STS, 25 de Junio de 2004
| Ponente | Mariano Baena del Alcázar |
| ECLI | ES:TS:2004:4488 |
| Número de Recurso | 2006/2000 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 25 de Junio de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVODª. CELSA PICO LORENZOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticinco de Junio de dos mil cuatro.
Visto el recurso de casación interpuesto por la entidad Gas y Electricidad, S.A. contra la Sentencia de la Audiencia Nacional de 19 de enero de 2000, relativa a abono de compensación económica, formulado al amparo de los apartados c) y d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional, habiendo comparecido la citada entidad Gas y Electricidad, S.A. así como el Abogado del Estado, en la representación que le es propia.
Con fecha 19 de enero de 2000 por la Audiencia Nacional se dictó Sentencia por la que se desestimaba el recurso contencioso administrativo interpuesto por la entidad Gas y Electricidad , S.A., contra actuaciones del Ministerio de Industria y Energía, relativas a denegación de solicitud de abono de compensación económica para el mantenimiento del equilibrio económico financiero en una concesión para el suministro de gas.
Notificada dicha Sentencia en debida forma, por la entidad Gas y Electricidad, S.A., mediante escrito de 17 de febrero de 2000, se anunció la preparación de recurso de casación.
En virtud de Providencia de la Audiencia Nacional de 18 de febrero de 2000 se tuvo por preparado el recurso de casación, emplazandose a las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.
En 30 de marzo de 2000 por la entidad Gas y Electricidad, S.A. se interpuso recurso de casación, basandose en los apartados c) y d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional.
Comparece como recurrido el Abogado del Estado, en la representación que le es propia.
En virtud de Providencia de 24 de octubre de 2001 se admitió el recurso de casación interpuesto, habiendo formulado su oposición al mismo el Abogado del Estado en la representación que ostenta.
Tramitado el proceso en debida forma, señalose el día 22 de junio de 2004 para su votación y fallo, en cuya fecha tuvo lugar.
El problema jurídico al que se refiere el presente proceso se plantea a causa de la controversia entre partes sobre el equilibrio económico financiero de una concesión. Por una empresa de gas y electricidad se dirigió escrito al Ministerio de Industria y Energía, en el que se solicitaba el abono de una cantidad para restablecimiento del equilibrio económico financiero de una concesión de suministro de gas en Palma de Mallorca. Entendiendo desestimada dicha solicitud por acto presunto dado el silencio de la Administración, se interpuso recurso ordinario ante el Ministro de Industria y Energía y sobre dicho recurso recayó un acuerdo por el que se decidía no admitirlo a tramite. Contra el anterior acto presunto y contra este acto expreso de inadmisión del recurso en vía administrativa, la empresa de gas y electricidad recurrió a su vez en vía judicial.
La Audiencia Nacional dictó Sentencia en la que se desestimaba el recurso interpuesto. En los Fundamentos de Derecho de esta Sentencia se hacen constar inicialmente las actuaciones impugnadas, así como también la pretensión de la empresa recurrente. Esta pretensión consiste en el abono de una compensación económica por el importe de 1.284.413.887 pesetas para restablecer el equilibrio económico de la concesión de suministro de gas. Se mantiene por la empresa que la denegación de la compensación citada vulnera el Protocolo de Intenciones para el Desarrollo del Gas en España de 23 de julio de 1985, y la Ley 10/1987, de 15 de junio, sobre Normas Básicas para un desarrollo coordinado en el sector de combustibles. Se mantiene asimismo por la entidad actora que no es conforme a derecho la inadmisión del recurso ordinario interpuesto. Tras expresar la pretensión el Tribunal a quo entra seguidamente en el estudio del asunto, comenzando por tener en cuenta los datos legales y por resolver sobre la procedencia en derecho de la inadmisión del recurso ordinario.
En cuanto al primer extremo se hace constar que en efecto, según el expediente, en 23 de julio de 1985 se firmó el Protocolo antes citado, que contiene principios y normas para desarrollo del gas natural. Por otra parte también es cierto que la materia se rige por la citada Ley 10/1987, de 15 de junio, cuyo articulo 15 dispone que el Gobierno fijará los precios de adquisición y transferencia de gas natural y gases licuados de petróleo a los que deberán atenerse las empresas concesionarias, teniendo en cuenta la necesidad de mantener el equilibrio económico y financiero de dichas empresas. De acuerdo con ello, para compensar la insuficiencia de tarifas y precios, se dictaron sucesivas Ordenes ministeriales sobre subvenciones, siendo la ultima de 16 de julio de 1992 que se refería a las subvenciones correspondientes al ejercicio económico de 1991. Quedaron sin embargo pendientes las subvenciones que hubieran correspondido al periodo 1991-mayo de 1994, pues a partir de esa fecha se modificó el régimen o sistema financiero. A ese periodo de 1991 a mayo de 1994 se contrae la reclamación de la empresa, que fue denegada por la Administración porque no existía consignación presupuestaria para abonar el importe de las subvenciones.
