STS, 4 de Mayo de 2004

PonenteRafael Fernández Montalvo
ECLIES:TS:2004:3009
Número de Recurso6674/2001
ProcedimientoCONTENCIOSO - RECURSO CASACION
Fecha de Resolución 4 de Mayo de 2004
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

D. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVODª. CELSA PICO LORENZOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a cuatro de Mayo de dos mil cuatro.

Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 6674/01, interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Luciano Rosch Nadal, en nombre y representación de "Camponuba, S.A.", contra la sentencia, de fecha 7 de junio de 1999, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en los recursos acumulados de dicho orden jurisdiccional núms. 4245/90 y 4311/90, en los que se impugnaba el Decreto 124/90, de 2 de mayo, del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, por el que se aprueba el Plan de Actuación en la Comarca de Reforma Agraria del Condado-Campiña de la Provincia de Huelva. Ha sido parte recurrida la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, representada por Letrado de sus Servicios Jurídicos.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En los recursos acumulados contencioso-administrativos núms. 4245/90 y 4311/90 seguidos ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, se dictó sentencia, con fecha 7 de junio de 1999, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso- administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Arévalo Espejo, en nombre y representación de los que aparecen citados en el encabezamiento de la Sentencia, contra el Decreto 124/90 de 2 de Mayo del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, mediante el cual se aprobó el Plan de Actuación en la Comarca de Reforma Agraria del Condado-Campiña de Huelva, recogido en Primer Fundamento de esta sentencia, el cual confirmamos por su adecuación con el ordenamiento jurídico.- Sin costas".

SEGUNDO

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de "Camponuba, S.A." se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

TERCERO

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 30 de noviembre de 2001, formaliza el recurso de casación e interesa se "tenga por formulado recurso de casación contra la indicada sentencia y, previos los trámites de rigor, [se] dicte sentencia en la que [se] case la recurrida y [se] declare la nulidad del artículo 5 del Decreto 124/90 del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía y los anexos II.1; II.2 y III del mismo, así como la determinación de los rendimientos medio y óptimo de la Comarca. Subsidiariamente [se] plantee cuestión de inconstitucionalidad del artículo 19.1.12 de la Ley del Parlamento de Andalucía 8/84 de 3 de julio, en relación con el 17.3; 18.4; 19.1.1º, 20.1 y 20.2 de la misma Ley por vulneración de los artículos 9.3; 139.1; 149.1.1 y 149.1.18 de la Constitución".

CUARTO

La representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía formalizó, con fecha 17 de marzo de 2003, su oposición al recurso solicitando sentencia que desestime el recurso de casación interpuesto y confirme la sentencia recurrida por sus propios fundamentos.

QUINTO

Por providencia de 4 de diciembre de 2003, se señaló para votación y fallo el 28 de abril de 2004, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El recurso de casación se basa en cuatro motivos, formulados todos ellos al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa [LJCA, en adelante].

Los tres primeros son por vulneración del artículo 9.3 de la Constitución (CE, en adelante), si bien en cada uno de ellos se invocan derechos o garantías diferentes incluidas en el mismo precepto constitucional: en el primero, se alude a la prohibición de retroactividad; en el segundo, a la interdicción de la arbitrariedad; y en el tercero al respecto de la seguridad jurídica.

Las indicadas vulneraciones de la norma constitucional se habrían producido, en tesis de la parte recurrente, porque la Comarca de la Campiña de Huelva fue declarada de reforma agraria por Decreto de la Junta de Andalucía de 26 de diciembre de 1985, obligando a declarar a los titulares de las explotaciones los aprovechamientos obtenidos en los cinco años anteriores; es decir, los correspondientes a los años 1981, 1982, 1983, 1984 y 1985. Y de estos aprovechamientos dependía el que las fincas fueran expropiadas, sometidas a un plan de mejora o al impuesto sobre tierras infrautilizadas, según el artículo 19 de la Ley Andaluza de Reforma Agraria, de fecha 3 de julio de 1984 (LARA, en adelante).

De esta forma, según la recurrente, se produce: en primer lugar, un efecto retroactivo del Decreto 124/90, de 2 de mayo, ya que determina la expropiación de su finca por hechos acontecidos en 1981, 1982, 1983 y 1984, anteriores a la vigencia de la LARA, de 3 de julio de 1984; en segundo término, una actuación arbitraria como consecuencia de que los titulares de las explotaciones no conocieron las producciones concretas que debían haber obtenido y los empleos que debían haber dado a sus explotaciones durante los cinco años anteriores a la declaración de la Comarca como de reforma agraria para no ser expropiados, sometidos a un plan de mejora o al impuesto de tierras infrautilizadas; y, por último, una quiebra de la seguridad jurídica como consecuencia del sometimiento a la expropiación, plan de mejora o referido impuesto por el incumplimiento de unos índices de aprovechamiento, cuya cuantía se determina y conoce al mismo tiempo y simultáneamente a la expropiación.

