STS, 16 de Mayo de 2001

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Primero, desestimamos la excepción de inadmisibilidad del recurso planteada por el Ayuntamiento de Cádiz y segundo, estimamos el recurso interpuesto por doña Remedios contra la misma Corporación, y en consecuencia, anulamos y declaramos sin efecto la resolución impugnada, por cuanto que vulnera el principio de legalidad consagrado en el artículo 25-1 de la Constitución Española. Condenamos al Ayuntamiento al pago de las costas".

Notificada la anterior resolución, la representación procesal del Ayuntamiento de Cádiz presentó escrito preparatorio de recurso de casación al amparo del art. 93 y 96 de la Ley jurisdiccional, recayendo providencia de la Sala de instancia por la que se tuvo por preparado dicho recurso, acordándose la remisión de las actuaciones y el emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo, ante la que ha comparecido el Procurador de los Tribunales don Alejandro González Salinas en nombre y representación de la parte recurrente, así como la Procuradora de los Tribunales doña Nuria Munar Serrano en nombre y representación de la parte recurrida y el Ministerio Fiscal.

En su escrito de personación, formalizó la interposición del recurso de casación con arreglo a lo dispuesto en el art. 95-1-1º, 3º y 4º de la Ley de la Jurisdicción y en el que después de exponer razonadamente los motivos en que lo apoya, Suplica a la Sala dicte sentencia casando y anulando la sentencia recurrida, declarándose la plena adecuación jurídica de los actos administrativos impugnados.

Instruido el Magistrado Ponente designado, da cuenta a la Sala, acordándose la admisión del recurso.

Dado traslado del escrito de interposición del recurso a la representación de doña Remedios éste formula escrito de oposición y hechas las alegaciones que considera procedentes, suplica a la Sala dicte en su día sentencia por la que, desestimado el recurso e casación, confirme en todos los términos la sentencia dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en autos de recurso nº 676/96 en fecha 26 de julio de 1996 y condene a la Corporación recurrente al pago de las costas causadas.

El Ministerio Fiscal, en la representación que le es propia, presenta escrito en el que tras exponer las alegaciones que considera pertinentes estima que el presente recurso debe ser desestimado.

Conclusas las actuaciones, se señaló para la deliberación y fallo el día 13 de marzo de 2001 en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

Doña Remedios interpuso recurso contencioso-administrativo por el cauce especial de la Ley 62/1978, contra la resolución del Ayuntamiento de Cádiz por la que se le impusieron varias sanciones de multa por otras tantas infracciones consistentes en carecer su vehículo automóvil del correspondiente comprobante horario en la zona de aparcamiento regulado ("zonas azules"), alegando en su escrito de interposición, como derechos fundamentales infringidos, los consagrados en los artículos 24 y 25-1 de la Constitución, con el argumento de que las sanciones impuestas adolecían de falta de motivación y fundamentación jurídica y además carecían de cobertura legal.

La sentencia de instancia estimó el recurso contencioso-administrativo, rechazando la infracción del artículo 24 CE, pero concluyendo que la resolución impugnada había vulnerado el principio de legalidad consagrado en el artículo 25-1 de la Constitución, al apreciar que las multas carecían de cobertura legal, no siendo suficientes a tal efecto los artículos 7 y 38 de la Ley de Seguridad Vial y el artículo 25-2-b) de la Ley de Bases de Régimen Local. Sostuvo igualmente, la Sala a quo, que la Ordenanza Municipal carecía de rango normativo para tipificar, sin cobertura legal previa, conductas punibles.

Contra esta sentencia se ha interpuesto recurso de casación por el Ayuntamiento de Cádiz, que ha articulado su escrito de interposición en tres motivos, el primero formulado al amparo del artículo 95-1-4º de la Ley Jurisdiccional de 1956 y los siguientes, respectivamente, de los ordinales primero y tercero del citado precepto, debiéndose analizar estos dos últimos con carácter preferente, pues su éxito haría innecesario el análisis del motivo aducido en primer lugar.

En el segundo motivo se critica a la sentencia que haya incurrido en defecto de jurisdicción, por no haberse pronunciado sobre la legalidad de la Ordenanza municipal de circulación del Ayuntamiento de Cádiz y haber resuelto sólo sobre la nulidad de la sanción impuesta en aplicación de la misma.