Respecto a la inadmisión del recurso ordinario se declara que fue contraria a derecho. Pues la empresa presentó una primera solicitud dirigida al Secretario General de Energía y Recursos Minerales, y ante la ausencia de respuesta solicitó certificación de acto presunto que no le fue expedida, sin que la Administración objetara incompetencia del órgano ni remitiera la solicitud al órgano competente, ni realizara ninguna otra actividad, para inadmitir luego el recurso ordinario generando indefensión del interesado y vulnerando el articulo 42.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que establece la obligación de las Administraciones publicas de dictar en cualquier caso resolución expresa. Pues lo sucedido fue que el Ministerio inadmitió el recurso por entender que el competente para resolver sobre la primera reclamación era el propio Ministro, y por tanto no procedía entablar un recurso ordinario contra la resolución, aunque ésta no fuera expresa y se hubiera entendido que se produjo en virtud del efecto del silencio de la Administración.
Por lo que se refiere al fondo del asunto se parte en la Sentencia de la naturaleza y el carácter del negocio jurídico concesional, para precisar que se ventila el incumplimiento por la Administración de su obligación relativa al equilibrio económico financiero. Se expone a continuación que según el informe técnico del Ministerio de Industria y Energía emitido en 26 de octubre de 1994, faltaba en efecto por abonar el importe de las subvenciones correspondientes al periodo 1991-mayo de 1994, que ascendían a la cantidad de 2.727 millones de pesetas para todos los concesionarios, de los que corresponderían a la empresa actora 1.270 millones aproximadamente, siempre que el precio del combustible sea de 1'6313 pesetas/termia. La Administración expresaba en este informe que la cantidad de 1.270 millones de pesetas era aproximada por no disponerse de datos para efectuar cálculos exactos, al menos por parte del autor del informe.
Reconoce por tanto la Audiencia Nacional la obligación de la Administración de abonar las subvenciones para restablecer el equilibrio economico-financiero de la concesión, tras razonar sobre el carácter de las tarifas y su relación con aquel equilibrio.
No obstante, por la Sentencia del Tribunal a quo se entiende que la entidad actora no ha probado el desequilibrio de la concesión, mediante un estudio técnico realizado por ella misma sobre los costes correspondientes y sobre las tarifas. Se considera que este estudio, que hubiera debido realizarse y aportarse en fase de prueba, no puede suplirse por el informe de la Administración, en el que se hace constar (y así se reitera en otro informe de 15 de septiembre de 1999 emitido atendiendo diligencia para mejor proveer) que la cantidad expresada de 1.270 millones de pesetas es resultado de un calculo por aproximación. Pues se declara que la determinación concreta de la cuantía de la compensación económica debe depender de la constatación y apreciación por el concesionario y por la Administración de todos los elementos que intervienen en la economía y el equilibrio de la empresa y del servicio concedido.
No habiéndose llegado a esa determinación concreta, se declara que por ello debe desestimarse el recurso contencioso administrativo interpuesto.
Contra esta Sentencia recurre en casación la empresa concesionaria invocando un único motivo en los términos que seguidamente se expresan. Comparece como recurrido el Abogado del Estado en la representación que le es propia.
El único motivo se invoca simultáneamente al amparo de los apartados c) y d) del articulo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción, lo que constituye una irregularidad procesal que justifica la parte por encontrarse íntimamente ligados unos argumentos y otros. No debe dejar de destacarse la citada irregularidad. Sin embargo se entiende que no es suficiente para desestimar el recurso, pues ello constituiría un formalismo jurídico excesivo que iría contra la tutela judicial efectiva. Así lo considera la Sala porque, pese a la invocación formal simultánea de los apartados c) y d) del precepto aplicable, se diferencian perfectamente en el escrito de interposición del recurso los argumentos relativos a la infracción legal y los que se refieren a defectos procesales.
Hemos de considerar, pues, los argumentos mantenidos por las partes, en el estudio de los cuales apenas pueden tenerse en cuenta las alegaciones del Abogado del Estado, que se limita a remitirse a los Fundamentos de Derecho de la Sentencia recurrida y a reiterar el argumento de la Administración en la instancia de inexistencia de consignación presupuestaria.
Pues bien, los argumentos de la entidad actora consisten sustancialmente en lo siguiente. En primer lugar se alega que en la Sentencia se ha incurrido en vulneración o infracción de la legislación aplicable sobre necesidad de mantener el equilibrio financiero de las concesiones, con cita expresa de la Ley de Contratos de las Administraciones Publicas 13/1995, de 18 de mayo, y del articulo 15 de la Ley 10/1987, de 15 de junio, mencionandose además el Protocolo de Intenciones de 1985 (ya aludido en el Fundamento de Derecho anterior) y el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955, cita ésta que se hace quizás por haberse consagrado con carácter general en nuestro derecho en el mencionado Reglamento el principio de equilibrio económico financiero de las concesiones. Todo ello supone sin duda mantener el motivo de casación por lo que se refiere al apartado d) del articulo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción, puesto que se está afirmando la infracción de la legislación vigente.