SEGUNDO

Los motivos que, en síntesis, han quedado reseñados no pueden ser acogidos por las siguientes razones:

  1. Como ha tenido ocasión de señalar de forma reiterada esta Sala, una de las formas más acusada de intervención administrativa sobre la propiedad agraria es el conjunto de actuaciones que tradicionalmente se han caracterizado como de reforma agraria, que comporta, como consecuencia de la "función social", elemento estructural de la definición misma del derecho de propiedad privada o factor determinante de la delimitación legal de su contenido, según resulta del art. 33.1 y 2 y de la doctrina del Tribunal Constitucional (STC 37/87), el sometimiento a un plan obligatorio de mejoras y, en su caso, al impuesto sobre tierras infrautilizadas y a la propia eventual expropiación del uso y del dominio de las fincas que contemplan los artículos 15 a 41 de la Ley andaluza 8/1984, de 3 de julio de Reforma Agraria (LARA, en adelante). Y la consideración de los rendimientos de explotación obtenidos en los cinco años anteriores no puede considerarse como una eficacia retroactiva de la norma o del acto administrativo de acuerdo con la doctrina de esta Sala contenida en la STS de 4 de abril de 1997, de la que se hace eco el Tribunal de instancia, y la anterior STS de 26 de noviembre de 1991, pues, además de que las medidas de dicha reforma agraria son expresión del sentido y contenido del derecho de propiedad contemplado en la Constitución desde la perspectiva de su función social (art. 33.2 CE) y no constituyen propiamente una sanción o restricción de derecho sino delimitación del contenido normal de la propiedad agraria, los datos reales de aprovechamiento de las explotaciones de los últimos cinco años no comportan una anticipación de efectos normativos, pues se orientan a la determinación de unos datos fácticos que permiten conocer el resultado de las explotaciones agrarias y si el mismo se corresponde o no con el que cabe esperar de la referida función social de la propiedad; evaluación que ha de realizarse con los criterios y pautas imperantes en los años precedentes.

    Como resulta de la STS 319/1993 de 30 de noviembre, la denominada "expropiación-sanción" que prevé y ordena la LARA es un instrumento que se incardina en la institución de la expropiación forzosa, de manera que las garantías constitucionales son las que derivan del artículo 33 CE y no las prevenidas en el artículo 25 CE, lo que, en términos de la indicada sentencia, "impide ya, como bien se comprende, contrastar el precepto legal [art. 19.1.2 LARA] con la interdicción de la retroactividad que, para supuestos muy determinados, establece el artículo 9.3 de la Norma fundamental".

    En definitiva, si se produce la expropiación porque resulta que, de acuerdo con los rendimientos de los cinco últimos años, no se ha cumplido con la función social de la propiedad no puede hablarse de efecto retroactivo limitador de un derecho, que desde el primer momento tiene como elemento integrante de su contenido el cumplimiento de dicha función.

  2. El principio de interdicción de la arbitrariedad, según la jurisprudencia de esta Sala, supone la necesidad de que el contenido de la norma, de la disposición o del acto administrativo no aparezca carente de fundamentación objetiva, no resulte incongruente o contradictorio con la realidad que se pretende regular, ni con la "naturaleza de las cosas" o la esencia de las instituciones.

    Es cierto que también se anuda a la arbitrariedad la imprevisibilidad de la norma reglamentaria o de la decisión administrativa. Pero también lo es que, incluso, desde esta perspectiva ha de descartarse su existencia de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional contenida en la sentencia 37/1987, de 26 de marzo, en relación directa con el mecanismo de remisión de la LARA a la norma reglamentaria para la fijación de los criterios objetivos de obtención del mejor aprovechamiento. Las formas y modalidades de concreción de tales criterios y las específicas finalidades son las de la propia LARA establecidas en su articulado. Y queda suficientemente explícito en los artículos 15 y ss. cuales son las actuaciones permitidas a la Administración Autónoma, los presupuestos de hecho que la legitiman, las formas de intervención y hasta los criterios materiales en que debe basarse la determinación concreta de las obligaciones de los propietarios derivadas de la función social de la propiedad (por ejemplo y significativamente, en el artículo 19). Además tales actuaciones administrativas se instrumentan a través de normas reglamentarias generales, "algunas de las cuales, como las que fijan los índices técnico- económicos de aprovechamiento medio y óptimo -elemento esencial de concreción de la función social de la propiedad- no son revisables sino cada cinco años (art. 19.1.1), lo que pone en entredicho la alegación de inseguridad jurídica". En definitiva, según la doctrina del superior interprete de la Constitución, la LARA contiene suficientes referencias normativas, de orden formal y material, para generar previsibilidad y certeza sobre lo que, en su aplicación, significa una correcta actuación administrativa.

