STS, 24 de Enero de 2001

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, el día 16 de febrero de 1995 dictó Sentencia en el Recurso nº 4189/93, sobre caducidad de piscifactoría marina, en cuya parte dispositiva establecía: "Que debemos declarar y declaramos la inadmisibilidad del Recurso Contencioso Administrativo interpuesto por Baldayos S.A. contra la Orden del Conselleiro de Pesca, Marisqueo y Acuicultura, de 13-12-91, por la que se declara la caducidad de la piscicultura marina sita en el contorno de las marismas de Baldaio, distrito marítimo de Corme, otorgada a Baldayos S.A., por Orden de 16-2-48, y contra la desestimación presunta por silencio administrativo del Recurso de Reposición formulado contra la mencionada Orden y debemos desestimar y desestimamos el Recurso Contencioso Administrativo dirigido contra la denegación de la solicitud de indemnización en relación con tal declaración de caducidad, sin hacer imposición de costas".

La representación procesal de la Entidad BALDAYOS S.A., en escrito de 17 de marzo de 1995 anunció la interposición del oportuno Recurso de Casación, el cual, por Providencia de 22 de marzo de 1995 se tuvo por preparado, emplazando a la recurrente ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo en el plazo de 30 días.

En escrito de 5 de mayo de 1995, la representación procesal de BALDAYOS S.A. procedió a formalizar el mencionado Recurso al amparo de los motivos que en el escrito se relacionan, interesando la estimación del Recurso y la anulación de la Sentencia de instancia, con la solicitud de que se dicte otra más ajustada a Derecho.

La representación de la Xunta de Galicia, en escrito de 13 de marzo de 1997, mostró su oposición al Recurso interesando su desestimación, con imposición de costas a la recurrente.

Por Providencia de esta Sala de 6 de octubre de dos mil, se señalo para votación y fallo del presente recurso el día 17 de enero de dos mil uno.

La Sentencia aquí recurrida entre las razones expuestas para justificar la desestimación del Recurso, precisa en el fundamento de derecho segundo: "Para la decisión del tema litigioso es preciso significar que la impugnada Orden de 13- 12-91 dictada en ejecución de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo de 24-1-91, desestimatoria del Recurso de Apelación formulado por la ahora parte actora contra Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de 21-10-88, y ordenándose precisamente en dicha Sentencia de 24-1-91 que por la Xunta de Galicia se dictara la correspondiente resolución declaratoria de la caducidad de la concesión, siendo por tanto obviamente inadmisible el presente Recurso Contencioso en cuanto formulado contra la citada Orden de 13- 12-91, bien si se considera que se dirigió contra un acto no susceptible de impugnación por constituir mera ejecución de una Sentencia firme -artículo 82-c) de la Ley Jurisdiccional o bien porque se trata en definitiva de un supuesto de cosa juzgada, artículo 82 d) de la Ley Jurisdiccional.-

Rechaza, igualmente, el derecho a una indemnización derivada de la declaración de caducidad, pues en la Sentencia del Tribunal Supremo se deja constancia de la "notoria falta de explotación" desde 1948 hasta el 31 de enero de 1966, período en que no se había producido desorden público alguno, no siendo por tanto imputable la caducidad de la concesión a la ahora Administración demandada, sino a la conducta omisiva en que incurrió la recurrente.

La representación de la entidad recurrente, después de hacer un relato de los hechos que, a su juicio, constituyen los antecedentes del Recurso, procedió a articularlo en base a los siguientes motivos: Primero.- Al amparo del art. 95.1.3º de la Ley de la Jurisdicción denuncia la infracción del art. 24.2 de la Constitución, en la medida en que se le ha denegado el derecho a la prueba, en el Auto de la Sala de instancia de 11 de octubre de 1993, "por no considerarse, por ahora, transcendental para la decisión de este litigio".

A juicio de la recurrente, el Tribunal de instancia no razona por qué se deniega la prueba, o lo que es lo mismo, no fundamenta el juicio de pertinencia, en los términos que exige el Tribunal Constitucional.

Considera que la prueba si era transcendente a la vista de la pretensión deducida; una indemnización o resarcimiento a cargo de la Administración, para lo cual era necesario acreditar la realidad del daño y el nexo causal. Por ello interesa la nulidad de las actuaciones, retrotrayéndose las mismas al momento en que debió practicarse la prueba. Segundo.- Al amparo del art. 95.1.3º y 4º de la Ley de la Jurisdicción se invoca, con carácter subsidiario, la vulneración del derecho a la defensa como infracción de la Ley y en base al mismo art. 24 de la Constitución. Tercero.- Al amparo del art. 95.1.3º y también con carácter subsidiario se denuncia el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, causando indefensión al recurrente.