En cambio debe entenderse que las alegaciones se realizan al amparo del apartado c) del articulo 88.1 del mismo texto legal por lo que se refiere a los otros dos argumentos de mayor peso que se invocan. Uno de ellos consiste en que la Sentencia incurrió en incongruencia con vulneración del articulo 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil. A tenor del otro se afirma que se han vulnerado los principios de los actos propios y de facilidad de la prueba, consagrados por una jurisprudencia que se cita ampliamente.
Sin embargo lo cierto es que, entrando en el estudio de los argumentos expresados, se llega a la conclusión de que el primer argumento no puede acogerse. La Sentencia no vulnera la legislación citada sobre equilibrio económico financiero de las concesiones y obligación de restablecerlo. Precisamente lo afirma en mas de uno de sus Fundamentos de Derecho, aunque luego no se pronuncia de acuerdo con ese reconocimiento de los principios citados.
Justamente por ello deben acogerse los demás argumentos mantenidos, es decir, los que se exponen de acuerdo con el apartado c) del articulo 88.1 de la Ley reguladora. Como alega la empresa recurrente se había roto el equilibrio económico financiero de la concesión, y es claro según los autos que la propia Administración así lo reconoce y por lo demás la Sentencia expone que dejó de abonarse la compensación económica correspondiente a cierto periodo (1991-mayo de 1994), habiendose abonado en cambio las de otros anteriores. Dados estos hechos se concluye que asiste la razón a la empresa, y la Sentencia incurre en contradicción por lo que su fallo es incongruente. Toda vez que se apreciaba haberse roto el equilibrio económico financiero de la concesión debió estimarse el recurso, siendo cosa distinta la cuestión relativa a la determinación de una cantidad concreta.
También se han vulnerado por la Sentencia las reglas sobre facilidad de la prueba. Se incumplen dichas reglas porque no puede mantenerse que la empresa no realizó ante la Audiencia Nacional ninguna actividad probatoria. Estaba en su derecho al proponer como hizo la prueba mas fácil, esto es, la que resultase de los documentos en poder de la Administración. No debe omitirse por cierto que esta prueba fue solicitada y no practicada porque la Administración no remitió los documentos, y así el informe emitido en 15 de septiembre de 1999 hubo de obtenerse por medio de diligencia para mejor proveer, que además debió ser reiterada por la Sala a quo.
De los autos se desprende inequívocamente la obligación de la Administración de abonar una cantidad, no debiendo omitirse que las partes difieren respecto a su importe pero solo en una cantidad menor (14 millones de pesetas) si se considera respecto al total de la cuantía, ya que la empresa reclama algo más de 1.284 millones de pesetas, mientras que los informes del Ministerio de Industria y Energía aluden a una cantidad debida de 1270 millones de pesetas aproximadamente.
Por tanto, debemos acoger parcialmente el unico motivo de casación invocado, al apreciar que por la Sentencia se incurrió en incongruencia y en vulneración de las reglas sobre facilidad de la prueba tal como han sido establecidas por nuestra doctrina jurisprudencial.
Puesto que se ha resuelto que debe acogerse parcialmente el motivo de casación, hemos de resolver con plena potestad jurisdiccional sobre el recurso contencioso administrativo interpuesto ante la Audiencia Nacional.
Este recurso debe ser estimado, como se desprende de lo dicho en los Fundamentos de Derecho anteriores, puesto que debemos apreciar que la empresa recurrente tiene derecho a que se restablezca el equilibrio económico financiero de la concesión mediante el abono de una cantidad por parte de la Administración publica.
Respecto a la cuantía de dicho abono debe fijarse en ejecución de Sentencia sobre la base de los cálculos concretos omitidos en los informes de la Administración de 26 de octubre de 1994 y 15 de septiembre de 1999, partiendo de la aplicación de un precio del combustible de 1'6313 pesetas/termia que reconoce la propia Administración, no debiendo exceder la cuantía del importe de 1.284.413.887 pesetas, cantidad reclamada por la empresa.
No hacemos declaración especial sobre las costas de la instancia y en cuanto a las del presente recurso que cada parte satisfaga las suyas.
Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación.
Que acogemos parcialmente el único motivo invocado, por lo que declaramos haber lugar a la casación de la Sentencia impugnada y debemos estimar y estimamos el presente recurso; que en cuanto al recurso contencioso administrativo interpuesto ante la Audiencia Nacional lo estimamos íntegramente, por lo que declaramos el derecho de la empresa actora a recibir una cantidad para el restablecimiento del equilibrio económico financiero de la concesión de que era titular, debiendo fijarse el importe de la cantidad correspondiente en ejecución de Sentencia de acuerdo con las bases que se establecen en el Fundamento de Derecho tercero; que no hacemos declaración especial sobre las costas de la instancia y en cuanto a las del presente recurso que cada parte satisfaga las suyas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública esta Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de lo que como Secretaria certifico.-Rubricado.