  3. La determinación del cálculo de los rendimientos medios de una explotación con base a los datos de los últimos cinco años no es más que una forma, objetiva y razonable, para aplicar el concepto jurídico indeterminado que supone el cumplimiento de la función social de la propiedad, tal como lo entiende la LARA, y que forma parte del contenido del derecho según resulta del artículo 33 CE. Y, como advierte la representación procesal de la Administración recurrida, ello no supone aplicar, en el supuesto de no alcanzar los estándares que se determinen, sanción alguna por una conducta pasada, sino la constatación de que la propiedad en cuestión no ha alcanzado los niveles previstos en la Ley.

    Es cierto que en la argumentación de la parte recurrente se alude a que los reproches se dirigen al Decreto impugnado y no a la LARA, pero para que tuviera alguna virtualidad dicha precisión sería menester que se sostuviera la contradicción de la norma reglamentaria con la norma legal. O, dicho en otros términos, si no aparece suficientemente cuestionada la ilegalidad del reglamento por vulnerar la Ley y se parte de que aquél es aplicación o desarrollo de ésta, la única argumentación que aparece como sostenible en el recurso es la relativa a la propia inconstitucionalidad de la ley.

TERCERO

El cuarto y último motivo de casación es por vulneración de los artículos 149.1.1, 149.1.18 y 139 CE, en relación con los artículos 72.4 de la Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954 (LEF, en adelante) y el artículo 5 de la Ley de Fincas Manifiestamente Mejorables (LFMM, en adelante).

El motivo se razona señalando que tanto el artículo 72.4 LEF como el artículo 5 de la LFMM establecen como requisito esencial para la expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad, la previa intimidación [intimación] o requerimiento al titular de la propiedad para que repare el incumplimiento y sólo cabe la expropiación si la incumple [la función social] después del requerimiento. Por el contrario, el artículo 19.1.2 a) LARA prescinde de tan fundamental requisito y ordena la inmediata expropiación. En el Decreto recurrido no se concede plazo para cumplir a los que figuran en él como incumplidores.

De esta forma, en tesis de la recurrente, la vulneración del artículo 149.1.18 CE se produce porque atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de legislación forzosa y, por tanto, "una ley autonómica carece competencia para regular tal cuestión", de importancia capital en el procedimiento de expropiación forzosa. Se vulnera el artículo 149.1.1 CE que atribuye al Estado la regulación de las condiciones básicas que garantizan la igualdad de los españoles en el ejercicio de los derechos. Y, en fin, se vulnera el artículo 139.1 CE, en cuanto este precepto otorga a todos los españoles los mismos derechos y deberes en cualquier parte del territorio del Estado.

CUARTO

El motivo no puede ser acogido por la mismas razones contempladas en las SSTC 37/1987, de 26 de marzo, y 319/1993, de 27 de octubre, en las que precisamente se analiza y se excluye una posible vulneración de los mismos preceptos constitucionales invocados por el citado artículo 19.1.2 a) LARA.

El Tribunal Constitucional se pronuncia favorablemente sobre la acomodación del reiterado artículo 19.1.2.a) LARA al orden constitucional y estatutario desde todos los aspectos que se invocan en el motivo de casación.

  1. La LARA no es contraria a la competencia exclusiva del Estado en orden a la "legislación sobre expropiación forzosa" (art. 148.1.18 CE), competencia que impone, sin duda alguna, que las garantías expropiatorias de carácter patrimonial y procedimental sean establecidas en exclusiva por la legislación del Estado, pero que no descarta el que las Comunidades Autónomas con competencia estatutaria para ello puedan regular otros aspectos, tales como los organizativos, y definir en su ámbito competencial propio, la causa expropiandi que dé lugar a la concreción y aplicación de la normativa del Estado (SSTC 37/1987 y 186/1993). El artículo 19.1.2.a) LARA no es contrario al artículo 149.1.18 CE porque el legislador autonómico se limita a definir una causa expropiandi en materia de desarrollo y reforma agraria atribuida a la competencia de la Comunidad Autónoma (art. 18.1.4º de su Estatuto de Autonomía; EAA, en adelante).

  2. El principio constitucional de igualdad tiene un ámbito propio compatible con las reglas constitucionales que confieren competencias al Estado y a las Comunidades Autónomas. Los artículos 139.1, 149.1.1º y 149.1.18 CE aseguran, con técnicas diversas, una determinada uniformidad normativa en todo el territorio nacional y preservan también, de este modo, una posición igual o común de todos los españoles, más allá de las diferencias de régimen jurídico que resultan, inexcusablemente, del legítimo ejercicio de la autonomía (STC 122/1988). Pero no cabe ignorar que la igualdad procurada por dichas normas constitucionales es a la vez integradora de la autonomía.

