STS, 25 de Mayo de 2005

El recurso contencioso-administrativo fue interpuesto por el Cabo de la Policía Local de Cullera, D. Luis Andrés, contra la Resolución de 1 de octubre de 1998, del Teniente de Alcalde delegado de Personal del Ayuntamiento de esta localidad, que le descuenta el importe mensual del complemento de productividad correspondiente a refuerzos no realizados, debido a la baja por accidente laboral, desde el 6 de abril de igual año, ascendiendo dicho importe de complemento de productividad a 253.440 pesetas, que se acuerda detraer en cantidades parciales del sueldo de los meses de septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 1998.

La sentencia recurrida en casación contiene la siguiente parte dispositiva: "1º) Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Luis Andrés contra Resolución del Teniente de Alcalde delegado de Personal del Ayuntamiento de Cullera de 1 de octubre de 1998, descontando el importe de complemento de productividad correspondiente a refuerzos percibidos por el actor. Se declara disconforme a derecho y anula dicha resolución, con el reconocimiento como situación jurídica individualizada de D. Luis Andrés a percibir las cantidades detraídas como consecuencia de dicha resolución. 2º) No hacer expresa imposición de costas".

Reconoce la sentencia recurrida que desde la baja por accidente de trabajo, el acto recurrido acuerda el descuento de 253-.440 pesetas que es el montante de lo percibido en varias nóminas (concretamente las de septiembre a diciembre inclusive) y según la sentencia: "Esto choca con el contenido del artículo 69 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, al determinar que las enfermedades que impidan el normal desempeño de las funciones públicas darán lugar a licencias de hasta tres meses cada año natural «con plenitud de derechos económicos», de modo que no cabía determinar el descuento desde la baja y menos a través de una resolución, faltando al mandato del artículo 52 de la Ley 30/92 de 26 de noviembre, en la que no existe referencia a norma alguna que la sustente y se dicta sin haber oído al interesado, como también impone la misma ley en su artículo 84".

El Abogado del Estado y el Ministerio Fiscal se oponen a la prosperabilidad del recurso.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 18 de mayo de 2005.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, Magistrado de Sala

En el presente recurso de casación en interés de ley, la parte actora pretende establecer como doctrina legal lo siguiente: "Las retribuciones del personal funcionario de la Administración, a partir de la entrada en vigor del Real Decreto 480/1993 de 2 de abril, para el supuesto de incapacidad laboral transitoria o de incapacidad temporal, quedan sometidas a los mismos términos y condiciones que los previstos en el Régimen General de la Seguridad Social, con exclusión del sistema de protección derivado del Decreto Legislativo 315/1964 de 7 de octubre, artículo 69". Por error la fecha del Decreto 315/1964 es de 7 de febrero de 1964.

El recurso de casación en interés de la Ley es un recurso extraordinario que puede interponerse contra Sentencias firmes y cuya finalidad, respetando en todo caso la situación jurídica particular derivada de la Sentencia recurrida, consiste en fijar en el fallo, cuando fuese estimatorio, la doctrina legal aplicable al supuesto debatido. Ahora bien, para ello es necesario, por lo que interesa al caso examinado, no solamente que la Sentencia impugnada sea errónea, sino que se estime que el criterio que sienta es gravemente dañoso para el interés general. El grave daño para el interés general es un requisito indispensable para que pueda prosperar un recurso de casación en interés de la Ley y está en función de una posible posterior y repetida actuación de los Tribunales de instancia, al conocer casos iguales, que se suponen de fácil repetición, por lo que se trata de conseguir que el Tribunal Supremo, sin alterar la situación jurídica particular derivada de la Sentencia recurrida, fije la doctrina legal que en el futuro habrá de aplicarse a otros supuestos equivalentes que se presenten (como han indicado, entre otras, las sentencias de este Tribunal Supremo de 11 de mayo de 1.983 y 16 de octubre de 1.989).

Es decir, tiene que ser razonablemente previsible la reiteración de actuaciones administrativas iguales a la que ha sido enjuiciada por la Sentencia impugnada en interés de la Ley o la existencia de un número importante de afectados por el criterio que se pide al Tribunal Supremo que altere, fijando la oportuna doctrina legal.

Conforme a jurisprudencia consolidada de esta Sala, el recurso de casación en interés de ley es de naturaleza excepcional, siendo rigurosa la exigencia de los requisitos legales previstos en el artículo 100 de la LJCA (por todas, SSTS, 3ª, de 18 de septiembre de 2001), que puede concretarse en los siguientes puntos:

1. Concurrir un interés gravemente dañado.

2. Ser errónea la doctrina fijada por la Resolución recurrida.

También, sustancialmente, ha de existir una efectiva correlación entre lo resuelto y lo que se pretende como doctrina.

