STS, 13 de Marzo de 2006

La Sentencia recurrida dispone lo siguiente:

"FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Dña. María Purificación contra la convocatoria del Ayuntamiento de Los Ogijares de 6-5-02 para Comisión Informativa de Economía, Hacienda y Personal a celebrar a las 9:00 horas del día 7-5-02; convocatoria de 6-5-02 para Comisión Informativa de Obras, Urbanismo, Servicios y Seguridad Ciudadana a celebrar a la 9:15 horas del día 7-5-02; convocatoria de 6-5-02 para Pleno del Ayuntamiento a celebrar a las 9:30 horas del día 7-5-02 y Acuerdos del Pleno del Ayuntamiento de 7-5-02; y Acuerdo adoptado en Pleno del Ayuntamiento de 30-5-02, que en vía de mociones de urgencia, ratificó íntegramente los Acuerdos adoptados en la sesión de 7-5- 02, al no suponer infracción del derecho fundamental regulado en el art. 23 CE ; y, en consecuencia, se confirman los actos impugnados.

Sin especial pronunciamiento sobre las costas causadas".

Contra la referida resolución ha interpuesto recurso de casación el Procurador don Miguel Zamora Bausá, en representación de doña María Purificación. En el escrito de interposición, presentado el 23 de diciembre de 2002 en el Registro General de este Tribunal Supremo, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala "(...) dicte en su día sentencia otorgando la protección reclamada, y anulando los actos impugnados e imponiendo al Ayuntamiento de Los Ogijares, las costas de la primera instancia".

Admitido a trámite, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos y, por providencia de 15 de junio de 2004, se dio traslado del escrito de interposición al Ministerio Fiscal para alegaciones. Trámite que evacuó el 29 de julio de 2003 manifestando, en conclusión, que "procede declarar haber lugar al recurso de casación por el segundo de los motivos deducidos".

Mediante providencia de 27 de enero de 2006 se señaló para votación y fallo el día 8 de marzo de 2006, en que han tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de Sala

Los hechos que están en el origen de la controversia que subyace a este litigio son, en síntesis, los siguientes. La Sra. María Purificación, concejal del Ayuntamiento de Los Ogíjares (Granada), sostiene que no fue convocada para asistir a las reuniones extraordinarias de las Comisiones Informativas de Economía Hacienda y Personal y de Obras Públicas y Urbanismo, Servicios y Seguridad Ciudadana y al Pleno señaladas para las 9, las 9:15 y las 9:30, respectivamente, del 7 de mayo de 2002. Reuniones que tenían por objeto la revisión provisional de las normas subsidiarias de planeamiento. Dice la recurrente, elegida en la candidatura del Partido Andalucista, que en su día apoyó la elección del alcalde, perteneciente al Partido Socialista Obrero Español y que fue nombrada teniente de alcalde pero que por discrepar con numerosas actuaciones de la mayoría la coalición se rompió y que el alcalde siguió gobernando con el apoyo de dos concejales tránsfugas del Partido Popular. Explica que una de las razones de su discrepancia fue el propósito de recalificar una serie de terrenos de servicios o terciario a residencial por la vía de una "Modificación Puntual del Planeamiento", pese a que estaba tramitándose una revisión de las normas subsidiarias. Y que, precisamente, las reuniones a las que no fue convocada, tuvieron ese objeto: la aprobación de la modificación indicada.

Así, señala que ni se justificó la urgencia que llevó a alcalde a cursar la convocatoria el día 6 de mayo de 2002 de las reuniones extraordinarias del día siguiente, ni se le notificó en forma su celebración pues el Ayuntamiento se limitó a dejar por debajo de la puerta de su casa la citación en la que no consta ni la hora ni la fecha. Y resulta que la Sra. María Purificación es ATS/Matrona, que trabaja en un hospital en Granada y tenía guardia ese día, salió de su casa --en la que no hay nadie cuando ella no está-- muy por la mañana del día 7 de mayo sin que hubiera notificación alguna y sólo tuvo noticia de todo lo anterior cuando regresó a su domicilio el día 8 por la mañana y encontró la citación. Observa que siempre había estado localizable a través del teléfono móvil y que el Ayuntamiento se había comunicado con ella anteriormente por ese medio cuando había sido necesario. Además, ya interpuesto el recurso contencioso-administrativo, cuando en el Pleno del 30 de mayo de 2002 se procedió a la ratificación de los acuerdos adoptados el día 7 anterior, el alcalde no permitió debate alguno, limitándose a someterla a votación por la vía de las mociones de urgencia.

Por todo ello, la Sra. María Purificación mantuvo en la instancia que el Ayuntamiento de Los Ogíjares infringió el derecho fundamental que le reconoce el artículo 23 de la Constitución .

La Sentencia ahora impugnada desestimó el recurso contencioso-administrativo. De las tres cuestiones que le sometió la Sra. María Purificación, la falta de justificación de la urgencia de la convocatoria, la notificación defectuosa y la falta de debate en el Pleno que ratificó los acuerdos de 7 de mayo de 2002, la Sala de instancia consideró la primera de legalidad ordinaria y se centró en el examen de si la notificación de las reuniones de las Comisiones Informativas y del Pleno de ese día 7 de mayo se hizo de forma que impidiera a la recurrente ejercer sus funciones de participación política en dichas sesiones. La Sala constató que la forma de notificar seguida en esta ocasión fue la misma que la observada con anterioridad: "dejar la citación en su domicilio (en el que no se la halla) por debajo de la puerta. Y dijo al respecto:

"(...) no puede entenderse que este mecanismo haya supuesto indefensión o haya impedido la participación de la actora a las referidas sesiones; entendiéndose que, la citación se realizó de forma válida, sin suponer una vulneración del derecho fundamental del art. 23 CE . Consecuentemente, no tiene trascendencia para este procedimiento especial de protección de los derechos fundamentales, el análisis de la concurrencia o no de la urgencia en las convocatorias de las sesiones de las diversas Comisiones Informativas y del Pleno en cuestión.

De igual forma, el hecho de que las sesiones de las Comisiones Informativas y del Pleno no se celebraran en horas de tarde como se venía realizando con anterioridad (sino en horas de mañana), no afecta al derecho fundamental alegado por el Concejal demandante, pues lo único que, a este respecto, exige el artículo 134.1 del ROF es que se celebren con la periodicidad que acuerde el Pleno en el momento de constituirlas si son ordinarias o el señalado en su convocatoria si son extraordinarias y urgentes, correspondiendo al Alcalde o Presidente de la Corporación, o a su respectivo Presidente, establecer el día y hora de su celebración".

Son dos los motivos por los que la recurrente nos pide que anulemos esta Sentencia. El primero es su incongruencia [ artículo 88.1 c) de la Ley de la Jurisdicción ] con vulneración de su artículo 33 y del artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , así como de los artículos 24 y 120.3 de la Constitución . El segundo es la infracción del artículo 23 de la Constitución en relación con los artículos 46.2 b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL ), 79, 80 y 81 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF ) [artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción ].

Considera incongruente la Sentencia porque no hace mención alguna a los acuerdos del Pleno del 7 y del 30 de mayo de 2002 que, sin embargo, fueron objeto del recurso. Además, la Sala de instancia limita su análisis a un aspecto de la convocatoria, la forma en que fue notificada, pero no afronta el derecho de la Sra. María Purificación a participar en los asuntos públicos como concejal del Ayuntamiento de Los Ogíjares. Por otro lado, la Sentencia no explica, infringiendo las normas que exigen su motivación, por qué no trata todas las cuestiones planteadas. Y carece de congruencia interna porque decide el recurso asumiendo sin más la tesis de la corporación sobre la notificación.

Entiende la recurrente que la Sentencia ha infringido los preceptos antes señalados porque ha dado por buena una actuación municipal que no observó las normas de la LRBRL y del ROF sobre la convocatoria de las reuniones urgentes de las Comisiones y del Pleno, además de ignorar que no se puede entender válidamente entregada su notificación de acuerdo con la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común . Insiste la Sra. María Purificación en que no se ha acreditado que hubiera tenido noticia de la celebración de esas reuniones. Y concluye diciendo que la apreciación conjunta de lo sucedido revela que "se trataba de impedir, anómalamente, el ejercicio del derecho de participación en el asunto, al sustraerlo del legítimo debate político --doblemente importante en el urbanismo, en que es principio informador del mismo la publicidad y participación ciudadana en el planeamiento--".

El Ministerio Fiscal propugna la desestimación del primer motivo y la estimación del segundo. A este último respecto, después de coincidir con la Sentencia en que el núcleo medular del recurso reside en si se hizo o no forma correcta la notificación de las convocatorias de las reuniones del 7 de mayo, dice que, a la vista del artículo 59.2 de la Ley 30/1992 , fue inválida la que se practicó pues no permitió dejar constancia de la identidad de quien la recibió, ni del momento en que esto tuvo lugar, ni tampoco del contenido del acto notificado. Añade que la costumbre del Ayuntamiento de efectuar las notificaciones dejando la citación por debajo de la puerta de la vivienda de la Sra. María Purificación y el hecho de que hasta esta ocasión hubiera asistido a las reuniones cuya celebración se había comunicado así no significa que sea aceptable el sistema descrito, que es claramente defectuoso. Y que, si en esas otras ocasiones el defecto quedó sanado porque la concejal asistió a las Comisiones y al Pleno, aquí no se ha producido esa convalidación. Observa, además, el Ministerio Fiscal que no es a la Sra. María Purificación a la que corresponde justificar por qué, especialmente cuando el Ayuntamiento podía localizarla sin dificultad por otros medios más eficaces y fácilmente constatables.

En cuanto al Pleno del 30 de mayo de 2002 dice el Ministerio Fiscal que no es comprensible que, a la hora de validar los acuerdos del celebrado el día 7 anterior, no se aceptara la propuesta de la recurrente de celebrar un debate sobre ello. En consecuencia, concluye que la Sentencia, al desestimar el recurso contencioso-administrativo, incurrió en infracción del artículo 23 de la Constitución , del que emana el derecho de sufragio y de participación de los ciudadanos a través de sus representantes, desde el momento en que a la Sra. María Purificación se le impidió participar en las sesiones de las Comisiones Informativas y del Pleno señalados, al notificarle defectuosamente su celebración.

Considera la Sala que no procede acoger el primero de los motivos de casación ya que la Sentencia no es incongruente. Es verdad que se centra en el examen de la forma en que se hizo la notificación de las reuniones de las Comisiones y del Pleno del 7 de mayo de 2002, pero también lo es que antes de proceder a la misma explica que determinar si mediaba o no la urgencia aducida por el alcalde para convocarlas de un día para otro era una cuestión de legalidad ordinaria, ajena al proceso de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales. No rehuye, por tanto, ese extremo de la demanda sino que razona por qué no entra en él. Así, pues, puede discutirse el acierto o desacierto de tal calificación pero eso no supone falta de congruencia con lo que se le planteó, ni tampoco ausencia de motivación porque ofrece, según se ha dicho la explicación de su proceder.

Por otra parte, centrado su análisis en la forma de la notificación, entiende la Sala de instancia que el Ayuntamiento no incurrió en notificación defectuosa. Estima suficiente que se siguiera el mismo sistema que con anterioridad, visto que había permitido que la Sra. María Purificación asistiera a las reuniones cuya convocatoria se hizo de igual forma que ahora. Así, pues, la Sentencia ofrece una explicación al respecto.

Y, una vez que ha concluido que el Ayuntamiento, al obrar como lo había hecho en ocasiones anteriores no causó indefensión a la recurrente, es decir, no le impidió asistir a las reuniones mencionadas, es coherente que prescinda de los acuerdos adoptados el 7 de mayo de 2002 e, incluso, de los del día 30 siguiente. En el razonamiento de la Sentencia, si la notificación no era defectuosa, tampoco era imputable al Ayuntamiento la inasistencia de la Sra. María Purificación a las Comisiones y al Pleno. Así, pues, nada hay que reprochar a los acuerdos adoptados el día 7 de mayo de 2002 desde el punto de vista del derecho de la recurrente a participar en ellos. A partir de esa premisa, carecía igualmente de relevancia la falta de debate en el Pleno del 30 de mayo de 2002.

Es verdad que la Sentencia podía haberlo explicado así. Sin embargo, es suficientemente clara porque cuanto hemos dicho se desprende sin dificultad de sus fundamentos. Es sabido, en este sentido, que cabe un pronunciamiento implícito para cumplir con la exigencia de la congruencia que imponen los artículos 33 de la Ley de la Jurisdicción y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil . Y que, igualmente, se puede tener por satisfecho el deber de motivar cuando de la fundamentación de la Sentencia se desprende la razón de decidir, de manera que debemos rechazar el primer motivo de casación.

En cambio, de acuerdo con el Ministerio Fiscal, procede acoger el segundo motivo ya que, efectivamente, ha infringido el artículo 23 de la Constitución pues no ha corregido una actuación municipal que impidió a una concejal del Ayuntamiento de Los Ogíjares asistir a las reuniones de las Comisiones Informativas y del Pleno del 7 de mayo de 2002, participar en su desarrollo y en la votación de los acuerdos que en ellas se adoptaron. Infracción que atribuye igualmente relevancia a la negativa del alcalde a abrir un debate en el Pleno del día 30 de mayo de 2002 sobre los acuerdos del Pleno del día 7 anterior, ya que prolonga la infracción cometida al notificar defectuosamente a la Sra. María Purificación la celebración de las reuniones del día 7 de mayo de 2002.

A juicio de la Sala, coincidente en este punto con la apreciación de la de instancia y con el parecer del Ministerio Fiscal, la cuestión decisiva de este litigio es la de la notificación. Ahora bien, a diferencia de cuanto dice sobre la misma la Sentencia de Granada, consideramos que en modo alguno puede aceptarse como procedimiento de comunicación a los concejales de la convocatoria de las reuniones --ordinarias o extraordinarias-- de las Comisiones Informativas y del Pleno municipal el seguido en este caso. No respeta, ciertamente, lo preceptuado por el artículo 59.2 de la Ley 30/1992 , ya que no permite tener constancia de cuando se practicó, ni de a quién, ni del contenido de la notificación. Y, desde luego, ningún valor tiene que se hubiera hecho antes así pues la práctica observada no convalida la ilegalidad del procedimiento.

Por otro lado, no era la Sra. María Purificación la que debía probar que en esta ocasión no tuvo conocimiento de la convocatoria, sino que, en todo caso, debió ser el Ayuntamiento el que demostrara que se le comunicó a la recurrente la celebración de las Comisiones y del Pleno, incluso telefónicamente, al igual que, según manifiesta la Sra. María Purificación, había sucedido otras veces. Lo que ahora era especialmente importante, vista la premura de la convocatoria y el hecho de que las reuniones tuvieran lugar por la mañana y no por la tarde que, según, observa la recurrente y no ha negado el Ayuntamiento, era lo habitual. Pero no lo ha hecho.

Aunque pueda considerarse cuestión de legalidad ordinaria la apreciación de la urgencia con la que deben celebrarse sesiones de órganos municipales para resolver sobre un determinado asunto, precisamente su carácter extraordinario exige un mayor rigor en la práctica de la notificación de su convocatoria. Y, por igual razón, atribuye relevancia decisiva a los defectos de la misma que impidan a los concejales tener noticia debida de aquellas cuando comportan el efecto que aquí han causado. Si se hace, como aquí se hizo, de manera que no permite a una concejal conocerla a tiempo para asistir a las Comisiones Informativas y al Pleno municipal objeto de la convocatoria, el resultado es que se le impide ejercer las funciones propias de su cargo. Infracción que no lo es sólo de la legalidad ordinaria sino también del derecho fundamental que le reconoce el artículo 23.2 de la Constitución . Derecho que comprende, además del acceso y de la permanencia en los cargos públicos representativos, el ejercicio de las funciones que conllevan conforme a las leyes. Infracción que se proyecta también sobre el artículo 23.1 en la medida en que los representantes elegidos democráticamente hacen efectivo el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de aquellos.

En consecuencia, hemos de anular la Sentencia impugnada.

Por lo que se refiere a la suerte del recurso contencioso-administrativo que debemos resolver, no hay duda, después de cuanto se ha dicho, de que procede estimarlo pues el Ayuntamiento de Los Ogíjares infringió el derecho fundamental invocado por la Sra. María Purificación, tal y como lo sostuvo ya en la instancia el Ministerio Fiscal. Asimismo, es claro que procede declarar la nulidad de los acuerdos tomados en las Comisiones Informativas y en el Pleno de 7 de mayo de 2002, así como de los que los ratificaron vía mociones de urgencia en el Pleno de 30 de mayo de 2002, pues se adoptaron sin que una de los concejales pudiera asistir a las reuniones del primer día por no haber sido debidamente convocada y sin permitirle debatir en el segundo antes de la votación sobre dichos acuerdos.

Una y otra circunstancia, al haber privado de contenido el derecho fundamental de la Sra. María Purificación a ejercer sus funciones de concejal, conducen a esta solución. De otro modo, es decir, de no hacer un pronunciamiento de nulidad de los acuerdos adoptados en las reuniones municipales en las que no se le permitió asistir o convencer de sus puntos de vista a los demás miembros de la Corporación, estaríamos dando por buena una actuación producida en violación de ese derecho fundamental convirtiendo la tutela que debemos prestarle en formal y no en efectiva.

A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , no se hace imposición de costas en la instancia debiendo correr cada parte con las suyas del recurso de casación.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,