STS, 7 de Noviembre de 2002
| Ponente | Pedro José Yagüe Gil |
| ECLI | ES:TS:2002:7375 |
| Número de Recurso | 10703/1998 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION?? |
| Fecha de Resolución | 7 de Noviembre de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
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JUAN MANUEL SANZ BAYOND. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. MANUEL VICENTE GARZON HERRERO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a siete de Noviembre de dos mil dos.
Visto el recurso de casación nº 10703/98, interpuesto por la Procuradora Sra. Juliá Corujo, en nombre y representación del Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián, contra la sentencia dictada en fecha 15 de Septiembre de 1998, y en su recurso nº 3519/95, por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco sobre impugnación de Presupuesto Municipal, siendo parte recurrida D. Tomás , Dª Aurora , D. Agustín , D. Hugo y D. Jose Ramón , representados por la Procuradora Sra. Azpeitia Calvín. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó sentencia estimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en auto de la Sala de instancia de fecha 11 de Noviembre de 1998, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 22 de Diciembre de 1998, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se desestimara el recurso contencioso administrativo, declarando conforme a Derecho el acto recurrido.
El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 2 de Diciembre de 1999, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (D. Tomás , Dª Aurora , D. Agustín , D. Hugo y D. Jose Ramón ) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 25 de Mayo de 2000, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.
Por providencia de fecha 9 de Septiembre de 2002, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 31 de Octubre de 2002, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó en fecha 15 de Septiembre de 1998, y en su recurso contencioso administrativo nº 3519/95, por medio de la cual se estimó el formulado por D. Tomás y otros contra el acuerdo del Ayuntamiento Pleno de Donostia-San Sebastián de fecha 9 de Mayo de 1995 por el que se consideró definitivamente aprobado el Presupuesto General Municipal para el año 1995.
Siguiendo los motivos de impugnación esgrimidos en la demanda, la Sala de instancia estimó el recurso contencioso administrativo y anuló el acuerdo impugnado.
Se basó para ello en los dos motivos fundamentales siguientes:
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- En el Presupuesto impugnado se había incumplido la obligación, establecida en el artículo 194.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1976 (aplicable en virtud de los efectos de la STC 61/97, de 20 de Marzo), de consignar una cantidad equivalente al 5% del importe del Presupuesto ordinario a los efectos del artículo 89, es decir, para el Patrimonio Municipal del Suelo, (PMS).
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- También se había infringido lo dispuesto en el artículo 276.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 25 de Junio de 1992 (no afectado por aquella sentencia del Tribunal Constitucional) al no haberse destinado a la conservación y ampliación del Patrimonio Municipal del Suelo los ingresos obtenidos mediante la enajenación de terrenos (o sustitución del aprovechamiento correspondiente a la Administración por su equivalente metálico).
Contra esa sentencia ha formulado el Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián recurso de casación, en el cual esgrime dos motivos de impugnación, ninguno de los cuales puede prosperar, como veremos.
En el primero de ellos, subdividido en tres apartados, se alega infracción de los artículos 276.1 y 281 (debe querer decir 280, pues el 281 quedó afectado de inconstitucionalidad en cuanto precepto de aplicación supletoria) en relación con el artículo 194 del TRLS de 9 de Abril de 1976, Orden de 19 de Febrero de 1981 y artículo 3.1 del Código Civil.
Como decíamos, este motivo no puede ser aceptado.
Antes de estudiar este motivo, conviene consignar que el Tribunal Supremo se ha ocupado ya reiteradamente de la institución del PMS, en sentencias de 2 de Noviembre de 1995, 14 de Junio de 2000, 25 de Octubre de 2001, 31 de Octubre de 2001, 2 de Noviembre de 2001, 29 de Noviembre de 2001 y 27 de Junio de 2002. Algunas de esas sentencia, en concreto las de 25 y 31 de Octubre de 2001, se refieren precisamente a impugnaciones de actos del propio Ayuntamiento aquí demandado. (Sentencias, por cierto, que demuestran cómo este Tribunal Supremo viene aceptando con normalidad no sólo la impugnabilidad de los actos concretos de enajenación de bienes del Patrimonio Municipal del Suelo sin guardar el destino establecido en la Ley, sino la impugnabilidad directa de los Presupuestos Municipales por ese mismo incumplimiento).
