las previsiones de la presente Ley.

2. Sólo serán indemnizables los daños físicos o psicofísicos sufridos por tales víctimas siempre que los actos o hechos causantes hayan acaecido entre el 1 de enero de 1968 y la fecha de entrada en vigor de esta Ley.

3. Las indemnizaciones otorgadas al amparo de esta disposición se concederán por una sola vez y no implican la asunción por el Estado de responsabilidad subsidiaria alguna.."

   En el artículo 4 en la redacción dada al mismo por la Ley 2/2993, de 12 de Marzo , se establece:

   "1. Con el fin de honrar a las víctimas del terrorismo, se crea la Real Orden de Reconocimiento Civil a las Víctimas del Terrorismo.

2. El Gobierno, previa solicitud de los interesados o de sus herederos, concederá las condecoraciones contempladas en este artículo en el grado de Gran Cruz, a título póstumo, a los fallecidos en actos terroristas, y, en el grado de Encomienda, a los heridos y secuestrados en actos terroristas.

3. Las mencionadas condecoraciones en ningún caso podrán ser concedidas a quienes, en su trayectoria personal o profesional, hayan mostrado comportamientos contrarios a los valores representados en la Constitución y en la presente Ley y a los Derechos Humanos reconocidos en los tratados internacionales."

Expuesto el marco normativo aplicable, debe darse en primer lugar la razón al Abogado del Estado, en el sentido de que no cabe pronunciarse en vía jurisdiccional sobre la procedencia o no de una indemnización, en los términos que se recogen en el suplico de la demanda, por cuanto dicha petición no se formuló en vía administrativa.

En efecto, la actora en el suplico de la demanda pide la anulación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 13 de Mayo de 2.005 y que se "declare a D. Mauricio como víctima del terrorismo, teniendo derecho a la Gran Cruz de la Real Orden de Reconocimiento Civil a las víctimas del terrorismo y mi mandante a ser resarcida por el Estado con el abono de las correspondientes indemnizaciones". Sin embargo, en la petición que formuló en vía administrativa el 24 de Enero de 2.001, la Sra. Clara, únicamente solicitó ante el Ministerio de la Presidencia, la concesión de la Gran Cruz de la Real Orden de Reconocimiento Civil a las Víctimas del terrorismo, a su hijo D. Mauricio, sin hacer ninguna concreta petición de indemnización, que por otra parte hubiera debido formularse ante el Ministerio del Interior, según lo dispuesto en el Real Decreto 1912/1999. El Acuerdo del Consejo de Ministros, ahora impugnado, deniega la específica petición que se le había formulado, en relación a la concesión de la condecoración y nada dice en relación a una petición de indemnización, que no se había formulado.

El carácter revisor de la jurisdicción contencioso administrativa impide que pueda esta Sala pronunciarse sobre una petición de indemnización que no se ha formulado en vía administrativa, debiendo limitase a analizar la adecuación o no a derecho del Acuerdo del Consejo de Ministros que deniega la concesión de la Gran Cruz.

El Abogado del Estado, en su contestación a la demanda para oponerse a la pretensión de la recurrente, entiende que habría de distinguirse entre lo dispuesto en el art. 2 y en el art. 4 de la Ley de Solidaridad con las víctimas del terrorismo . Así mientras el art. 2 relativo a las indemnizaciones, tendría un ámbito más amplio, en cuanto estas se otorgarían a las "víctimas de actos de terrorismo o de hechos perpetrados por persona o personas integradas en bandas o grupos armados o que actuaran con la finalidad de alterar gravemente la paz y la seguridad ciudadana", por el contrario tratándose como en el caso de autos, de petición de la Real Orden de Reconocimiento Civil a las Víctimas del terrorismo dicha condecoración únicamente podría otorgarse a víctimas de actos terroristas, lo que no habría ocurrido con el hijo de la actora al ignorarse quién ocasionó su muerte, si pertenecía o no a un grupo o banda armada y cuáles eran los fines perseguidos por los que causaron su muerte, considerando en definitiva que las acciones cometidas por bandas armadas tendrían un ámbito más amplio que las realizadas por grupos terroristas.

Así planteada la cuestión por el Abogado del Estado, deben hacerse unas previas consideraciones de carácter puramente teórico, sobre esa distinción que hace entre bandas armadas y grupos terroristas, a los concretos efectos del ámbito de aplicación de la Ley 32/99 .

La Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 199/1987, a que alude la recurrente y que resuelve los recursos de inconstitucionalidad interpuestos por los Parlamentarios catalán y vasco contra la LO 9/84 de medidas contra la actuación de bandas armadas y elementos terroristas y de desarrollo del art. 55.2º de la Constitución , contiene, entre otros, los siguientes argumentos:

"El lugar que en un estado excepcional asume la situación de emergencia que se pretende combatir con el mismo, en el caso de este art. 55.2 viene asumido por la presencia de una «actuación de bandas armadas o elementos terroristas», frente a la cual el Estado no basta a dar respuesta con los instrumentos ordinariamente puestos a su disposición para garantía de la seguridad y tranquilidad públicas y del orden constitucional. La emergencia o, cuanto menos, la situación que legitima al legislador para crear el marco normativo que permite este tipo de suspensión es precisamente la que deriva de las actividades delictivas cometidas por «bandas armadas o elementos terroristas» que crean un peligro efectivo para la vida y la integridad de las personas y para la subsistencia del orden democrático constitucional. El terrorismo característico de nuestro tiempo, como violencia social o política organizada, lejos de limitar su proyección a unas eventuales actuaciones individuales susceptibles de ser configuradas como «terroristas», se manifiesta ante todo como una actividad propia de organizaciones o de grupos, de «bandas», en las que usualmente concurrirá el carácter de «armadas». Característico de la actividad terrorista resulta el propósito, o en todo caso el efecto, de difundir una situación de alarma o de inseguridad social, como consecuencia del carácter sistemático, reiterado, y muy frecuentemente indiscriminado, de esta actividad delictiva. De ahí que no quepa excluir la posibilidad de que determinados grupos u organizaciones criminales, sin objetivo político alguno, por el carácter sistemático y reiterado de su actividad, por la amplitud de los ámbitos de población afectados, puedan crear una situación de alarma y, en consecuencia, una situación de emergencia en la seguridad pública que autoriza (o legitima) a equipararlos a los grupos terroristas propiamente dichos, como objeto de las medidas excepcionales previstas en el art. 55.2 de la Constitución . Ello se comprueba además con la lectura de la discusión parlamentaria del precepto constitucional, en la que se constata un tratamiento común de formas delictivas que suponen, en su intención o en su resultado, un ataque directo a la sociedad y al propio Estado social y democrático de Derecho.

El concepto de «bandas armadas» ha de ser interpretado así restrictivamente y en conexión, en su transcendencia y alcance, con el de «elementos terroristas» mencionado en el precepto constitucional. En esta misma línea la jurisprudencia penal también ha definido de forma restrictiva el tipo delictivo contemplado en el art. 7 de la Ley Orgánica 9/1984, de 26 de diciembre , haciendo referencia no sólo a la nota de permanencia y estabilidad del grupo, y a su carácter armado (con armas de defensa o de guerra, y también con sustancias o aparatos explosivos), sino también a su entidad suficiente para producir un terror en la sociedad y un rechazo de la colectividad, por su gran incidencia en la seguridad ciudadana, que suponga así también un ataque al conjunto de la sociedad democrática. Cualquier otra interpretación más amplia de la expresión bandas armadas, que permitiera la aplicación de la Ley Orgánica 9/1984 y singularmente de los preceptos de su Capítulo III a personas o grupos que actuaran con armas, sin provocar el terror en la sociedad ni pretender alterar el orden democrático y constitucional del Estado de Derecho y sin ponerlo objetivamente en peligro, carecería de la cobertura constitucional del art. 55.2 "

La Sala Segunda del Tribunal Supremo en su sentencia de 30 de Diciembre de 2.004 (Rec.489/2004 ) ha dicho:

"Este Tribunal Supremo STS 29.7.98 (RJ 1998\5855) (caso Marey ) reproduce la caracterización penal de banda armada como agravación especifica del delito de asociación ilícita, en los siguientes términos:

1. ) Que exista realmente una banda, es decir, una asociación que tenga por objeto cometer delitos. Evidentemente no es necesario que se trate de una asociación que haya adoptado alguna de las formas jurídicamente previstas al respecto: basta con la unión de varios para un fin, unión que ha de tener una cierta duración en el tiempo o estabilidad.

2. ) Que tal banda sea armada, es decir, que utilice en esa actuación delictiva armamento, entendiendo por tal las armas de fuego de cualquier clase, bombas de mano, granadas, explosivos u otros instrumentos semejantes, que son aquellos cuyo uso repetido o especialmente intenso en una sola ocasión puede causar alarma en la población y la alteración en la convivencia ciudadana a que nos referimos a continuación.

3. ) La referida STC 199/87 (RTC 1987\199) nos obliga a una interpretación restrictiva del concepto de banda armada, en coincidencia con la jurisprudencia de esta Sala, porque este último concepto no puede separarse del de «elementos, organizaciones o grupos terroristas» con el que aparece unido, tanto en nuestra Constitución (RCL 1978\2836) (art. 55.2 ), como en las distintas Leyes que han regulado esta materia y el CP (RCL 1995\3170 y RCL 1996, 777) vigente (arts. 515.2 y 571 a 577 ), de tal modo que hemos de añadir un elemento más a este concepto: que se trate de grupos que por el uso del armamento que poseen o por la clase de delitos que cometen causen inseguridad en la población con tal intensidad que pude considerarse que se impide el normal ejercicio de los Derechos Fundamentales propios de la ordinaria y habitual convivencia ciudadana, lo que constituye uno de los presupuestos imprescindibles del orden político y de la paz social (art. 10.1 CE ), es decir, que produzcan miedo a un grupo o a la generalidad de la población, que es el signo destructivo del terrorismo»"

Los anteriores pronunciamientos hacen difícil que pueda aceptarse la tesis del Abogado del Estado, en el sentido de diferenciar a efectos de la concesión de la Gran Cruz solicitada, con los efectos excluyentes que aquel pretende, entre víctimas de bandas armadas y víctimas de grupos terroristas. Pero además ha de tenerse en cuenta lo dicho por esta Sala y Sección en sus Sentencias de 12 de Marzo 2003 (Rec.220/2001) y 3 de Febrero de 2004 (Rec.212/2001 ), refiriéndose precisamente a la aplicación del art. 4.3 de la Ley 32/99 y a la filosofía que debe presidir su interpretación.

Decíamos en la primera de las sentencias citadas, a la que se remite la segunda:

"Una lectura del preámbulo de la Ley limitada a los párrafos que el recurrente transcribe y que prescinda de nuestra historia reciente, sin duda llevaría a la conclusión que se sostiene en la demanda, ya que resultaría cuando menos sorprendente recompensar como exponente de una sociedad decidida a no consentir que nada ni nadie subvierta los valores de la convivencia, de la tolerancia y de la libertad, a personas de las que se afirma su trayectoria vital no se ajusta a tales principios y, más aún, se sostiene por el recurrente que han mantenido posiciones claramente contrarias a aquéllos.

El recurrente reclama una aplicación de la norma ajena a un puro formalismo jurídico y que vaya más allá de un mero automatismo, pero para ello es necesario examinar en su integridad, no parcialmente, el preámbulo de la Ley, teniendo en cuenta los antecedentes históricos próximos de nuestra realidad social y, fundamentalmente, la transición a un régimen democrático, así como la forma en que dicha transición se ha llevado a cabo y los principios básicos que la inspiraron.

Así, el preámbulo de la Ley afirma, en otros párrafos que se escapan a la atención del recurrente, pero de igual valor a efectos interpretativos que los que aquel destaca, que «esta Ley es, pues, representación del acuerdo conjunto de los representantes legítimos de los españoles para contribuir a que la paz sea fruto de la conciliación» y que «la recuperación de la democracia afirmó un proyecto de convivencia decidido a superar los viejos conflictos de nuestra historia».

Los dos párrafos transcritos ponen de manifiesto la voluntad del legislador de hacer efectivo, en el caso concreto de las víctimas del terrorismo, el principio fundamental que ha presidido todo el proceso de nuestra transición a la democracia, que no es otro que el de la reconciliación de los españoles superando los viejos conflictos que en su día originaron el enfrentamiento civil y que subsistieron, siquiera de forma soterrada, durante el régimen anterior. Esa idea de conciliación y de superación de enfrentamientos ha servido para permitir la integración de todos en un sistema democrático que a todos acoge y que sólo rechaza a quienes tras la instauración de las libertades políticas pretenden mediante el uso injustificado e injustificable de la violencia quebrar la paz y la convivencia de los ciudadanos.

Por estas razones la norma no limita el reconocimiento que efectúa a las víctimas de actos terroristas a quienes lo han sido en la etapa democrática, sino que lo extiende a todos ellos cualquiera que sea el momento en que el acto terrorista tuvo lugar, prescindiendo por tanto de las condiciones sociopolíticas del momento"

Deben, pues, examinarse las concretas circunstancias concurrentes en la muerte del Sr. Mauricio ocurrida el día 27 de Septiembre de 1.976, cuando participaba en una manifestación en protesta por el primer aniversario de los fusilamientos de miembros de ETA y FRAP, y es lo cierto que su fallecimiento tuvo lugar al ser alcanzado por dos impactos de bala, disparados por la misma pistola, portada por persona no identificada, pero incluida en un grupo de contramanifestantes, que proferían gritos identificados comúnmente con grupos de extrema derecha.

Pero además, resulta fundamental para que las pretensiones de la actora puedan estimarse y consiguientemente pueda concederse la Gran Cruz que se solicita, tener en cuenta que queda acreditado en el expediente administrativo que la propia Administración ha reconocido que el Sr. Mauricio fue víctima de un acto terrorista, lo que también desvirtuaría la tesis diferenciadora sostenida por el Abogado del Estado, en su contestación a la demanda.

En efecto, consta en el expediente administrativo, aportado por la Unidad Central de Inteligencia de la Comisaría General de Información, el informe elaborado por la Secretaría de Estado para la Seguridad del Ministerio del Interior sobre "Datos estadísticos de Víctimas del Terrorismo desde el 1 de Enero del 68 al 31 de Diciembre de 1.987" en cuyo apartado 15, se recoge como víctima del terrorismo a Mauricio, considerando como grupo autor de su muerte a la "extrema derecha".

Es evidente que la propia Administración, a través del órgano más cualificado para ello, como es el Ministerio del Interior, reconoció que el Sr. Mauricio fue víctima de un acto de terrorismo, por lo que decaen las consideraciones hechas por el Abogado del Estado y resulta de aplicación el art. 4 de la Ley 32/1999 , siendo por tanto procedente la concesión de la Gran Cruz de Reconocimiento Civil a las Víctimas del Terrorismo solicitada en la demanda, lo que necesariamente comporta la estimación de esta en cuanto a dicha pretensión en ella contenida.

De conformidad con el art. 139 de la Ley Jurisdiccional , no se aprecian méritos que determinen la imposición de una especial condena en costas.