La recurrente justifica la no interposición del Recurso de Súplica contra el Auto denegatorio de la prueba, en los términos del art. 95.2 que exige la petición de la subsanación de la falta en la instancia, por cuanto que el citado auto, al ser notificado, incumplió las exigencias del art. 248.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, al no indicarse los Recursos que procedan contra el mismo. Ello constituye, a su juicio, la explicación de que no se interpusiera el oportuno Recurso.

Al amparo del art. 95.1. 4º de la Ley de la Jurisdicción se invoca la infracción del art. 82.c) de la Ley de la Jurisdicción, en relación con el art. 40 de la misma. Para la Sentencia de instancia la inadmisibilidad del Recurso se deriva de ser el acto impugnado mera ejecución de una Sentencia firme, la del Tribunal Supremo de 24 de enero de 1991, que ordenaba a la Xunta de Galicia que dictara la correspondiente resolución declaratoria de la caducidad de la concesión.

Para la actora la declaración de caducidad de la concesión es un acto extintivo, sujeto a las exigencias de la Ley de Contratos del Estado de 8 de abril de 1965. En concreto, su art. 76 precisa que la Administración abonará al empresario el precio de las instalaciones que, ejecutadas por éste, hayan de pasar a propiedad de aquella, teniendo en cuenta el tiempo que restare para la reversión. Dicho incumplimiento, justifica, a su juicio, la admisión impugnatoria de la Orden mencionada.

Al amparo del art. 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción alega la infracción del art. 82.d) de la Ley, por cuanto la Sentencia considera la admisibilidad de Recurso en base a dirigirse contra un acto dictado en ejecución de una Sentencia o bien recaída en cosa juzgada. Discrepa de esta afirmación al entender que la cosa juzgada, en los términos del art. 1252 del Código Civil, exige la perfecta identidad entre las cosas, las causas y las personas de los litigantes entre el caso resuelto por la Sentencia y aquel en que ésta sea invocada. En concreto aquí no se pretende revisar la caducidad pues se ejercita una pretensión resarcitoria bien por funcionamiento de los servicios públicos, bien por liquidación de un estado posesorio previamente existente.

Al amparo del art. 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción se denuncia la infracción del art. 76 de la Ley de Contratos del Estado, en relación con el art. 4 del mismo texto legal. Se entienden aplicables las normas correspondientes a los contratos de gestión de servicios públicos, dado se carácter concesional.

Se trata de evitar un enriquecimiento injusto de la Administración por las obras ejecutadas en el terreno concedido.

Al amparo del art. 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción se denuncia la infracción, con carácter subsidiario, del art. 53 de la Ley de Contratos del Estado, en relación con los arts. 453 y 1003 del Código Civil, que justifican la liquidación del estado posesorio. Concluye interesando la revocación de la Sentencia de instancia, dictándose otra más ajustada a derecho.

La Administración demandada se opone al Recurso alegando, respecto de los motivos referidos a la prueba, pues debió recurrirse en su momento la denegación del recibimiento a prueba, sobre todo tratándose de profesionales del derecho. Por otra parte, se niega, a los efectos del Recurso, la transcendencia de la prueba propuesta, al tratarse de una Orden que se limitaba a ejecutar la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de enero de 1991, citando al respecto las Sentencias del Tribunal Constitucional de 14 de febrero de 1989 y 23 de julio de 1991.

Respecto de la inadmisibilidad, considera que la Orden impugnada fue dictada en ejecución estricta y directa de la Sentencia del Tribunal Supremo, no tratándose de un acto administrativo propiamente dicho. Para la Administración era oportuna la apreciación de la cosa juzgada en los términos que lo hace la Sentencia de instancia. Por lo que respecta a la indemnización instada se pretende una liquidación de la concesión, lo que constituye una cuestión nueva no planteada. Concluye interesando la desestimación del Recurso.

Los motivos invocados para impugnar la Sentencia de instancia pueden agruparse en un triple orden argumental; los consignados bajo los apartados 4º y 5º se dirigen a combatir la inadmisibilidad declarada por el Tribunal de instancia en base a lo dispuesto en el art. 82.c) y d) de la Ley de la Jurisdicción, mientras que los motivos 1º, 2º y 3º, desde distintas perspectivas, denuncian la indefensión derivada para los intereses de la recurrente de la denegación de recibimiento a prueba, por último, los motivos sexto y séptimo pretenden justificar su derecho a la indemnización.