  3. El artículo 15.1.2 EAA atribuye a la Comunidad Autónoma el "desarrollo legislativo" y no sólo la ejecución en materia de expropiación forzosa, lo que supone el reconocimiento de competencia de desarrollo legislativo no sólo en relación con los aspectos organizativos, sino también para determinar mediante Ley o de conformidad con ella, como prescribe el artículo 33.3 CE, los supuestos legitimadores de la expropiación o causae expropiandi en aquellos casos en que así lo exija la utilidad pública o el interés social vinculado al ejercicio de sus propias competencias. Y, como se ha dicho, la reforma agraria es un objetivo básico de la Comunidad Autónoma Andaluza entendida como la transformación y desarrollo de las estructuras agrarias y como instrumento de una política de crecimiento, pleno empleo y corrección de desequilibrios territoriales (art. 12.11 EAA), y la reforma y desarrollo del sector agrario y la mejora y ordenación de las explotaciones agrícolas, ganaderas y forestales (art. 18.1.4 EAA) también es una materia reservada a la exclusiva competencia de Andalucía, en cuyo ejercicio corresponde al legislador autonómico decidir si concurren los presupuestos constitucionales que justifican la identificación de casos y causas específicas de expropiación y cuales sean éstos.

  4. El artículo 19.1.2.a) LARA no crea un nuevo supuesto de expropiación distinto de los ya establecidos en la LFMM, sino que se limita a concretar, en relación con las actuaciones de ámbito comarcal, cuales son las fincas inmediatamente expropiables por incumplimiento de la función social de la propiedad, concreción que en la ley estatal antes dicha (art. 5) queda remitida con escasas restricciones [las del art. 2.1.c)] al Ministerio de Agricultura. Ello no supone sino la definición de una causa expropiandi en una materia-desarrollo y reforma agraria-atribuida a la competencia de la Comunidad Autónoma, por lo que el precepto de la LARA de que se trata no invade las competencias del Estado sobre legislación expropiatoria.

  5. Salvada la regulación uniforme de la institución expropiatoria como garantía de los particulares afectados, la expropiación es un medio indeclinable del que los poderes públicos pueden y deben servirse para el logro de su fines, cuando ello exija privar a ciertos particulares de sus bienes y derechos por causa de utilidad pública o interés social propter privatorum commodum non debet communi utilitati praejudicari. En este sentido, como señala el Tribunal Constitucional en su sentencia 37/1987, es obvio que no solo la ejecución de las medidas expropiatorias sino también, en su caso, la definición de la concreta causa expropiandi son competencias que no pueden disociarse de las que a cada poder público con potestad expropiatoria le corresponden para la determinación y cumplimiento de sus diferentes políticas sectoriales. Por ello no parece dudoso cuando, según el sistema de distribución de competencias que resulta de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía, la legislación sectorial corresponde a las Comunidades Autónomas, que sean éstas, y no el Estado, las que ostentan la potestad de definir legalmente los supuestos en que cabe hacer uso del instrumento expropiatorio mediante la declaración de la causa expropiandi necesaria en cada caso, sin perjuicio de la necesidad de atenderse a la legislación general del Estado en cuanto se refiere a la garantía patrimonial del derecho.

  6. La LARA establece un sistema en el que se selecciona, en primer lugar, las comarcas en que es necesaria la reforma agraria y luego se elabora una actuación comarcal aprobándose el correspondiente Decreto, donde se incluye el Plan Comarcal de Mejora, el de Ordenación de las Explotaciones o el de Transformación. Incluye, por tanto, un procedimiento específico para la apreciación de la causa expropiandi que se inscribe en un sistema integral de reforma agraria al que no es consustancial la previa intimación o requerimiento al que responde el sistema de la LFMM y que, sin embargo, respeta las garantías básicas unitarias de la institución expropiatoria.

QUINTO

Las razones expuestas justifican que no se acoja ninguno de los motivos de casación aducidos y se desestime el recurso de casación, sin considerar procedente el planteamiento que se solicita de cuestión de inconstitucionalidad del artículo 19.1.2 a) LARA por vulneración de los artículos 9.3, 139.1, 149.1.1 y 149.1.18 CE, al haber tenido el Tribunal Constitucional oportunidad de pronunciarse sobre la constitucionalidad de dicho precepto.

Procede la imposición legal de las costas causadas en el recurso a la parte recurrente.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,

FALLAMOS

Que, rechazando todos los motivos de casación aducidos, debemos desestimar y desestimamos, sin plantear la cuestión de inconstitucionalidad del artículo 19.1.2.a) LARA que se solicita, el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de "Camponuba, S.A.", contra la sentencia, de fecha 7 de junio de 1999, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en los recursos acumulados de dicho orden jurisdiccional núms. 4245/90 y 4311/90; con imposición legal de las costas a la recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo que definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.

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