Para analizar esta circunstancia y con la finalidad de evidenciar los términos en los que se plantea y resuelve en la primera instancia el debate planteado, procede valorar el planteamiento efectuado por las partes en el recurso:

1. La actora en la instancia postula la revocación y nulidad del acto administrativo impugnado, por los siguientes motivos que se sintetizan:

   - Por ser contrario el artículo 27 del Reglamento de Régimen Interior del Ayuntamiento de Cullera, aprobado por Acuerdo Plenario el 25 de julio de 1989, que determina el abono del cien por cien de las retribuciones en caso de incapacidad laboral transitoria.

   - Por lo dispuesto en el artículo 69.1 del Decreto Legislativo 315/1964 de 7 de febrero, que aprueba la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, precepto donde se establece que "Las enfermedades que impidan el normal desempeño de las funciones públicas darán lugar a licencias de hasta tres meses cada año natural, con plenitud de derechos económicos. Dichas licencias podrán prorrogarse por períodos mensuales, devengando sólo el sueldo y el complemento familiar".

   - Como argumentación de apoyo a las anteriores, la representación de D. Luis Andrés señala que la asignación de refuerzos retribuidos por el complemento de productividad se establecen con carácter anual, existiendo la posibilidad de recuperar refuerzos no realizados o de ser sustituido en estos por otro Agente.

2. El Ayuntamiento demandado fundamenta su oposición afirmando que la STS, 3ª, 7ª de 15 de febrero de 1999, resuelve la cuestión planteada con la aplicación del artículo 69 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, determinando que la operatividad del régimen del Complemento de Productividad queda sometido al régimen jurídico derivado de dicha ley, por lo que el funcionario accidentado tiene plenitud de derechos económicos durante tres meses desde la presentación de la baja laboral, en este caso concreto, desde el 6 de abril al 6 de julio de 1998. Transcurridos los tres meses, los derechos económicos quedan reducidos al suelo y complemento familiar (apartado II, fundamentos de derecho, escrito contestación demanda).

   Subsidiariamente, para la hipótesis en que la Sala de instancia no siga la doctrina de la STS, 3ª, 7ª de 15 de febrero de 1999, apunta la necesidad de ponderar la aplicación del artículo 6, párrafo primero del Real Decreto 480/1993, de 2 de abril, por el que el funcionario local tiene derecho a las prestaciones de incapacidad laboral transitoria "en los mismos términos y condiciones que los previstos en el Régimen General de la Seguridad Social" y los artículos 129 y 128.1.a) TRSS de 20 de junio de 1994 en los que la prestación económica en la situación de incapacidad transitoria "equivale a un tanto por cien sobre la base reguladora" (apartado III, fundamentos de derecho, escrito contestación demanda).

   Finalmente, afirma la nulidad plena del artículo 27 del Reglamento de Régimen Interior del Ayuntamiento de Cullera, de 25 de julio de 1989, puesto que según se infiere de los razonamientos expuestos, lo estima contrario a las normas Estatales con rango de ley (apartado IV, fundamentos de derecho, escrito contestación demanda).

   La sentencia recurrida decide la disconformidad a derecho y la nulidad de la resolución recurrida en el fundamento de derecho tercero, apoyando dichas declaraciones en la vulneración del artículo 69 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado y los artículos 52 y 84 de la Ley 30/92 y descarta la necesidad de abordar el problema relativo a si el Ayuntamiento queda o no vinculado por una reglamentación propia supuestamente en contradicción con normas legales.

Del contraste entre lo pedido por el demandante D. Luis Andrés y la contestación del demandado, así como lo resuelto por la sentencia impugnada, se evidencia que la doctrina legal propuesta no guarda una estricta relación con los fundamentos estimatorios de la sentencia recurrida, pues tal doctrina podría tener relación con el argumento opuesto, en segundo lugar, por el Ayuntamiento demandado en el apartado III, de los fundamentos de derecho, del escrito de contestación a la demanda, que se alegó de forma subsidiaria por esta parte demandada en la instancia y actora en el recurso que nos ocupa, mientras que la sentencia no entra en el análisis de dicho argumento alternativo, sino que centra su valoración jurídica estimatoria en el artículo 69 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado y en los artículos 52 y 84 de la Ley 30/92, pretendiendo que la afirmación que se contiene en la doctrina legal propuesta comprenda a todos los funcionarios.

Las circunstancias expuestas determinan la falta de correlación de la doctrina propuesta y la fijada por la sentencia recurrida, lo que conduce al incumplimiento de uno de los requisitos esenciales del recurso, especificado en la jurisprudencia

En todo caso, la pretensión formulada de manera genérica y abstracta contiene la afirmación de una doctrina ya reiterada por esta Sala y no permite apreciar la estimación del recurso de casación en interés de ley, ya que la finalidad del recurso cumple una función nomofiláctica que no tiene como objetivo la resolución del conflicto ni la tutela de un derecho o interés legítimo, sino que persigue velar por la correcta interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico, siendo así que la pretensión reitera una doctrina jurisprudencial ya consagrada por la Sala (por todas, en la STS, 3ª, 7ª, de 23 de febrero de 1998).

Tampoco se especifica, de modo expreso y concreto en el recurso, dada la ambigüedad de los razonamientos y del suplico del mismo, en que medida la doctrina que se pretendía establecer pudiera tener su incidencia con el caso cuestionado.

Por otra parte, la sentencia dictada ha de ser gravemente dañosa para el interés general (art. 100.1 LJCA) y esta Sala ha declarado que alegada la concurrencia del citado requisito, es preciso verificar "un análisis riguroso de la magnitud con que la sentencia recurrida pueda perjudicar el interés general, habida cuenta que el recurso no está concebido para reproducir un nuevo examen del problema específico suscitado en la instancia, ni tampoco para remediar errores de apreciación o de calificación en que la sentencia impugnada hubiera podido incurrir acerca de puntos de hecho o valoraciones jurídicas que sólo para resolver la específica cuestión en aquélla planteada pudieran resultar relevantes" (por todas, STS, 3ª, 7ª, de 18 de septiembre de 2001, F.J. 2º).

También se establece por la jurisprudencia que nos ocupa que "el grave daño para el interés general está en función de una posible posterior y repetida actuación de los Tribunales de instancia, al conocer casos iguales, que se suponen de fácil repetición, por lo que se trata de conseguir que el Tribunal Supremo, sin alterar la situación jurídica particular derivada de la sentencia recurrida, fije la doctrina legal que en el futuro habrá de aplicarse a otros supuestos equivalentes que se presenten. Es decir, tiene que ser razonablemente previsible la reiteración de actuaciones administrativas iguales a la que ha sido enjuiciada por la sentencia impugnada en interés de la ley o la existencia de un número importante de afectados por el criterio que se pide a este Tribunal Supremo que altere, fijando la oportuna doctrina legal. En este sentido se han pronunciado las sentencias de esta Sala de 12 de diciembre de 1997, 20 de enero de 1998 y 4 de marzo de 2002, entre otras.

En este caso, estimamos que afecta a un supuesto puntual, sumamente específico, como lo es el reconocimiento del complemento de la productividad de un Policía local, determinada por la prestación de refuerzos establecidos anualmente y cuestionada por un supuesto de incapacidad laboral transitoria y se incumple la finalidad del recurso en interés de ley, que es evitar resoluciones judiciales erróneas que pudieran poner en peligro el interés general por su efecto multiplicador, lo que no se constata (SSTS, 3ª, de 16 de mayo de 2000, 14 de junio de 1999 y 23 de marzo de 1999), y procede, al igual que sucede con la analizada falta de correlación, la desestimación del recurso, en este punto.

Tampoco la interpretación efectuada por la sentencia recurrida permite constatar la fijación de una doctrina errónea y la que se postula, al margen de que las cuestiones propuestas han sido ya analizadas por la jurisprudencia de esta Sala, se enmarca en un ámbito de generalidad e indeterminación que es ajeno al casuismo dimanante de las diversas situaciones funcionariales.

En todo caso, un análisis de las disposiciones invocadas permite constatar.

1. En el ámbito de la función pública y de conformidad con lo que dispone el artículo 23.3.c) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, el complemento de productividad sirve para retribuir el especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés o iniciativa con que el funcionario desempeñe su trabajo, criterio ampliado por el artículo 21.e) de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991, que señala que el complemento de productividad retribuirá el especial rendimiento, la actividad y la dedicación extraordinaria, el interés o iniciativa con que se desempeñen los puestos de trabajo, siempre que redunden en mejorar el resultado del mismo.

2. El artículo 69.1 (Texto Articulado de 7 de febrero de 1964) implica que las licencias de hasta tres meses tendrán plenitud de derechos económicos y en aplicación de este precepto se ha pronunciado con anterioridad la jurisprudencia de esta Sala (por todas, en STS, 3ª, 7ª de 15 de febrero de 1999) En el supuesto de autos no cabe reputar errónea la doctrina que se contiene en la sentencia recurrida puesto que, en definitiva, nada puede obstar a que, reconocida por la Administración la procedencia del complemento de productividad en los supuestos en que no hay prestación efectiva de trabajo, resulta aplicable el art. 69 del Texto articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, a cuyo tenor se mantiene la plenitud de derechos económicos en los supuestos de Licencias por enfermedad por el tiempo que menciona.

3. Al amparo de la disposición transitoria tercera de la Ley 31/1991 de 30 de diciembre y de la disposición transitoria tercera de la Ley 39/1992, de 29 de diciembre, fue promulgado el Real Decreto 480/1993, de 2 de abril, que al integrar a los funcionarios de Administración local en la Seguridad Social, viene a regular las retribuciones de los funcionarios municipales, en situación de incapacidad laboral transitoria, en su artículo 6, que imperativamente dispone: "Las prestaciones de asistencia sanitaria y de incapacidad laboral transitoria se concederán al personal activo y, en su caso, a sus familiares, en los mismos términos y condiciones que los previstos en el Régimen General de la Seguridad Social, si bien serán prestadas de acuerdo con lo establecido en la disposición transitoria quinta. No obstante lo anterior, cuando el período de cotización o, en su caso, de afiliación, exigido en el Régimen General para tener derecho a la prestación por incapacidad laboral transitoria fuese mayor que el exigido en el Régimen Especial, el período será el previsto en este último régimen en la fecha de integración, más el tiempo transcurrido desde dicha fecha hasta la del hecho causante, hasta que el período así determinado alcance el previsto en el Régimen General".

4. El examen de la legalidad de estas disposiciones, en lo que concierne al Real Decreto 480/93 de 2 de abril, ha sido examinado por la jurisprudencia de esta Sala en sentencia de 23 de febrero de 1998, al subrayar que la cuestión referida a la legalidad del Real Decreto 480/93, de 2 de Abril, sobre Integración en el Régimen General de la Seguridad Social del Especial de los Funcionarios de la Administración Local ya fue examinado por una reiterada doctrina jurisprudencial, reflejada en sentencias de esta Sala como las de 29 de Septiembre y 12 de Octubre de 1.995, 26 de Junio y 9 y 18 de Diciembre de 1.996, 16 de Enero (dos), 27 de Febrero y 24 de Marzo de 1.997, que reconoció que dicho Real Decreto fue dictado por el Gobierno en virtud de lo dispuesto en las Disposiciones Transitorias 3ª, tanto de la Ley 31/91, de 30 de Diciembre, de Presupuestos Generales para 1.992, como de la Ley 39/92, de 29 de Diciembre, de Presupuestos Generales para 1.993, en las que se autorizó al Gobierno para que procediera a la integración del colectivo incluido en el campo de aplicación del Régimen Especial de la Seguridad Social de los funcionarios de la Administración Local en el Régimen General de la Seguridad Social, en las condiciones, términos y plazos que reglamentariamente se determinaran y que dicho Real Decreto, en cuanto que es desarrollo de Disposiciones Transitorias de las mencionadas Leyes de Presupuestos, no vulnera el principio de legalidad ordinaria del art. 9,3 de la Constitución en relación con el art. 134,2 de la misma, ya que aquellas Leyes, al establecer la integración de la MUNPAL en el Régimen General, no rebasan los límites que le son propios.

5. Tal criterio resulta aplicable respecto a la disposición transitoria quinta, que en su apartado quinto prevé la entera prestación por incapacidad laboral transitoria a cargo de los Ayuntamientos y una lectura atenta del art. 6 de este Real Decreto y de la Disposición Transitoria 5ª, y en concreto del apartado 6 de esta última, -al margen de que el Real Decreto está habilitado por normas con rango de Ley y ello excluye la existencia de infracción del principio de jerarquía normativa, y al margen también de que, lo que en el Régimen General es incapacidad temporal, nueva denominación de la incapacidad laboral transitoria introducida por la Disposición Final 3ª , 1, de la Ley 42/94, de 30 de Diciembre, no tenía equivalencia en las prestaciones que otorgaba la MUNPAL-, revela, con claridad, que dicha Disposición Transitoria 5ª, a la que se remite el art. 6, no supone ninguna mayor carga para las Corporaciones Locales, en cuanto que "como compensación económica por los costes derivados de la dispensación de la asistencia sanitaria y de la incapacidad laboral transitoria las Corporaciones Locales, instituciones o entidades tendrán derecho a aplicar los correspondientes coeficientes reductores de la cotización por el personal activo objeto de integración, a que se refiere el art. 1 de este Real Decreto, en los términos previstos en la normativa vigente para los supuestos de exclusión de asistencia sanitaria e incapacidad laboral transitoria del Régimen General".

En todo caso, la incapacidad temporal (antes incapacidad laboral transitoria) es, en el Régimen General de la Seguridad Social, una contingencia asumible por las empresas con la consiguiente reducción en el tipo de cotización en la forma que se autorice por Orden del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, puesto que la Ley 28/92, de 24 de Noviembre, de Medidas Presupuestarias Urgentes, añadió, en su art. 6, al art. 208 del Texto Refundido de la Seguridad Social (Decreto 2065/74, de 30 de Mayo) un apartado, el d), para incluir en aquél (hoy art. 77 del Texto Refundido 1/94, de 20 de Junio), bajo la rúbrica de "Colaboración de las Empresas" y como "forma de colaboración", la de asumir directamente el pago, a su cargo, de las prestaciones económicas por incapacidad laboral transitoria derivada de enfermedad común o accidente no laboral, en las condiciones que establezca el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, con la previsión de que las empresas que se acojan a esta forma de colaboración tendrán derecho a reducir la cuota a la Seguridad Social, mediante la aplicación del coeficiente que, a tal efecto, fije dicho Ministerio, lo que se verificó a través de Ordenes posteriores.

De ello se deduce que las Corporaciones Locales no cotizan por la incapacidad temporal en cuanto que, sí bien asumen la prestación por la misma, se resarcen de su coste reduciendo las cuotas que ingresan en la Seguridad Social.

En suma, el análisis de tales normas y en concreto la frase "en los mismos términos y condiciones que los previstos en el Régimen General de la Seguridad Social", permite afirmar que las retribuciones de los funcionarios de la Administración local, en situación de incapacidad laboral transitoria, queda regulada por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, artículo 129, con relación al artículo 128 (redacción de 30 de diciembre de 1994) y, sin embargo, el Ayuntamiento recurrente solicita sea fijada como doctrina legal la que declare que las retribuciones del personal funcionario de la Administración, a partir de la entrada en vigor del Real Decreto 480/1993, de 2 de abril, para el supuesto de incapacidad laboral transitoria o de incapacidad temporal, quedan sometidas a los mismos términos y condiciones previstos en el Régimen General de la Seguridad Social, con exclusión del sistema de protección derivado del Decreto Legislativo 315/1964, de 7 de febrero (artículo 69), cuando la sentencia recurrida no menciona el Real Decreto 480/1993, que la Administración convierte en el núcleo esencial de su recurso, pues la sentencia recurrida no establece una doctrina contraria a la que se pide en este recurso, sino una doctrina distinta porque ha tenido en cuenta unos presupuestos diferentes.

Por lo expuesto, en el caso examinado, no se infiere del análisis del recurso que se hayan cumplido los requisitos para que pueda prosperar la casación en interés de ley, si concluimos subrayando:

1. Es inexistente en el recurso interpuesto la acreditación de la existencia de un daño grave o la fijación de una doctrina errónea, pues como reconoce la sentencia de esta Sala de 14 de mayo de 1994, el daño grave requerido para la estimación de un recurso de casación en interés de ley, ha sido interpretado por la jurisprudencia en el sentido de que ha de apreciarse como existente si el supuesto litigioso y no es un caso aislado, sino susceptible de eventuales reiteraciones en el tiempo con el riesgo de una reproducción de tesis jurisprudenciales erróneas y un quebranto para la Administración pública, circunstancia que no concurre en la cuestión examinada, siguiendo el criterio reiterado de este Tribunal en sentencias de 12 de diciembre de 1997, 20 de enero de 1998, 18 de septiembre de 2000 y 18 de septiembre de 2001.

2. Tampoco cabe afirmar que la doctrina sea errónea, puesto que en los términos que reconoce la sentencia de esta Sala de 20 de enero de 1998 y reitera la posterior sentencia de 18 de septiembre de 2001, no es suficiente con que la sentencia recurrida sea errónea, sino que además, ha de entenderse que el criterio que siente sea dañoso para el interés general, siendo así que no se acredita el porqué de la doctrina dañosa sentada por el Tribunal de instancia.

Los razonamientos precedentes conducen a desestimar el recurso de casación en interés de ley y dada la estructura de este recurso, no procede hacer imposición de costas, como reiteradamente ha venido reconociendo esta Sección.