El examen prioritario de las causas de inadmisibilidad invocadas por la actora, al entender la Sentencia que la Orden de la Consellería de Pesca, Marisqueo y Acuicultura de 13 de diciembre de 1991, se dictaba en ejecución de la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de enero de 1991, nos debe llevar a la estimación de los motivos 4º y 5º, pues, la Orden aquí impugnada, si bien tiene como presupuesto la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de enero de 1991, ello no quiere decir que la declaración de caducidad de la concesión, no tenga sustantividad propia como para justificar la existencia de un acto administrativo autónomo y, por tanto, susceptible de su control jurisdiccional, como determinan, entre otros, el art. 106.1 de la Constitución y el art. 1 de la Ley de la Jurisdicción.

Efectivamente, la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de enero de 1991, por la que se desestima el Recurso de Apelación interpuesto contra la Sentencia de 21 de octubre de 1988 de la Sala de lo Contencioso Administrativo de La Coruña, después de analizar si concurrían las causas de caducidad invocadas respecto de la concesión sobre el dominio público de las marismas y playas de Baldaio, en la zona marítimo-terrestre del término municipal de Carballo (La Coruña ), todo ello en los términos establecidos en la Norma 28 de la Orden de 25 de marzo de 1970, y después de pronunciarse afirmativamente sobre su procedencia, a la vista de la conducta de la hoy recurrente y de los incumplimientos denunciados, concluye declarando que la declaración de caducidad no puede hacerla por sí mismo el Tribunal "a quo", sino que la intervención sustantiva de éste ha de limitarse a ordenar a la Administración Autonómica demandada, Junta de Galicia, que dicte la correspondiente resolución declaratoria de la caducidad de la concesión con las consecuencias legales inherentes a la misma.

Este es el acto que fue objeto del Recurso Contencioso Administrativo: "la resolución declaratoria de la caducidad con las consecuencias legales inherentes a la misma", cuestión que, precisamente, constituye el núcleo del Recurso.

Conviene recordar que el derecho a la tutela judicial efectiva, reconocido en el art. 24.1 de la Constitución incluye, entre sus manifestaciones, el derecho de acceso a la jurisdicción, el cual, por lo que a la operatividad de las causas de admisión respecta, ha de interpretarse en el sentido más favorable a la revisión jurisdiccional de los actos administrativos.

En el presente supuesto, dicho sea con todos los respetos para el Tribunal de instancia, no existe cosa juzgada, en los términos previstos por el art. 1252 del Código Civil, pues la recurrente, que no discute, en sentido estricto la declaración de caducidad, pide en el suplico de su demanda, precisamente como consecuencia del acto resolutorio de la Administración, el pago de 244.484.475 pts.

Como es sabido, la cosa juzgada exige, para su apreciación, que entre el caso resuelto por la Sentencia y aquel en que ésta sea invocada, concurra la más perfecta identidad entre las cosas, las causas, las personas de los litigantes y la calidad con que lo fueron, como determinan, entre otras, las sentencias del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1987, 1 de febrero de 1991 y 31 de marzo de 1992.

En concreto, la Sentencia de 13 de abril de 1992 precisa que para la apreciación de la cosa juzgada es necesario la coincidencia sobre los hechos e igualdad en las circunstancias determinantes del derecho reclamado y de su exigibilidad, con correspondencia a las peticiones que se suplicaron.

En términos similares debe estimarse también el otro motivo, el cuarto, pues el acuerdo aquí impugnado, si bien tiene como presupuesto la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de enero de 1991, en términos estrictos y por las consecuencias que provoca respecto de los derechos e intereses de la hoy recurrente, no puede entenderse que carezca de sustantividad propia y que, por tanto pueda ser objeto de impugnación.

La estimación de estos dos motivos referidos a la admisibilidad del Recurso, permite ya a la Sala con plenitud de jurisdicción hacer un examen del Recurso Contencioso Administrativo con las facultades y prerrogativas que tiene el Tribunal de instancia.

Con esta libertad metodológica y valorativa y a la vista de las pretensiones que constituyen el suplico de la demanda, la Sala debe estudiar la incidencia que sobre los derechos y pretensiones de la recurrente ha podido tener el Auto de la Sala de instancia de 11 de octubre de 1993, por el que se le denegó el recibimiento a prueba "por no considerarse, por ahora" "transcendental para la decisión de este litigio" y que justificó, a su juicio, los motivos 1º, 2º y 3º del Recurso de Casación.

Ciertamente, el Tribunal Constitucional ha recordado, con reiteración, la necesidad de motivar razonadamente la denegación de la prueba, no siendo conciliable con el derecho a la tutela judicial efectiva y las garantías procesales reconocidas en el art. 24 de la Constitución, el uso de modelos más o menos estereotipados, en los que, precindiendo de las circunstancias individualizadoras de cada supuesto, se dan respuestas genéricas e imprecisas respecto de lo pedido (Sentencias de 23 de enero de 1989 y 14 de diciembre de 1992).

El propio Tribunal Supremo, en Sentencias recientes de 24 de febrero, 13 de abril y 23 de abril de 2000 ha recordado estas garantías, señalando que dicha denegación haya causado indefensión y que se haya pedido la subsanación con diligencia y en tiempo oportuno y si hubiere momento procesal para ello.

Estos argumentos deben ya examinarse, como Tribunal de instancia, desde una exigencia previa: si, en función de lo pedido, esto es la reparación de los daños y perjuicios, era necesario, oportuno y pertinente el recibimiento a prueba.

Para ello debe la Sala, como Tribunal de instancia, recordar el contenido de la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de enero de 1991, por la que se estimó la procedencia de la caducidad de la concesión por incumplimiento de la concesionaria, a la que vez que examinar cual es la pretensión que ha justificado la impugnación de la Orden de la Consellería de Pesca de 13 de diciembre de 1991, en concreto el pago de una indemnización de 244.484.475 pts., para, a la vista de los mismos, determinar la oportunidad y la pertinencia del recibimiento a prueba y su incidencia en la decisión que se tome sobre el fondo del Recurso.

Planteada así la cuestión en estos términos, la recurrente da por supuesto que en todo expediente de caducidad de una concesión sobre el dominio público por incumplimiento del concesionario, hay siempre y en todo caso, derecho a obtener una indemnización o reparación de los perjuicios, en concreto, por las obras o instalaciones realizadas e incorporadas al dominio público.

Esta cuestión, ciertamente no pacífica en la Doctrina y la Jurisprudencia ha de resolverse en función de las circunstancias singulares de cada caso y, especialmente, en función del título y las normas reguladoras de la concesión, como determinan, entre otras, las Sentencias de esta Sala de 9 de julio de 1990, 5 de octubre de 1993, 7 de julio de 1994, 4 de noviembre de 1997 y 7 de mayo de 1999.

En el caso presente, el bloque normativo aplicable, como reconoce la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de enero de 1991 -antecedente necesario del Acuerdo aquí impugnado- está constituido por la Ley de 30 de junio de 1969, sobre ordenación marisquera, por la Orden de 25 de marzo de 1970, sobre concesiones y autorizaciones de establecimientos y bancos naturales en la zona marítimo-terrestre; por la Ley de cultivos marinos de 25 de junio de 1984 y la Ley Autonómica del Parlamento de Galicia, de Ordenación marisquera y cultivos marinos, de 23 de octubre de 1985.

De especial relevancia resulta para resolver la cuestión debatida los términos categóricos de la Norma 28 de la Orden de 25 de marzo de 1970, de aplicación obligada según la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de enero de 1991, en ella se precisa que: "Las concesiones y autorizaciones, al amparo de estas normas, caducarán sin derecho a indemnización alguna, previa formación del expediente a tal efecto en los casos siguientes ...".

La Sentencia del Tribunal Supremo ya citada, al apreciar la concurrencia de las causas de caducidad previstas en los apartados b), f) y k) de la norma 28 de la Orden de 25 de marzo de 1970, y al haber sido ya oído la concesionaria hoy recurrente justifica el trámite del expediente de caducidad y declara la obligación de la Administración de proceder formalmente a la aprobación de la caducidad.

Así, las cosas, no existiendo un derecho a la indemnización por parte de la concesionaria, tal y como se deriva del título concesional y de las normas aplicables, cuando como en este caso de caducidad declarada por graves incumplimientos, la no admisión de la prueba, en función de la finalidad del proceso y de las pretensiones que en el mismo se articulan no parece irrazonada e irrazonable si bien debe esta Sala recomendar al Tribunal de instancia que, en la medida de lo posible, sea más explícita en sus pronunciamientos sobre la admisión o no del recibimiento a prueba.

No habiendo derecho a ser indemnizada la concesionaria por la declaración de caducidad derivada de sus graves incumplimientos apreciados en Sentencia, y no siendo aplicables al caso controvertido las normas invocadas por la actora respecto de la caducidad de concesiones, en los términos que prevé la Ley de Contratos del Estado de 8 de abril de 1965, procede desestimar el recurso interpuesto por la Entidad Mercantil BALDAYOS S.A., contra la Orden del Conselleiro de Pesca, Marisqueo y Acuicultura de la Xunta de Galicia de 13 de diciembre de 1991 y contra la desestimación presunta del Recurso de Reposición interpuesto contra la misma.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 102. 2 de la Ley de la Jurisdicción, respecto del Recurso de Casación, cada una de las partes abonará sus costas, no habiendo pronunciamiento expreso sobre las causadas en primera instancia.