Por razón, pues, de esos antecedentes y a fin de no repetir lo ya dicho, deben darse aquí por reproducidos los argumentos que sobre la consideración de patrimonio separado tiene el PMS, sobre la claridad de las normas que regulan ciertos aspectos del mismo (como la obligación municipal de consignar el 5% del Presupuesto ordinario para el Patrimonio o de reinvertir los productos del mismo en su conservación y ampliación) y sobre la imposibilidad de que los Ayuntamientos conviertan el PMS en fuente de financiación de cualesquiera necesidades municipales. Sobre todo ello, ténganse por repetidas las razones que expusimos en nuestras anteriores sentencias, en especial la de 2 de Noviembre de 1995.
Sólo haremos aquí que responder a los argumentos específicos que el Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián utiliza en este recurso, los cuales, en cuanto equivocados, no pueden servir de apoyo al motivo que los contiene, que es el primero.
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Si bien el Ayuntamiento demandado alegó en la instancia no ser la anualidad de 1995 una anualidad de desarrollo del Plan General de San Sebastián, la sentencia de instancia afirmó lo contrario (véase el comienzo de su fundamento de Derecho tercero), y ese razonamiento es abandonado en casación.
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Tal como el propio Ayuntamiento adelanta, la Orden de la Presidencia del Gobierno de 19 de Febrero de 1981 (BOE 51/81 de 28 de Febrero de 1981, página 4518), que dijo en su Norma 1.2. que desaparecido el Presupuesto Especial de Urbanismo ningún Ayuntamiento vendría obligado a consignar cantidad alguna para el PMS, no puede contradecir al artículo 194.1 del TRLS de 1976, por falta de jerarquía normativa. El artículo 194.1 no aludía al Presupuesto Especial de Urbanismo (al que se refería el artículo 192) sino al Presupuesto ordinario, y, por lo tanto, la desaparición de aquél no suponía, dijera lo que dijera la Orden, el fin de la obligación municipal.
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El artículo 194.1 del TRLS de 1976 no alude a partidas determinadas, sino al 5% de su importe (el del Presupuesto ordinario). No hay, por lo tanto, término hábil para suprimir en el cómputo algunos Capítulos, como quiere el Ayuntamiento demandado. En concreto, no hay razón para no computar los capítulos 3, 4 y 5, correspondientes a tasas, precios públicos, subvenciones e ingresos patrimoniales, aunque con esos ingresos hayan de sufragarse determinados gastos (lo que ocurre, a fin de cuentas, con todos los ingresos, aun los procedentes de impuestos directos e indirectos). El artículo 194.1 no excluye ingreso alguno, y el intérprete no puede hacerlo en aras de una interpretación sociológica. Y si este argumento lleva al cómputo de todos los capítulos del 1 al 9 del Presupuesto, entonces el resultado no será favorable para la Corporación recurrente, pues el 5% sería en tal caso de mayor alcance.
Y frente a ello (tal como dice ya la sentencia impugnada) ni pueden traerse a colación Leyes posteriores del País Vasco, como las 1/97 y 20/98, que no son aquí aplicables por razones cronológicas, ni puede aludirse a normas que, procediendo de otra Comunidad Autónoma, no surten efectos en aquél.
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Desbrozado así el camino sólo quedan los datos expuestos acertadamente en la sentencia: 1.- El 5% del Presupuesto alcanza la cifra de 928.405.914'00 pesetas. 2.- En el Presupuesto se consignan sólo 350.000.000'00 pesetas para "adquisición de terrenos" y 304.000.000'00 pesetas para urbanización del Sector Puio-Lamberri. Pero ni siquiera esta última partida puede computarse, porque urbanizando no se adquieren bienes para el PMS, de forma que existe un profundo desfase entre el 5% obligado y lo que en realidad de consigna. Aun contando esta última partida y la de intereses financieros y cuota anual de amortización por adquisición de viviendas (partidas estas que no significan aumento del PMS) el desfase subsiste. Por otra parte, no pueden aquí computarse los conceptos que se exponen en el punto B) del hecho cuarto de la demanda, que se refieren a muy variadas inversiones (v.g. construcción de un Auditorio, de viales, de Ciudad Deportiva, de Rehabilitación de La Parte Vieja, de Urbanización, de elaboración del Plan General, etc) que en absoluto significan un aumento del PMS. (Téngase presente que el artículo 194.1 del TRLS de 1976 dice que esa consignación del 5% del presupuesto ordinario se impone "a los efectos prevenidos en el artículo 89", es decir, que la obligación no se cumple destinando ingresos a ciertas finalidades, sino adscribiéndolos primero al PMS para que después cumplan los fines propios de éste).
Respecto de la obligación de reinvertir los ingresos procedentes del PMS en la conservación y ampliación del mismo (artículo 276.2 del TRLS de 1992), tampoco el Presupuesto impugnado cumple esa exigencia.
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Las enajenaciones del PMS que se prevén en el Presupuesto son dos:
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- Las enajenaciones de aprovechamiento urbanístico.
Que los bienes procedentes de cesiones gratuitas de aprovechamiento urbanístico son bienes del PMS no tiene duda. Y no porque lo diga el artículo 277.1 del TRLS de 1992 (que fue declarado anticonstitucional como precepto de aplicación básica, y que, por lo tanto, es inaplicable) ni tampoco porque así parezca deducirse de la Exposición de Motivos del TRLS de 1976, en su punto V (que en cuanto simple preámbulo de una norma no es norma, por más que sirva para su interpretación), sino porque así se deduce del artículo 276.2 del TRLS de 1992, que al hablar de los ingresos obtenidos mediante "sustitución del aprovechamiento correspondiente a la Administración por su equivalente metálico", está afirmando sin duda la pertenencia al PMS de ese aprovechamiento cedido.
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- Las enajenaciones de bienes del Patrimonio Municipal.
Se alega por el Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián que esos bienes (al menos los de Egiola y Atocha) son bienes patrimoniales pero no pertenecientes al PMS.
Bastará para rechazar este argumento con consignar que según el artículo 90-2 del TRLS de 1976 "cuando resultaren incluidos en el Plan bienes de propios quedarán afectados al Patrimonio Municipal del Suelo".
Según ello, la enajenaciones importan la suma de 1.793.000.000 pesetas. De forma que, a tenor de la reinversión que ordena el artículo 276.2 del TRLS de 1992, esa cantidad debe dedicarse a conservación y ampliación del PMS. El Ayuntamiento aplica a este concepto, (según lo que concreta en este recurso de casación), la Rehabilitación de la Parte Vieja, el Polideportivo Benta-Berri y el vial Amara Ibacta. Pero, en primer lugar, esas inversiones no se destinan a la conservación y ampliación del PMS ---v.g., un vial no pertenece al PMS ni tampoco la zona que se rehabilite---, y, en segundo lugar, esas inversiones totalizan 750.000.000 pesetas, inferior a la impuesta por la Ley en casi mil millones. (No se trata en este apartado del destino de los bienes del PMS, según el artículo 280 del TRLS de 1992, sino de la obligación de reinvertir en él el producto de sus enajenaciones, según su artículo 276.2).
Por lo que respecta al segundo motivo de casación en el que se alega inaplicación de la sentencia del Tribunal Constitucional 61/97, de 20 de Marzo, tampoco puede prosperar.
En él se remite la parte a unas Leyes autonómicas (a saber, las del País Vasco 1/97 y 20/98) que, por ser posteriores al Presupuesto aquí impugnado, no son de aplicación al caso.
La STC 61/97 remite, para aquellas Comunidades Autónomas que carecían de regulación en esta materia, al TRLS de 1976.
Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar al Ayuntamiento aquí recurrente en las costas del mismo (artículo 103.3 de la Ley Jurisdiccional).
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que declaramos no haber lugar al presente recurso de casación nº 10703/98, y, en consecuencia, confirmamos la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en fecha 15 de Septiembre de 1998 y en su recurso contencioso administrativo nº 3519/95. Y condenamos al Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián en las costas del presente recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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