Este motivo debe ser desestimado, ya que como dice la sentencia de esta Sala de 10 de abril de 2000, dictada en relación con un asunto similar al aquí planteado, la sentencia de instancia se dictó en un recurso en el que se verificaba la impugnación de un acto administrativo fundada en que la disposición general que dicho acto aplicaba no es conforme a derecho, mecanismo de impugnación indirecta de las disposiciones generales establecido por el artículo 39-2 de la Ley de la Jurisdicción de 1.956, que no requiere un pronunciamiento expreso sobre la nulidad de la disposición general, sino sobre la conformidad o disconformidad a derecho del acto impugnado, basado precisamente en la legalidad o ilegalidad de la disposición general que aplica. El Tribunal de instancia no ha incurrido, por tanto, en defecto en el ejercicio de la jurisdicción al dictar la sentencia impugnada, sino que se ha pronunciado en los términos que el proceso exigía, siendo inequívoca la sentencia en cuanto a la invalidez que aprecia en la Ordenanza municipal discutida.

En el tercer motivo se denuncia el vicio de incongruencia omisiva, con infracción del artículo 80 de la Ley Jurisdiccional. Alega la Corporación recurrente que la sentencia no abordó la cuestión de la habilitación legal de los municipios para desarrollar reglamentariamente el régimen sancionador en materia de tráfico.

También en este caso la crítica es infundada, pues como ha dicho en relación con un alegato similar la precitada sentencia de 10 de abril de 2000, el Tribunal Constitucional ha declarado que el vicio de incongruencia omisiva se produce cuando el órgano judicial deja sin respuesta lo pretendido por las partes, salvo que el silencio pueda razonablemente ser interpretado como una desestimación tácita (sentencias 198/90 y 226/92). En el presente caso, de la simple lectura de la fundamentación jurídica de la sentencia de instancia resulta que el Tribunal estimó que la sanción impuesta carecía de la cobertura legal exigida por el artículo 25-1 de la Constitución, por lo que fácilmente se deduce que dicha cobertura no se la proporcionaban las normas invocadas por el Ayuntamiento de Cádiz, haciéndose incluso una referencia expresa a la falta de cobertura ofrecida por la Ley de Seguridad Vial (fundamento de derecho cuarto "in fine").

Pasando al motivo formulado en primer lugar, en él se denuncia la infracción de los artículos 25-2-b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local (LBRL) y 7 del Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobada por Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo (LTCSV).

El Ayuntamiento sostiene la existencia de cobertura legal suficiente para la Ordenanza municipal de circulación en aplicación de la cual se impusieron las sanciones discutidas en el proceso. A tal efecto, después de recordar que está en vigor desde 1980, comienza por transcribir su artículo 75, a cuyo tenor "La Autoridad Municipal podrá establecer en determinadas zonas regímenes de estacionamiento limitado, gratuitos o de pago, regulados por discos de control, parquímetros o cualquier otro sistema, como medio de ordenación del tráfico o de selección del mismo", señalando a continuación que la misma Ordenanza tipifica como infracción sancionada con multa pecuniaria "no respetar la limitación del horario prevista en el artículo 75 de la Ordenanza". Entiende la Corporación que esta tipificación tiene cobertura normativa y en tal sentido alega que la Ordenanza municipal concernida tiene la consideración de disposición de carácter general, dictada en el legítimo ejercicio de la potestad reglamentaria de las Corporaciones Locales, potestad que deriva de los artículos 137 y 140 CE y está expresamente atribuida a los municipios como competencia propia, en lo relativo a la ordenación del tráfico de vehículos y personas en vías urbanas, en el artículo 23-2-b) LBRL, con la consiguiente habilitación para el establecimiento del adecuado régimen sancionador.

Sobre esta base, alega el Ayuntamiento de Cádiz que la tipificación de la conducta sancionada en el caso debatido está perfectamente establecida en el cuadro de infracciones de la Ordenanza Municipal, y su cobertura legal se encuentra en los artículos 7, 38 y 75 LTCSV, preceptos que, respectivamente, se refieren a la atribución de competencias para la ordenación y el control del tráfico en las vías urbanas (art. 7); a la posibilidad de una regulación mediante Ordenanza Municipal del régimen de parada y estacionamiento de vehículos en dichas vías (art. 38); y a la tipificación como sanciones de las acciones u omisiones contrarias a la tan citada LTCSV.

A fin de centrar la cuestión debatida, conviene perfilar el marco regulador en que se desenvuelve.

El artículo 25-2-b) de la Ley de Bases del Régimen Local establece que "El Municipio ejercerá en todo caso, competencias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas sobre... Ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas".

En esta misma línea de atribución competencial, el artículo 7 LTCSV, en sus dos primeros apartados y en su inicial redacción, atribuía a los municipios competencia sobre "a) la ordenación y el control del tráfico en las vías urbanas de su titularidad, así como su vigilancia por medio de agentes propios, la denuncia de las infracciones que se cometan en dichas vías y la sanción de las mismas cuando no esté expresamente atribuida a otra Administración", y "b) La regulación, mediante disposición de carácter general, de los usos de las vías urbanas, haciendo compatible la equitativa distribución de los aparcamientos entre todos los usuarios, con la necesaria fluidez del tráfico rodado y con el uso peatonal de las calles". El artículo 38-4 de la misma Ley añadía, también en su inicial redacción, a esta atribución competencial, que "el régimen de parada y estacionamiento en vías urbanas se podrá regular por ordenanza municipal, pudiendo adoptar las medidas necesarias para evitar el entorpecimiento del tráfico incluida la retirada del vehículo", y el artículo 65-3 decía que "tendrán la consideración de infracciones leves las cometidas contra las normas contenidas en esta Ley que no se califiquen expresamente como graves o muy graves en los números siguientes".

En desarrollo de estas previsiones legales, el Reglamento General de Circulación, aprobado por Real Decreto 13/1992, de 17 de enero, incluía en su artículo 154, relativo al nomenclátor de señales de prohibición y restricción, la señal R-309, indicativa de "Zona de estacionamiento limitado. Zona de estacionamiento de duración limitada y obligación al conductor de indicar, de forma reglamentaria, la hora de comienzo del estacionamiento"; y el artículo 171 del mismo Reglamento. relativo a la nomenclatura y significado de las "marcas de otros colores", citaba expresamente las "marcas azules", diciendo sobre las mismas que "las marcas que delimitan los lugares en que el estacionamiento está permitido, que sean de color azul en lugar del normal color blanco, indican que, en ciertos períodos del día, la duración del estacionamiento autorizado está limitada".

Habiéndose dictado una jurisprudencia contradictoria en relación con las competencias y actuación municipal en la materia de sanciones por infracción de la "Ordenación de la regulación de Aparcamientos", se procedió a una reforma legislativa con el propósito expreso de dar cobertura legal cierta a la actuación municipal en dicha materia, aprobándose en este sentido la Ley 5/1997 de 24 de marzo, de reforma de la LTCSV, por la que se dio nueva redacción, entre otros, a los artículos 7, 38, 39-2 y 65 de esta Ley.

En su Exposición de Motivos, nos dice que "la cobertura legal de las sanciones de la Ordenación de la Regulación de Aparcamiento se establece" en los artículos que cita de LTCSV y del Reglamento General de Circulación, pero añade a continuación, que "no obstante y pese al conocimiento de ser ésta la correcta interpretación de las competencias municipales en la materia, es lo cierto que existen dudas a la hora de interpretar de manera correcta las competencias y la actuación municipal en la materia, habiéndose producido una jurisprudencia contradictoria".

Ciertamente, esta reforma legal de 1997 no resulta aplicable al caso de autos, relativo a un acto administrativo sancionador acordado en 1996, pero conviene traerla a colación por resultar indicativa de la carencia de precisión de la normativa concernida en su inicial redacción, lo que sin duda fue la causa de la diversidad de pronunciamientos jurisprudenciales sobre la cuestión, diversidad a la que no ha sido ajena esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, que ha dictado sentencias con pronunciamientos discrepantes sobre la cuestión. Así, las sentencias de 16 y 22 de septiembre y 15 de octubre de 1999 sostienen la cobertura legal de esta actividad sancionadora, apoyándose ambas de forma explícita en la precedente sentencia de 26 de diciembre de 1996, dictada en un recurso de casación en interés de la ley. Por el contrario, la de 10 de abril de 2000, dictada en relación con un asunto prácticamente idéntico al aquí debatido, sostiene la carencia de cobertura legal de tales sanciones.

La sentencia de 26 de diciembre de 1996, dictada, como se ha dicho, en un recurso de casación en interés de la Ley, aborda el problema de la cobertura legal de la competencia municipal para la retirada (y exigencia de abono de la correspondiente tasa) de vehículos estacionados en zonas de estacionamiento limitado sin autorización o por encima del tiempo máximo autorizado, sentando la siguiente doctrina legal: "Las Ordenanzas Municipales reguladoras de las zonas de estacionamiento de vehículos pueden limitar el tiempo máximo que se permita mantener estacionado un vehículo en un mismo lugar situado dentro de aquellas zonas. En los supuestos en que se mantenga estacionado un vehículo en dichas zonas sin autorización o con autorización, pero por encima del máximo tiempo permitido por la Ordenanza Municipal, impidiendo así el equitativo reparto de tales espacios entre los eventuales usuarios, existe habilitación legal para que dicha Ordenanza prevea la aplicación de una medida cautelar consistente en la retirada del vehículo y su traslado al depósito municipal, aparte la posibilidad de que tal actuación pueda ser constitutiva de infracción administrativa determinante de sanción".

Para llegar a esta conclusión, la sentencia dice que, "considera que la ordenación del tráfico urbano adquiere en nuestros días una nueva y relevante dimensión pública. Puede afirmarse sin exageración que su correcta regulación influye no sólo en la libre circulación de vehículos y personas sino incluso también en el efectivo ejercicio de otros derechos como el de acceso al puesto de trabajo, el disfrute de servicios tan imprescindibles como los sanitarios, educativos, culturales etc., sin excluir desde luego su conexión con la protección del medio ambiente y la defensa del Patrimonio Artístico, amenazados uno y otro por agresiones con origen en dicho tráfico. La calidad de la vida en la ciudad tiene mucho que ver con el acertado ejercicio y la adecuada aplicación de cuantas técnicas jurídicas -normativas, de organización de los servicios públicos, de gestión del demanio público etc.- están a disposición de las Administraciones Públicas competentes en la materia. La disponibilidad de espacios físicos en zonas de dominio público para el estacionamiento de vehículos, su ocupación temporal de un modo limitado y rotativo, de manera que sea posible su reparto entre los eventuales usuarios a las diferentes horas del día, forma parte de ese conjunto de medidas que sirven para paliar los aspectos negativos de una realidad social -la del incremento constante de vehículos que circulan por las ciudades- que afecta a intereses que, por ser de todos, adquieran la condición de intereses colectivos. Consiguientemente, aquellas conductas que, sin causa justificada alguna, bloquean los espacios públicos acotados, poniéndolos al servicio exclusivo de unos pocos usuarios durante un tiempo superior al permitido, personal y unilateralmente determinado, causan así un claro perjuicio -esto es, perturban o entorpecen- a quienes circulan por la vías públicas de la ciudad con la legítima aspiración de encontrar un lugar para el estacionamiento temporal. De esa <> o <> se desprenden "habilitaciones normativas" a que a continuación nos referimos".

Añade después que "para el ejercicio de las competencias relacionadas con el tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas es muy habitual -insoslayable en las grandes ciudades- que las Corporaciones Locales articulen un conjunto de medios (personales, materiales, económicos), a veces de gran complejidad, que, organizados, constituyen el servicio municipal a través del cual se procura alcanzar ese resultado final que es la ordenación de la circulación. Dentro de este conjunto de actuaciones están las que, como reconoce el artículo 7-b) del TALBTC, se traducen en disposiciones de carácter general (ordenanzas) reguladoras de las vías urbanas, por medio de las cuales se hace compatible la equitativa distribución de los aparcamientos entre los usuarios, con la necesaria fluidez del tráfico rodado y con el uso peatonal de las calles. La ejecución de estas previsiones normativas se lleva a cabo por medio de intervenciones a cargo de funcionarios públicos prestadores del servicio de control y vigilancia, así como a través de un heterogéneo conjunto de instrumentos que abarcan desde los de carácter mobiliario hasta los que se despliegan (señales, vallas, etc.) sobre el demanio público con el propósito de -volvemos a la dicción legal- lograr "la equitativa distribución de los aparcamientos entre todos los usuarios". Cuando el uso de las zonas públicas reservadas al estacionamiento con horario limitado vulnera la reglamentación municipal, incidiendo en un supuesto tipificado en la Ordenanza como infracción por tener entidad suficiente para alterar el funcionamiento del servicio público montado con esa legítima y específica finalidad ordenadora del tráfico y repartidora con equidad de los limitados espacios de estacionamiento disponibles, la Ley, en este caso el artículo 71-1-a) del Texto Articulado, habilita también para la retirada del vehículo. Lo que se reconoce aquí -dado el limitado alcance de este recurso de casación en interés de la Ley- es la existencia de tal habilitación".

Las sentencias de 16 y 22 de septiembre y 15 de octubre de 1999, a diferencia de la anterior, sí que abordan directamente el tema de la competencia municipal, no para la retirada de vehículos, sino para la imposición de sanciones por estacionamiento no autorizado o por tiempo superior al permitido en zonas de aparcamiento limitado y controlado. Así, la primera de ellas, rechaza fijar doctrina legal sobre esta cuestión, pero porque entiende que tal doctrina legal ya había sido fijada por la sentencia de 26 de diciembre de 1996: "con fecha 26 de diciembre de 1.996, este mismo Tribunal ha fijado como doctrina legal la adecuación al orden normativo de una Ordenanza de Limitación de Aparcamiento del mismo Ayuntamiento de Santander, considerando correcta la previsión de fijación de un tiempo máximo de estacionamiento en la zona acotada y la posibilidad de que por la autoridad municipal se procediese a la retirada de los vehículos en la misma ubicados carentes de ticket acreditativo del pago del precio público correspondiente, o que hubiesen rebasado el lapso temporal que dicho ticket les autorizase. Si bien el tema directamente planteado en el recuso se refería a tales concretos extremos, la doctrina legal sentada hacía extensiva la posibilidad de cobertura legal a la previsión en Ordenanza Municipal de reputar asimismo infracción sancionable la conducta de quien hubiese incurrido en semejantes excesos".

Este mismo criterio, de considerar fijada doctrina legal sobre el particular en la sentencia de 26 de diciembre de 1996, es el seguido en las sentencias de 16, 22 de septiembre y 15 de octubre de 1999.

A diferencia de las sentencias mencionadas, la de 10 de abril de 2000 llega a la conclusión opuesta, declarando la falta de cobertura legal de la tipificación en Ordenanzas municipales de conductas como la aquí debatida. Recuerda esta sentencia que "el principio de legalidad de las infracciones administrativas, consagrado en el artículo 25-1 de la Constitución, exige, según reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, una doble garantía: material, que requiere la existencia de una ley (lex scripta), que sea anterior al hecho sancionado (lex previa) y que describa un supuesto de hecho estrictamente determinado (lex certa); y formal, imponiendo que la norma tipificadora de la infracción y reguladora de la sanción constituya por su rango un precepto de ley (sentencias 61/90, 83/90, 196/91 y 93/92, entre otras muchas)". A continuación se centra en el tema debatido, señalando que "la tipificación de la infracción que constituye el objeto del presente proceso se verifica en la Ordenanza Municipal de Circulación del Ayuntamiento de Cádiz, que no tiene rango de ley formal, por lo que el acto administrativo impugnado originariamente infringió la garantía de legalidad exigida por el artículo 25-1 de la Constitución. Los preceptos en que el Ayuntamiento de Cádiz pretende fundar la legalidad de la infracción administrativa sancionada no cumplen dicha finalidad. El artículo 25-2-b) de la Ley 7/1.985 se limita a establecer la competencia de los Municipios en materia de ordenación del tráfico, sin tipificar infracción alguna o determinar su sanción. Lo mismo ha de decirse del artículo 7 del Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, cuyos apartados a) y b), citados específicamente por el motivo examinado, no tipifican conductas infractoras ni determinan sanciones: de la disposición adicional sexta de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (Ley 39/1.988, de 28 de diciembre) y de los artículos 38 y 65 del Texto Articulado de 2 de marzo de 1.990. Este último precepto, que establece un cuadro general de infracciones, no contiene una tipificación de la infracción consistente en sobrepasar el límite horario en las zonas de estacionamiento restringido, no pudiendo calificarse como tal la referencia a que tendrán la consideración de infracciones leves las cometidas contra las normas contenidas en esta Ley, al no describir supuestos de hecho estrictamente determinados, por lo que no puede aceptarse como lex certa, suficiente para la debida tipificación de la infracción administrativa sancionada".

Así centrados los términos del debate, la resolución del tema controvertido debe comenzar por recordar la consolidada doctrina constitucional sobre la aplicabilidad de los principios de legalidad y tipicidad al Derecho Administrativo Sancionador.

La sentencia 219/1989, de 21 de diciembre nos dice, que "esta exigencia de lex certa afecta, por un lado, a la tipificación de las infracciones, por otro, a la definición y, en su caso, graduación o escala de las sanciones imponibles y, como es lógico, a la correlación necesaria entre actos o conductas ilícitas tipificadas y las sanciones consiguientes a las mismas de manera que el conjunto de las normas punitivas aplicables permita predecir, con suficiente grado de certeza, el tipo y el grado de sanción determinado del que puede hacerse merecedor quien cometa una o más infracciones concretas", añadiéndose a continuación que no infringe la garantía de lex certa la utilización de conceptos indeterminados o la remisión del precepto sancionador a otras normas, siempre que se observen los requisitos o cautelas que la misma sentencia detalla: "no vulneran la exigencia de lex certa la regulación de tales supuestos ilícitos mediante conceptos jurídicos indeterminados, siempre que su concreción sea razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia y permitan prever con suficiente seguridad, la naturaleza y las características esenciales de las conductas constitutivas de la infracción tipificada. Del mismo modo, puede decirse que no vulnera esa misma exigencia la remisión que el precepto que tipifica las infracciones realice a otras normas que impongan deberes u obligaciones concretas de ineludible cumplimiento, de forma que su conculcación se asuma como elemento definidor de la infracción sancionable misma, siempre que sea asimismo previsible, con suficiente grado de certeza, la consecuencia punitiva derivada de aquel incumplimiento o transgresión".

Por lo que respecta a la garantía formal de reserva de Ley en la delimitación de los tipos sancionadores, puntualiza que "esta segunda garantía, que alude a una reserva de Ley en materia punitiva, sólo tiene, sin embargo, una eficacia relativa o limitada en el ámbito de las sanciones administrativas, por razones que atañen al modelo constitucional de distribución de las potestades públicas, al carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en dicho ámbito y a otras consideraciones de prudencia o de oportunidad".

La sentencia 101/1988, de 8 de junio, matiza aún más esta cuestión, señalando que "esta clara exigencia de cobertura legal no excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, mas ello siempre que en aquéllas queden suficientemente determinados los elementos esenciales de la conducta antijurídica -de tal manera que sólo sean infracciones las acciones u omisiones subsumibles en la norma con rango de ley- y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer. Lo que en todo caso prohibe el art. 25-1 de la Constitución es la remisión al reglamento que haga posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley (STC 83/1984, de 24 de julio) , lo que supondría degradar la garantía esencial que el principio de reserva de Ley entraña, como forma de asegurar que la regulación de los ámbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos dependa exclusivamente de la voluntad de sus representantes (STC 42/1987, de 7 de abril). Pero, en todo caso, la prohibición no hay que entenderla de un modo tan absoluto que impida admitir «la colaboración reglamentaria en la normativa sancionadora» (STC 3/1988, de 21 de enero), como antes se ha indicado".

En fin, el Tribunal Constitucional ha declarado la ilegitimidad de las cláusulas sancionadoras residuales, por las que se castiga genéricamente la infracción de los deberes contemplados en una norma, en cuanto remitan su concreción no a normas con rango de Ley sino a reglamentos. Así, la sentencia 341/1993, de 18 de noviembre, enjuició la constitucionalidad

del apartado «j» del art. 26 de la Ley Orgánica de Protección de la Seguridad Ciudadana (LOPSC), en el que se establecía una regla de carácter residual por la que se calificaban como infracciones leves cualesquiera incumplimientos de obligaciones o vulneración de prohibiciones establecidas ya en la propia Ley Orgánica o en leyes especiales y - éste era el inciso tachado de inconstitucional- <>, remisión a reglamento que -dijo- "ha de ser considerada inconstitucional, pues en modo alguno puede la ley habilitar o remitir al reglamento para la configuración ex novo de obligaciones o prohibiciones cuya contravención dé origen a una infracción sancionable. Una tal remisión a normas infralegales para la configuración incondicionada de supuestos de infracción no es conciliable con lo dispuesto en el art. 25-1 de la Constitución".

A la luz de la doctrina constitucional que hemos resumido, procede analizar si los preceptos legales citados por el Ayuntamiento de Cádiz en su motivo de recurso satisfacen las exigencias inherentes a los principios de legalidad y tipicidad del artículo 25 de la Constitución, a la hora de proporcionar base normativa de rango suficiente para la plasmación del ilícito sancionador en la Ordenanza Municipal de Circulación cuya constitucionalidad se ha discutido en el proceso.

Ni el artículo 25 LBRL ni el artículo 7 LTCSV suministran esta base normativa, por cuanto se limitan a establecer la competencia de los Municipios en materia de ordenación del tráfico, sin tipificar infracción alguna o determinar su sanción. Tampoco el artículo 38-4 LTCSV proporciona esta base normativa. Dicho precepto, recordémoslo, establecía en su inicial redacción (que es la relevante a efectos del presente recurso) que "el régimen de parada y estacionamiento en vías urbanas se podrá regular por ordenanza municipal, pudiendo adoptar las medidas necesarias para evitar el entorpecimiento del tráfico incluida la retirada del vehículo". Se trata, por tanto, de una norma atributiva de competencias a los municipios a través de su instrumento normativo característico, la Ordenanza municipal, pero no hay en ella el menor atisbo de tipificación de ilícitos administrativos.

Tan sólo podría sostenerse la base legal de la tipificación de la infracción apreciada en el caso de autos en el artículo 65 LTCSV, en el que se dispone que "tendrán la consideración de infracciones leves las cometidas contra las normas contenidas en esta Ley que no se califiquen expresamente como graves o muy graves en los números siguientes". Pero, para que la imposición de sanciones con base en este precepto supere el juicio de constitucionalidad, es necesario que la concreta sanción que en cada caso se quiera imponer se base en el incumplimiento de un deber establecido -con las necesarias condiciones de claridad y certidumbre- en la propia Ley, no bastando a tal efecto que su reglamento de ejecución cumpla dichos requisitos de precisión y delimitación del deber jurídico, si los preceptos reglamentarios no tienen un respaldo legal sobre el que sustentar la infracción y su correspondiente sanción.

Pues bien, el Ayuntamiento no ha citado ningún precepto de la LTCSV (no se citan tampoco preceptos reglamentarios, que en cualquier caso sólo serían útiles si contaran con el debido soporte legal) que determine con precisión ese deber jurídico concreto cuyo incumplimiento justifique la imposición de una sanción por la comisión de la infracción leve - art. 65- consistente en el incumplimiento de las normas contenidas en dicha Ley. No puede bastar, a esos efectos, la genérica afirmación de que se han incumplido los deberes de la circulación o que se ha entorpecido el tráfico sin mayores concreciones, pues para que se cumplan las exigencias de la "Lex previa, certa, stricta et scripta", resulta preciso que dichos deberes se encuentren precisados ya al nivel de la Ley con el debido grado de especificación, sin perjuicio que sobre la base de la previsión legal pueda añadirse un complemento de la misma por vía reglamentaria.

Situados en esta perspectiva, resulta preciso hacer constar que la citada sentencia de 26 de diciembre de 1996 se refería no tanto a un caso de ejercicio de la potestad sancionadora, como al ejercicio de una medida de policía administrativa consistente en la retirada de un vehículo, conforme a la habilitación expresa que -en este caso sí- se contiene en el tan citado artículo 38-4 LTCSV. Cierto es que la misma sentencia se refiere a la posibilidad de que la conducta enjuiciada pueda ser, además, constitutiva de ilícito administrativo, pero tal afirmación se formuló "a mayor abundamiento" y con carácter de obiter dictum, no siendo desarrollada ni explicitada por no haber constituido el objeto del proceso. Las sentencias posteriores que se han apoyado en la que se acaba de citar para enjuiciar la validez de la actividad propiamente sancionadora derivada del estacionamiento en zonas de aparcamiento limitado y controlado, no han añadido mayores argumentos, limitándose a realizar una argumentación por remisión que adolece del defecto de que la sentencia de base no se centra con propiedad en tal cuestión sino que la aborda de forma claramente incidental, lo que relativiza el valor de las consideraciones jurídicas vertidas al respecto. Puede, por ello, concluirse, como hace la sentencia de 10 de abril de 2000, que el artículo 65 LTCSV no contiene, ni siquiera por remisión a otros preceptos de la misma Ley, una tipificación de la infracción consistente en sobrepasar el límite horario en las zonas de estacionamiento restringido, suficiente para la debida tipificación de la infracción administrativa sancionada.

Debemos imponer las costas a la Administración recurrente, de acuerdo con el artículo 102-3 de la Ley de la Jurisdicción de 1956.

Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución,