STS, 31 de Marzo de 2005

Con fecha 21 de mayo de 2002 por la Audiencia Nacional se dictó Sentencia, por la que se desestimaba el recurso contencioso administrativo interpuesto por la entidad Autocares Hortal, S.A. contra resoluciones del Ministerio de Obras Publicas, Transportes y Medio Ambiente, relativas a adjudicación de concesión de transporte de viajeros por carretera.

Notificada dicha Sentencia en debida forma, por la entidad Autocares Hortal, S.A., mediante escrito de 25 de junio de 2002, se anunció la preparación de recurso de casación.

En virtud de Providencia de 26 de julio de 2002 se tuvo por preparado el recurso, emplazandose a las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.

Con fecha 16 de octubre de 2002 por la representación letrada de la entidad Autocares Hortal, S.A. se formalizó la interposición de recurso de casación.

Comparecen como recurridos el Abogado del Estado, en la representación que le es propia y la entidad ALSA Interprovincial, S.A.

Mediante Providencia de 28 de enero de 2004 se admitió el recurso interpuesto, habiendo formulado los recurridos su oposición al mismo.

Tramitado el recurso en debida forma, señalose el día 29 de marzo de 2005 para su votación y fallo en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano Baena del Alcázar, Magistrado de Sala

Se refiere la materia debatida en este recurso de casación a concesión de transporte de viajeros por carretera. Una determinada empresa concesionaria de línea de transporte de viajeros, sucesora de otra anterior, solicitó en su momento del Ministerio competente revisión de oficio de dos actos administrativos. El primero era la Resolución de la Dirección General de Transportes Terrestres de 23 de diciembre de 1987, por la que se autorizó a RENFE la explotación provisional y anticipada de una hijuela de la línea regular de transporte de viajeros por carretera Gijon-Madrid, para comunicar el cruce de la carretera general CN-630 con el vial de acceso al Hipermercado PRYCA-La Fresneda. El segundo acto era la Resolución de la Secretaria General para los Servicios de Transporte de 23 de septiembre de 1992, por la que se adjudicaba definitivamente a una empresa privada (por transferencia de RENFE debidamente autorizada) la concesión de servicio publico regular de transporte de viajeros por carretera Gijon-Madrid, con sus hijuelas.

La solicitud de revisión de oficio no se resolvió expresamente por el Ministerio, por lo que, entendiendola desestimada en virtud del efecto negativo del silencio de la Administración, la empresa solicitante recurrió en vía contenciosa contra la desestimación presunta.

La Sentencia de la Audiencia Nacional que resolvió el recurso se dictó con un fallo de carácter desestimatorio. En los Fundamentos de Derecho de esta Sentencia se precisa ante todo el objeto del proceso, dando cuenta, tanto del acto presunto de desestimación impugnado y de los actos cuya revisión de oficio se solicitaba, como de las pretensiones de la empresa actora. Estas pretensiones se fundan en que, según se sostiene, los actos que se pretendía fuesen revisados eran nulos de pleno derecho. Así se mantenía por haberse dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido, porque fueron dictados por órgano incompetente, y por no haberse respetado en la adjudicación de las concesiones de líneas regulares de transporte de viajeros por carretera los principios de exclusividad de las concesiones y de prioridad de las empresas titulares de una concesión anterior, que establece el articulo 72 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de Transportes Terrestres.

Sin embargo el Tribunal a quo, antes de entrar en el estudio de las pretensiones, examina y rechaza las alegaciones de inadmisibilidad del recurso que formula la empresa codemandada. No se acogen ninguna de las argumentaciones en que se basa la pretendida inadmisibilidad, ya que no puede apreciarse la extemporaneidad del recurso en vía administrativa porque no se trata de ningún recurso. Por el contrario la que se formuló en su momento fue una solicitud de revisión de oficio para la que no existe plazo, según el articulo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Tampoco prospera la argumentación de que la empresa actora no aportó acuerdo del órgano colegiado competente de la misma de interposición del recurso, ya que consta en autos el poder del administrador solidario de aquella empresa, que tiene facultades suficientes según los Estatutos. Por ultimo se considera que no existe la desviación procesal alegada, al no apreciarse diferencia entre las pretensiones mantenidas en vía administrativa y las pretensiones procesales.

Seguidamente la Audiencia Nacional expone con detalle el procedimiento seguido para la producción de los actos administrativos y la evolución de las actuaciones. De esta evolución deben destacarse por su especial interes para el proceso los extremos siguientes. En primer lugar se tiene en cuenta que la solicitud primitiva de hijuela de la concesión Gijón-Madrid, para comunicar el cruce de la carretera nacional CN-630 con el hipermercado, dió lugar a un procedimiento en el que se abrió información publica y además se solicitó informe de los organismos administrativos competentes. Por cierto que los informes no siempre fueron favorables, ya que en el primer momento se apreció que el trayecto de la hijuela transcurría por viales particulares, si bien luego se acreditó mediante el oportuno certificado que no eran de propiedad privada sino caminos públicos propiedad del Ayuntamiento. Solo entonces se resolvió favorablemente sobre la solicitud formulada. En segundo lugar es un extremo de interes que la empresa de transporte de viajeros por carretera de la que es sucesora la demandante presentó en el procedimiento escrito impugnando la solicitud, aunque lo hizo fuera de plazo. Por ultimo considera el Tribunal a quo que la transferencia de la concesión de la línea regular de transporte Gijón-Madrid con hijuelas, desde RENFE a la empresa que actualmente presta el servicio publico, se hizo cumpliendo las normas sustantivas y ateniendose al procedimiento establecido.

A continuación se estudia en la Sentencia la regulación que efectúa el articulo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de la revisión de oficio, y se vuelve a puntualizar cuales son las pretensiones procesales para estudiarlas luego pormenorizadamente.

Un examen de la doctrina jurisprudencial sobre la materia sirve de fundamento a ese estudio de las pretensiones, las cuales no se acogen. Así se rechaza la de que los actos son nulos de pleno derecho por haberse dictado contraviniendo la Disposición Transitoria Cuarta, dos, párrafo segundo, de la Ley de Ordenación de Transportes Terrestres 16/1987, de 30 de julio, a tenor de la cual la solicitud de la hijuela efectuada en 1987 hubiera debido archivarse. Así se mantiene porque se insiste en que no se había hecho la declaración de necesidad del servicio antes de la entrada en vigor de la mencionada Ley, a lo que se refiere la citada Disposición Transitoria Cuarta. La Audiencia Nacional no estima fundada la pretensión, por entender que el precepto de la repetida Disposición Transitoria se refiere a las nuevas concesiones, y no a las hijuelas de las líneas de transporte ya existentes.

No se acoge tampoco la argumentación relativa a que los actos impugnados son nulos por haberse prescindido totalmente del procedimiento establecido, ya que no pueden alegarse con fundamento ni la falta de audiencia ni la indefensión. Tanto para el otorgamiento de la autorización relativa a la hijuela como para la transferencia de la concesión por RENFE a una empresa privada, se abrió información publica y se oyó en su momento, primero a la empresa de la que es sucesora la demandante y luego a ésta misma.

Tampoco se acepta que los actos cuya revisión se pretendió en vía administrativa fueran dictados por órgano manifiestamente incompetente, alegación basada en la competencia exclusiva del Principado de Asturias en la materia que le reconoce el articulo 10 de su Estatuto de Autonomía. La argumentación se desecha porque se entiende al respecto que esa competencia se refiere a las líneas de transporte que transcurran íntegramente por el territorio de la Comunidad Autónoma, y no a las hijuelas de las líneas que comunican varias Comunidades Autónomas como es el caso de la línea Gijón-Madrid, cuyo otorgamiento corresponde al Estado.

Finalmente, y con ello se cierra el estudio de las pretendidas causas de nulidad de los actos cuya revisión fue solicitada, tampoco se acoge la alegación de que al dictar aquellos actos se infringieron o vulneraron los principios de exclusividad y prioridad temporal, que establece el articulo 72 de la Ley de Ordenación de Transportes Terrestres 16/1987 antes citada. El no acogimiento de esta alegación se basa en dos fundamentos. De una parte que, aun aceptando que existiera una coincidencia que hubiera dado lugar a la infracción de los citados principios, ello podría suponer la anulabilidad de los actos administrativos pero, contra lo que alega la demandante, no estamos ante una causa de nulidad que hubiera sido en su caso fundamento suficiente de la revisión de oficio. Por otra parte se declara por la Sentencia que la coincidencia de la hijuela con la línea otorgada en concesión a la empresa luego sucedida por la demandante era solo parcial, no alcanzaba al 50 por ciento del trayecto de la línea, y no se daba en cuanto al servicio de ningún núcleo de población. Se destaca al exponer dicho extremo que la legislación prevé la posibilidad de coincidencias en determinados supuestos.

Con estos Fundamentos de Derecho se desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto.

Contra esta Sentencia recurre en casación la empresa vencida en juicio ante la Audiencia Nacional invocando hasta cuatro motivos, todos ellos al amparo del articulo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional por infracción del ordenamiento jurídico. Comparecen como recurridos la empresa que es actualmente titular de las concesiones, codemandada ante el Tribunal a quo, y el Abogado del Estado en la representación que le es propia.

No obstante, antes de entrar en el estudio de los motivos de casación, debe considerarse la alegación de inadmisibilidad del recurso que formula la empresa codemanda. Esta alegación debe desecharse, ya que se basa en que la empresa recurrente no combate propiamente hablando los razonamientos de la Sentencia impugnada, y se limita a repetir la argumentación utilizada en la instancia. Pero lo cierto es que, aunque ello corresponde en parte a la verdad sin que esa correspondencia se dé por completo, una vez admitido el recurso entiende la Sección que en todo caso esa realidad parcial ha de ser causa de desestimación y no causa de inadmisibilidad a declarar en tramite de Sentencia.

Debemos entrar, pues, en el estudio de los motivos de casación, en todos los cuales se sigue la misma tónica de exponer las declaraciones de la Sentencia y en los párrafos finales de cada motivo disentir de dichas declaraciones. Este disentimiento no basta sin embargo para desvirtuar los Fundamentos de Derecho de la Sentencia recurrida, por lo que como se verá los motivos deben ser desechados o no acogidos.

En el motivo primero se invoca infracción del articulo 62.1.c) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y de la Disposición Transitoria Cuarta , 2, de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de Transportes Terrestres. El razonamiento que se expresa consiste en que no se han observado las normas de procedimiento con referencia al mandato de la ley, ya que no se archivó el expediente de solicitud de autorización de la hijuela aunque no se había declarado la necesidad del servicio antes de la entrada en vigor de la nueva ley. Se mantiene que el citado precepto de la Disposición Transitoria Cuarta, 2, del texto legal se aplica tanto a las concesiones como a las hijuelas, que deben equipararse según el articulo 17 del anterior Reglamento de Transportes Terrestres, aprobado por Decreto de 9 de diciembre de 1949, vigente en la fecha de autos.

Pero esta argumentación no puede acogerse ya que, tanto respecto a este motivo como en cuanto a los posteriores, hemos de estar a la reiterada y constante doctrina jurisprudencial de este Tribunal Supremo que cita la empresa antes codemandada y ahora recurrida. Desde luego dicha jurisprudencia distingue claramente entre los conceptos y el régimen jurídico de las líneas regulares de transporte y el aplicable a las hijuelas reconocidas o autorizadas. Por lo demás la recurrente se limita a formular una alegación relativamente escueta, sin desarrollar el razonamiento. Por tanto, acogiendo las alegaciones de la empresa de transportes y del Abogado del Estado recurridos, debe desecharse este primer motivo de casación.

En el motivo segundo, invocado también al amparo del articulo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, se citan como infringidos los artículos 62.1.c) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en relación con los artículos 91 y 79.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, y el articulo 58 de la propia Ley 30/1992. Se cita también como vulnerado el articulo 3 de la Orden de 14 de abril de 1988, sobre sustitución de concesiones.

La cuestión planteada se refiere a la omisión del tramite de audiencia, al sostenerse que la legislación establece la obligación de llevar a cabo una notificación directa al titular de un trayecto coincidente con otra línea de transporte. Pero el motivo debe desecharse por dos razones. En primer lugar se están contradiciendo los hechos que el Tribunal a quo considera acreditados cuando declara que se observó el tramite de audiencia, y ello además sin desvirtuar las declaraciones de la Sentencia recurrida. Este planteamiento del debate respecto a los hechos, como es sabido, no resulta admisible en casación. Pero además y sobre todo hay que tener en cuenta que en este caso se siguió un procedimiento y se abrió información publica a la que pudieron presentarse alegaciones, por lo que no omitió totalmente el procedimiento establecido, que seria la causa de nulidad. Por lo demás, aun admitiendo que no existiera una notificación directa en el procedimiento de adjudicación de la hijuela otorgada en 1987, hay que tener en cuenta que es reiterada la jurisprudencia relativa a la audiencia del interesado, en la que se valora fundamentalmente que el dato esencial consiste en que haya existido o no indefensión. Desde luego aquella indefensión no se produjo, como destaca la empresa recurrida, y se deduce no sólo de que se abrió información publica sino también de que la titular entonces de una línea parcialmente coincidente presentó un escrito en su momento, aunque lo hizo fuera de plazo. Por todo ello procede no acoger tampoco el segundo motivo que se invoca.

En el motivo tercero se alega infracción de los articulos 2 y 3 de la Ley Orgánica 5/1987, de 30 de julio, sobre delegación por el Estado en las Comunidades Autónomas de sus competencias en materia de transportes terrestres y por cable.

Se mantiene en el motivo que el trayecto que comunica el cruce de la carretera CN-630 con el hipermercado es un servicio parcial que transcurre íntegramente por el territorio de una Comunidad Autónoma, y la autorización de servicios parciales es competencia de la Comunidad, en este caso del Principado de Asturias. De ahí se deduce según la empresa recurrente que el acto se dictó por órgano incompetente.

Pero, pese a lo aparentemente claro y terminante del razonamiento, se introduce en él una doble confusión. En primer lugar, como destaca la empresa recurrida, no pueden identificarse los servicios parciales con las hijuelas de las concesiones. En segundo lugar se parte de la equiparación errónea, ya rechazada al estudiarse antes el motivo primero, entre concesión de línea regular de transporte de viajeros e hijuela. Se razona como si se tratara de un transporte que transcurre íntegramente por el territorio de la Comunidad Autónoma cuando se trata en realidad de una hijuela de una concesión estatal de línea que comunica varias Comunidades. Por tanto no se desvirtúa la declaración de la Sentencia recurrida, y debemos apreciar que ésta ni aplica erróneamente el articulo 3 de la Ley citada ni tampoco vulnera por inaplicación su articulo 2º, al declarar que la competencia decisoria respecto a los actos cuya revisión se pretendía era una competencia del Estado. En consecuencia también debe rechazarse el motivo tercero.

En el motivo cuarto se alega infracción del articulo 24 de la Constitución, es decir, se mantiene que en virtud de la Sentencia se ha producido una denegación de la tutela judicial efectiva.

Posiblemente para justificar la vía seguida de solicitar de la Administración la revisión de oficio de los actos y recurrir judicialmente contra la desestimación de esa solicitud, se sostiene que éste era el único procedimiento que se podía seguir para que se respetasen los principios de exclusividad y prioridad temporal que establece el articulo 72 de la ley de Ordenación de Transportes Terrestres. Pero seguidamente se vuelven a exponer buena parte de los argumentos que hemos considerado al estudiar los motivos anteriores, intentando demostrar que no se respetó el derecho subjetivo de la empresa recurrente y de aquella otra que fue sucedida por aquella, y de que al no considerarlo así la Sentencia infringe el ordenamiento jurídico.

No obstante, es de tener en cuenta el dato fundamental de que no se combate la doble razón de decidir de la Sentencia recurrida en cuanto a este punto. Se trata en primer lugar de que la alegada infracción de los principios de exclusividad y prioridad no constituye una causa de nulidad de pleno derecho, sino a lo sumo de anulabilidad del acto. Por otra parte, como se ha visto en el Fundamento de Derecho anterior, la Sentencia declara que la coincidencia se produce de forma muy particular, ya que no es total y no afecta a núcleos de población. Nada se dice en el motivo de estos dos extremos, por lo que no se desvirtúa la Sentencia recurrida y ello debe llevarnos a no acoger el motivo de casación

Por tanto, puesto que no se han acogido tampoco lo motivos anteriores, procede desestimar el recurso.

Es obligada la imposición de costas a la empresa recurrente de acuerdo con el articulo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción. No obstante, en uso de las facultades que nos otorga dicha Ley, fijamos el importe máximo de dichas costas a abonar por la empresa recurrente en la cantidad de 3.000 euros, y por tanto en un montante de 1.500 euros respecto a la cuantía de la minuta del Abogado del Estado, y otros 1.500 euros por lo que se refiere a la cuantía de la Minuta del Letrado de la empresa de transportes recurrida, ello sin perjuicio de que por dicho Letrado pueda reclamarse de su cliente una cantidad adicional hasta completar el importe de los que entienda deban ser sus honorarios profesionales.

Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación.