STS, 24 de Junio de 2004

PonenteJUAN ANTONIO XIOL RIOS
ECLIES:TS:2004:4453
Número de Recurso8083/2000
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución24 de Junio de 2004
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Junio de dos mil cuatro.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Cuarta, constituida por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el número 8083/2000 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el procurador D. Pedro Rodríguez Rodríguez en nombre y representación del Gobierno Vasco y por la procuradora Dña. María Isabel Campillo García en nombre y representación de Euskal Nekazarien Batasuna-Bizcaia, Euskal Nekazarien Batasuna-Gipuzkoa, Sociedad Cooperativa de Ganaderos GURELESA, R. L., Federación Frisona de Euskadi (E. FRI. FE.), Federación de Cooperativas Agrarias de Euskadi, Asociación de Agricultores y Ganaderos de Álava, Sociedad Cooperativa y Euskal Herriko Nekazarien Elkartasuna-Unión de Agricultores y Ganaderos Vascos, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de fecha 11 de septiembre de 2000 en recurso número 4535/1998. Habiendo comparecido en calidad de recurrido el abogado del Estado, en la representación que le es propia.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó sentencia el 11 de septiembre de 2000, cuyo fallo dice:

Fallo. Que estimando parcialmente el presente recurso número 4535/1998, interpuesto por el abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta, contra el Decreto del Gobierno Vasco 169/1998, de 21 de julio, por el que se regulan las normas específicas para las transferencias de cantidades de referencia en el sector de la leche de vaca y de los productos lácteos en la Comunidad Autónoma del País Vasco, publicado en el Boletín Oficial del País Vasco número 143, de 30 de julio, debemos: Primero: declarar que el Decreto recurrido es disconforme a Derecho, por lo que debemos anularlo y lo anulamos en los siguientes extremos: A) En cuanto somete en su artículo 1 a un régimen de autorización administrativa las transferencias de cantidades de referencia vinculadas a la explotación. B) El número 1 del artículo 5 en cuanto prevé que la parte de cantidad de referencia que no sea transferida con la explotación podrá ser adquirida por la Administración vasca para su posterior reasignación en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma del País Vasco. C) El artículo 1.1 en cuanto prohíbe la transferencia de cantidades de referencia desvinculadas a adquirentes situados en otras comunidades autónomas cuando el cedente se halle en una zona de agricultura de montaña. D) El artículo 2.3 de la norma recurrida en cuanto sujeta a autorización de la Administración autonómica las transferencias desvinculadas cuando el adquirente sea de otra Comunidad Autónoma. E) El artículo 2.4 en cuanto faculta a la Administración de la Comunidad Autónoma Vasca para adquirir las cantidades de referencia desvinculadas en las transmisiones efectuadas a ganaderos situados en otras comunidades autónomas. F) El artículo 3.2 y 3. G) La disposición adicional. Segundo: Desestimar el recurso en lo demás. Tercero: No hacer expresa imposición de las costas causadas en este recurso

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SEGUNDO

La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

  1. Precisiones de carácter general (fundamentos jurídicos 4, 5 y 6)

    La Sala Tercera del Tribunal Supremo (sentencias de 28 de julio de 1999, 11 de octubre de 1999 y 2 de noviembre de 1999) ha admitido la competencia del orden jurisdiccional contencioso- administrativo para conocer de impugnaciones fundadas esencialmente en un vicio de incompetencia en relación con la distribución de la misma entre el Estado y las comunidades autónomas.

    La sentencia del Tribunal Constitucional 79/1992 estableció que en materia de agricultura y ganadería, de competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma (artículo 10.9 del Estatuto de Autonomía), el Estado puede intervenir en el ejercicio de sus competencias básicas sobre ordenación general de la economía (artículo 149.1.13 de la Constitución).

    El Real Decreto 1486/1998 se dictó previamente a la norma impugnada con una expresa declaración formal de su carácter básico. De acuerdo con la doctrina constitucional sobre la legislación básica (sentencias 69/1988, 80/88, 248/88 y 242/99) corresponde al Tribunal ordinario decidir, conforme al bloque de constitucionalidad, el carácter materialmente básico de los preceptos del Real Decreto, puesto que el mismo ha sido negado por la Comunidad Autónoma, negando dicho carácter a las normas que desborden dicho concepto constitucional. Resulta, pues aplicable el artículo 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

    El Reglamento (CEE) 3950/92 del Consejo, de 28 de diciembre de 1992, se erige en parámetro de la legalidad de la norma impugnada, dado su efecto directo en el ámbito de los Estados miembros y el principio de primacía del derecho comunitario. Corresponde, pues, al juez nacional la garantía de su aplicación preferente.

  2. Artículo 1.2 y 3 del Decreto 169/1998 [fundamento jurídico 7]

    Atribuye a las Diputaciones Forales la propuesta de autorización de las transferencias de cantidades de referencia vinculadas a la transmisión de la explotación y a la Dirección de Agricultura del Gobierno Vasco la autorización de dichas transferencias.

    El abogado del Estado alega que ni el Reglamento (CEE) 3950/1992 ni el Real Decreto 1486/1998 exigen autorización administrativa para dichas transferencias.

    El Reglamento (CEE) del Consejo 3950/1992, siguiendo las pautas marcadas por el Reglamento (CEE) 856/1984 del Consejo, de 31 de marzo, establece el principio de libre transferencia de cantidades de referencia vinculadas a la explotación (artículo 7 y parágrafo 15 de la exposición de motivos), previendo en su artículo 8 las excepciones a dicho principio. No contempla la eventualidad de sujeción de las transferencias vinculadas a la explotación a un régimen de autorización administrativa.

    El Real Decreto 1486/1998 tampoco prevé dicha sujeción, pues este régimen sólo se contempla para las transferencias de cantidades de referencia desvinculadas entre distintas comunidades autónomas (artículo 39).

    La Comunidad Autónoma no puede imponer la exigencia de autorización administrativa, en la medida en que introduce una limitación al libre comercio que resulta contraria a la norma comunitaria. Dicha limitación se introduce además por vía reglamentaria, sin que en el Derecho interno exista habilitación legal alguna.

    El reglamento impugnado es nulo en cuanto infringe el régimen de libre transmisión de las cantidades de referencia que se deduce del Reglamento comunitario y la legislación básica del Estado.

  3. Artículo 1.5 del Decreto 169/1998 [fundamento jurídico 8]

    Se prevé que la parte de cantidad de referencia que no sea transferida con la explotación podrá ser adquirida por la Administración vasca para su posterior reasignación en el ámbito territorial de la Comunidad.

    El abogado del Estado alega que, conforme al Reglamento comunitario y al Real Decreto 1486/1998, dicha parte debe pasar a integrarse en la reserva nacional.

    La previsión impugnada choca frontalmente con las previsiones del Reglamento y del Real Decreto, según las cuales deberán integrarse en la reserva nacional, ya que dicha previsión presupone una delimitación del ámbito geográfico estatal como unidad territorial en la que opera la reserva nacional, concebida como instrumento de intervención en el mercado de la producción lechera. Tratándose de un Estado ampliamente descentralizado, cabe imaginar otras formas de articular la reserva nacional, entre ellas la que propugna la parte codemandada sobre la base de reservas autonómicas coordinadas. Sin embargo, el Real Decreto ha optado por una concreta que no ha sido impugnada y que quedaría completamente desnaturalizada de admitir que las comunidades autónomas regulen otras reservas de ámbito autonómico cuya dotación entraría en clara competencia con la estatal. En caso de hacerlo se impediría de hecho la constitución de una reserva nacional y se circunscribiría a los ámbitos autonómicos la asignación de cantidades de referencia liberadas, impidiéndose la comunicación de dichas cuotas entre los distintos territorios de las comunidades autónomas y privando al Estado del instrumento que el Reglamento comunitario prevé para la reorganización del sector de la leche en todo el territorio nacional.

    Cita los artículos 5.1, exposición de motivos, 5.2, 7.1 y 8.1 del Reglamento comunitario y artículos 2.1 a), 3, 4, 5, y 33.1.3 del Real Decreto.

  4. Artículo 1.1 del Decreto 169/1998 [fundamento jurídico 9]

    Prohíbe la transferencia de cuotas de referencia desvinculadas cuando el transferidor se encuentre en una zona de agricultura de montaña.

    El Abogado del Estado alega que, de acuerdo con el Real Decreto, dichas transferencias no requieren siquiera autorización, sino que basta con la simple comunicación cuando tienen lugar en las condiciones apuntadas. Por otra parte, puede autorizarlas el Ministerio de Agricultura, que puede limitarlas o impedirlas si superan el 1,5% de las cantidades de referencia en la zona de agricultura de montaña de procedencia.

    Cita los artículos 7, parágrafo 15 de la exposición de motivos, y 8 del Reglamento comunitario. Según estos preceptos el Estado puede determinar zonas en las que se autorizan las transferencias desvinculadas entre determinadas categorías de productores para mejorar la estructura de la producción de leche y autorizar la transferencia de cantidades desvinculadas.

    La prohibición de transferencias de cuotas desvinculadas cuando el transferidor se halle en una zona de agricultura de montaña y el destinatario sea otro ganadero de la Comunidad Autónoma o de otra no vulnera el Reglamento comunitario.

    El Real Decreto 1486/1998, en su artículo 34, exige el cumplimiento de ciertos requisitos y el sometimiento a ciertas condiciones. Dichas transferencias están sometidas a un régimen de autorización, en contra de la opinión expresada por el abogado del Estado, como por otro lado exige el Reglamento (CEE) 3950/1992. Cita los artículos 35, 38 y 39 del Real Decreto.

    La prohibición impugnada se opone a la normativa estatal que permite autorizarlas cuando el adquirente sea de la misma Comunidad Autónoma y se opone, asimismo, a la posibilidad de transferencia hasta el porcentaje de 1,5% permitido por la normativa estatal cuando el adquirente se encuentre en otra Comunidad Autónoma.

    Nada cabe reprochar a la regulación autonómica en cuanto se refiere a la prohibición de transferencias a otros productores situados dentro de la Comunidad Autónoma, toda vez que la misma encaja en el ámbito de su propia competencia en materia de agricultura y ganadería, sin trascender a la planificación general del mercado.

    Sin embargo, la citada previsión, en cuanto comprende los adquirentes externos, infringe la disposición básica del Estado en la que se autorizan hasta el límite del 1,5% de las cantidades de referencia de la zona de agricultura de montaña en que se encuentre el adquirente. El carácter básico de dicha disposición se deduce de su pretensión de ordenar la transferencia de cantidades de referencia entre productores situados en distintas comunidades autónomas, lo que por su carácter interterritorial corresponde al Estado.

    La prohibición afecta al libre comercio en todo el territorio nacional en los términos, ciertamente restringidos, en los que ha sido autorizado por el Estado, por lo que afecta a la ordenación del mercado.

  5. Artículo 2.3 del Decreto 169/1998 [fundamento jurídico 10]

    Prevé la necesidad de autorización de la Dirección de Agricultura del Gobierno Vasco para las transferencias de cantidades de referencia desvinculadas a ganaderos de otras comunidades autónomas.

    El abogado del Estado alega la infracción de los artículos 38 y 39 del Real Decreto 1486/1998, que atribuye la competencia al Ministerio de Agricultura.

    El componente interterritorial que se da en dichas transferencias justifica que las mismas sean autorizadas por la Administración que extiende su jurisdicción a la totalidad del territorio, por lo que el precepto infringe la norma básica que así lo prevé.

  6. Artículo 2.3 del Decreto 169/1998 [fundamento jurídico 11]

    El abogado del Estado se opone también a este precepto, en la medida en que requiere la autorización administrativa para transferencias desvinculadas dentro de la Comunidad Autónoma.

    El Reglamento comunitario sienta el principio de libertad de las transferencias vinculadas, autorizando excepcionalmente las transferencias desvinculadas mediante autorización estatal con el fin de mejorar la estructura de la producción lechera.

    En dicho Reglamento cabe hallar una habilitación legal para sujetar a autorización administrativa el régimen de transferencia de cantidades de referencia desvinculadas.

    El artículo 34 del Real Decreto no permite concluir que dichas transferencias no estén sujetas a un régimen de autorización. Dichas transferencias se someten al cumplimiento por el adquirente de unos determinados requisitos (artículo 34.1) y la sujeción de las mismas a las condiciones previstas por el número 2 del precepto sólo puede lograrse mediante el régimen de autorización administrativa. Si fuera aquélla la única interpretación del Real Decreto resultaría contraria al tenor del Reglamento que transpone.

    El artículo 34 del Real Decreto no prevé quién debe autorizar tales transferencias. Parece lógico admitir que sea la Administración autonómica.

    Dicho precepto no vulnera disposición básica alguna.

  7. Omisión por el Decreto del cumplimiento de los requisitos y condiciones exigidos por el artículo 34 de la norma estatal para que operen las transferencias desvinculadas [fundamento jurídico 12]

    La norma autonómica no contradice la norma básica, en la medida en que ésta no necesita ser reproducida ni pierde vigencia por el hecho de que no lo sea, por lo que su omisión resulta indiferente.

  8. Artículo 2.4 del Decreto 169/1998 [fundamento jurídico 13]

    Prevé que la Administración autonómica podrá adquirir antes de que se formalicen las transferencias las cantidades de referencia desvinculadas para su posterior reasignación dentro del ámbito de la Comunidad.

    El abogado del Estado alega que vulnera las previsiones del Reglamento comunitario y de la norma básica estatal, a tenor de los cuales las operaciones de transferencia se cierran libremente por las partes, previendo únicamente la adquisición por la Administración de cantidades liberadas a través de los planes de abandono indemnizados.

    Anteriormente se ha concluido que la adquisición por la Comunidad Autónoma de las cantidades de referencia no transferidas con la explotación en las transferencias vinculadas es contraria a las disposiciones comunitarias y a las previsiones del Real Decreto, por las que se les asigna como único destino integrar la reserva nacional.

    En el presente caso la posibilidad que se reconoce a la Administración autonómica interfiere la ordenación del mercado impidiéndose en la práctica la salida de las cuotas de referencia de la propia Comunidad, en tanto que la misma se beneficia de régimen general a la hora de adquirir las que vendan productores de las demás comunidades autónomas. De generalizarse este criterio, se impediría de hecho la transferencia de cantidades de referencia entre las distintas comunidades autónomas.

    Esta previsión normativa, por su carácter interterritorial y por la alteración del régimen previsto con carácter general por el Estado resulta contraria a las previsiones del Real Decreto 1486/1998, a las que ha de reconocerse carácter básico.

  9. Artículo 3.2 del Decreto impugnado (fundamento jurídico 14)

    Prevé que las resoluciones de las solicitudes presentadas entre el 1 de abril y el 15 de diciembre tendrán validez para la campaña láctea en curso y las presentadas entre el 16 de diciembre y el 31 de marzo siguiente tendrán validez para la campaña siguiente.

    El abogado del Estado alega que la norma estatal ha previsto plazos homogéneos por razones de coordinación (artículo 36) a efectos de la liquidación de la tasa suplementaria de cada periodo.

    El carácter de norma de coordinación que persigue la integración de la diversidad de las partes en un conjunto unitario (sentencia del Tribunal Constitucional 11/1984) no ofrece duda, en la medida en que desde la perspectiva del Reglamento comunitario se exige un control en todo el territorio estatal de la tasa de referencia y de la tasa suplementaria que debe liquidarse por los excesos de producción.

  10. Disposición adicional del Decreto 168/1998 (fundamento jurídico 15)

    Prevé la adquisición por el Gobierno Vasco de las cantidades de referencia asimiladas a través de los planes de abandono que se establezcan según lo previsto en el Reglamento (CEE) 3950/1992.

    El abogado del Estado alega que de conformidad con el Reglamento comunitario y con la norma estatal básica deben pasar a integrarse en la reserva nacional.

    Debe trasladarse cuanto se ha dicho sobre la reserva nacional y la posibilidad de constitución de la reserva de ámbito territorial. La existencia de planes de abandono de carácter autonómico dirigidos a adquirir una reserva territorial en concurrencia con los planes de abandono estatal resulta incompatible con las previsiones citadas sobre la configuración de la reserva nacional.

TERCERO

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal del Gobierno Vasco se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:

  1. Motivo primero

    Se refiere a los requisitos de admisibilidad del recurso de casación.

  2. Motivo segundo

    Al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley 29/1998, por infracción del artículo 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, artículos 149.1.13 y 149.1.23 de la Constitución, y artículos 10.9, 10.8, 10.25, y 11.1 a) del Estatuto de Autonomía del País Vasco.

    Cita jurisprudencia constitucional en relación con el ejercicio de competencias autonómicas exclusivas y el alcance de la normativa estatal de carácter básico.

    Según la sentencia del Tribunal Constitucional 79/1992, fundamento jurídico 3, y 141/1993, fundamento jurídico 2, el hecho de que el Real Decreto utilizado por la sentencia a quo como parámetro de legalidad se dicte como consecuencia de un reglamento comunitario no implica que deba considerarse básico.

  3. Motivo tercero

    No se cita el motivo legal en que se ampara.

    De acuerdo con reiterada jurisprudencia constitucional, la ejecución y desarrollo del derecho comunitario corresponderá dentro del Estado a quien materialmente ostente la competencia según las reglas de Derecho interno (sentencias del Tribunal Constitucional 236/1991, 79/1992 y 141/1993). Cita la sentencia del Tribunal Constitucional de 28 de febrero de 1991 en relación con las zonas de agricultura de montaña.

    Los extremos de vaciamiento de competencias autonómicas a que se refiere el Tribunal Constitucional concurren en el caso de autos. Dentro de la capacidad normativa de la Comunidad Autónoma Vasca sobre zonas de montaña puede incluirse la posibilidad de dictar normas que, referidas inicialmente a otro sector, cual es el de las cuotas lácteas, afecten sustancialmente de manera directa e indirecta a las mismas, siempre y cuando se respete la normativa comunitaria y las bases y principios de carácter verdaderamente coordinador que hubiera podido establecer la Administración Central.

    La competencia del artículo 149.1.13 de la Constitución no puede servir de base para regular la materia objeto del Real Decreto estatal más allá de lo estrictamente necesario.

    Por ello, el Real Decreto 1486/1998, de 10 de julio, tan sólo puede entenderse como norma válida con carácter supletorio a lo que determinan las comunidades autónomas competentes en exclusiva en materia de agricultura y ganadería.

    Por consiguiente, la sentencia ha infringido las normas de reparto competencial al considerar como básico y utilizar como parámetro de legalidad el Real Decreto 1486/1998, de 10 de julio, el cual no resulta adecuado al marco competencial, vulnerando asimismo el artículo 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

  4. Motivo cuarto

    No se expresa el precepto legal en que se funda.

    La sentencia ha infringido algunos preceptos del Reglamento CEE 3950/1992 del Consejo.

    El artículo 8 establece el principio general de que las transmisiones entre particulares de las cantidades de referencia de leche de vaca deberán efectuarse junto con la transmisión de la explotación sobre la base territorial a que esté vinculada la producción láctea de la explotación, autorizando a los Estados miembros a aplicar algunas excepciones.

    Cita la sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 17 de abril de 1997, asunto C 15/1995.

    El Reglamento (artículo 8.4 y 5) prevé como excepcional la transmisión de cantidades de referencia sin la correspondiente transmisión de la explotación. Se deben determinar las regiones concretas y zonas de recogida en el interior de las cuales se autorizarán dichas transferencias y las categorías de productores. Esto es lo que efectúa el artículo 1 del Decreto impugnado, afirmando que en las zonas de agricultura de montaña del País Vasco no se autorizarán transferencias sin la correspondiente transferencia de explotación.

    La normativa estatal convirtió en principio general lo que la normativa comunitaria había previsto como excepcional. Con ello ha construido un sistema desacorde con el Reglamento comunitario. Por lo tanto, es la normativa estatal la que no cumple el citado Reglamento y la autonómica, la que cumple con la normativa comunitaria.

  5. Motivo quinto

    No se expresa el precepto legal en que se funda.

    Sobre la posibilidad de que la Comunidad Autónoma adquiera la cantidad de referencia de cuota no transferida con la explotación (artículo 1.5 del Decreto) en las transferencias vinculadas en zonas de montaña y la posibilidad de adquisición preferente de conformidad con el artículo 2.4 en las transferencias desvinculadas en el resto de la Comunidad Autónoma, al objeto de reasignación de dichas cuotas, la creación de una reserva regional no es un objetivo vedado por el Reglamento Comunitario CEE 3950/1992.

    El Reglamento alude genéricamente a la existencia de una reserva nacional en sus artículos 5.2 y 7.1. Estos preceptos no excluyen la posibilidad de estructurar de forma distinta dentro de cada Estado miembro la citada reserva, dado que la Unión Europea y las Comunidades que la integran desconocen a efectos de relación de intercambio directo a las comunidades autónomas, regiones y otras entidades de organización territorial.

    La normativa comunitaria deja al albedrío de los diferentes Estados miembros la existencia de una reserva nacional que recoja la totalidad de la cuota lechera asignada a un Estado miembro, la existencia de la misma como un mero concepto teórico, suma de las reservas regionales de las comunidades autónomas con competencia exclusiva en la materia, o residual que englobe la cuota teórica de las Comunidades sin competencia exclusiva en la materia.

    La creación de una reserva regional por el derecho de adquisición preferente sobre las cuotas desvinculadas o que no se transmiten en las transferencias vinculadas en zonas de agricultura de montaña constituye objetivos y medidas perfectamente incardinables dentro de nuestro marco constitucional. La Comunidad Autónoma tiene competencia exclusiva en materia de agricultura y ganadería. También tiene competencia exclusiva en materia de promoción, desarrollo económico y planificación de la actividad económica del País Vasco, de acuerdo con la ordenación general de la economía, conforme al artículo 10.25 del Estatuto de Autonomía.

    El Reglamento Comunitario 3950/1992 establece en su penúltimo considerando el principio de la posibilidad de los Estados miembros de organizar una cierta movilidad de las cantidades de referencia dentro de un marco geográfico determinado y basándose en criterios objetivos. La autorización comunitaria ha de entenderse referida al Estado o a las comunidades autónomas según el reparto interno de competencias. Parece que limita la autorización de transferencias de cantidades de referencia a un marco geográfico determinado, que lógicamente en el Estado español es el propio de las comunidades autónomas. El artículo 6.1, párrafo segundo, reafirma dicho criterio al establecer en materia de cesiones temporales el criterio geográfico nacional. De ello resulta que si las Administraciones competentes pueden limitar las cesiones a nivel de comprador en el interior de las regiones, lo mismo podrán hacer en las operaciones de transferencia definitiva de mayor incidencia en el sector y por tanto es perfectamente lícito que la Administración competente limite las transferencias exigiendo mayores controles que los del Estado, siendo éstos entendidos como mínimo necesario si tuvieran carácter básico o coordinador, pero sin poder excluir el establecimiento o creación de más controles, cuales serían la prohibición de transferencias desvinculadas, la exigencia de una autorización de las vinculadas, tratándose de zonas de montaña, con exigencia de autorización frente a la mera comunicación que establece el Real Decreto, para las transferencias desvinculadas en el resto de la Comunidad Autónoma.

  6. Motivo sexto

    No se expresa el precepto legal en que se funda.

    La posibilidad de establecer planes de abandono por Comunidad Autónoma, en relación con la disposición adicional del Decreto 169/1998, resulta del Reglamento comunitario y, en concreto, de su artículo 8.

    Este precepto faculta a los Estados miembros y, por consiguiente, a la Comunidad Autónoma, con competencias exclusivas la materia, para conceder a los productores que se comprometan a abandonar definitivamente una parte o la totalidad de su producción de leche una indemnización, que se pagará en una o varias anualidades y alimentar la reserva nacional con las cantidades de referencia liberadas de ese modo, sin que la mención expresa de la reserva nacional suponga la exclusión por principio de otro tipo de reservas que respeten el reparto interno de competencias dentro de cada Estado miembro.

    La disposición adicional se refiere a planes de abandono formalizado y financiados por el Gobierno Vasco con cargo a sus presupuestos y sin que medie financiación estatal. Otra interpretación resultaría absurda si, financiado el plan con arreglo a los presupuestos del Gobierno Vasco, la cantidad liberada integrara la reserva nacional y fuera distribuida en ámbitos ajenos al de la Comunidad Autónoma.

    Así, cuando son financiados exclusivamente con cargo a fondos nacionales, el artículo 8 del Real Decreto 1888/1991, de 30 de diciembre, sobre el plan de reordenación del sector de la leche y de los productos lácteos establece que las cantidades de referencia liberadas se asignarán de forma gratuita a los productores que se determinen en el Real Decreto. Si son financiados por la Comunidad Autónoma, es coherente que se reasignen dentro de la misma en favor de los productores que se determinen en el respectivo plan de abandono, aplicando subsidiariamente los criterios establecidos en el artículo 15 del citado Real Decreto 1888/1991.

    El artículo 10, párrafo segundo, del Real Decreto del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación 324/1994, de 28 de febrero, por el que se establecen normas reguladoras del sector de la leche, de los productos lácteos y la tasa suplementaria, establece que a propuesta de la Comunidad Autónoma se asignarán o consignarán las cantidades de referencia de la reserva nacional liberadas con cargo a los recursos financieros de la misma. De este precepto se deduce el carácter vinculante para la Dirección General de Producciones y Mercados Ganaderos de la propuesta de asignación realizada por la Comunidad Autónoma. El artículo 15.2 establece que los planes de abandono voluntario efectuados por las comunidades autónomas dentro de sus respectivas demarcaciones e indemnizados con cargo a sus recursos financieros no podrán introducir elementos de precio o condiciones que supongan una discriminación para los demás productores del Estado. Esto supone que sí podrá reasignar las cantidades de referencia exclusivamente dentro de la Comunidad Autónoma, siempre que hubiere más solicitudes que cantidades liberadas o una cifra igual de ambas, puesto que la limitación establecida de discriminación para los productores de otras comunidades autónomas se refiere a las condiciones de precio y demás condiciones de los planes, importe de las indemnizaciones, plazos de pago, consecuencias del incumplimiento de las condiciones, y no suponen la exclusión de productores del resto del Estado que pudieran tener explotaciones en el ámbito de la Comunidad Autónoma.

  7. Motivo séptimo

    No se cita el precepto legal en que se funda.

    Según la sentencia, la discrepancia entre los requisitos temporales para la tramitación de la tasa suplementaria establecidos en el Decreto impugnado y en el Real Decreto 1486/1998, de 10 de julio, del Ministerio de Agricultura, vulnera la coordinación y homogeneidad de los plazos que establece el Real Decreto estatal.

    Contrariamente a lo que afirma la sentencia, las reglas contenidas en el artículo 36.1 y 36.2 del Real Decreto 1468/1998 del Ministerio no tienen carácter básico o coordinador. No se trata de normas esenciales para la consecución de los objetivos previstos en la legislación comunitaria y nacional aplicable, sino que son normas procedimentales, de desarrollo o tramitación cuya competencia corresponde a las comunidades autónomas. De otra forma la legislación estatal, con la excusa de la planificación económica, invadiría y privaría de competencias de desarrollo y ejecución del derecho comunitario a las comunidades autónomas. En este punto no es aplicable la normativa del Estado, en cuanto que, regulada la materia por la Comunidad Autónoma, la legislación estatal no tendría aplicabilidad.

    Bien puede entenderse que la Comunidad Autónoma tenga en cuenta las cantidades de referencia más aproximadas o cercanas de que pueda disponer al objeto de aplicación de su normativa, sin tener que verse limitada por unos datos previos ya no conformes a la realidad del sector. Además, el funcionamiento de la tasa suplementaria que se satisface por los compradores, quienes después la repercuten a los productores de leche y otros productos lácteos, a los que previamente pueden retener parte del precio de sus productos, teniendo en cuenta las cantidades actualizadas, evitaría pagos o compensaciones que no debieran haberse realizado de tal manera, dada la realidad de las cuotas en el momento que se estaban efectuando, por lo que es principio que debe ser esencial en la materia la máxima adecuación posible entre la realidad del sector y los datos oficiales sobre el mismo que se toman en consideración.

    Termina solicitando que se dicte sentencia por la que, casando la recurrida, la anule declarando la conformidad a Derecho del Decreto recurrido.

CUARTO

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal de Euskal Nekazarien Batasuna-Bizcaia, Euskal Nekazarien Batasuna-Gipuzkoa, Sociedad Cooperativa de Ganaderos GURELESA, R. L., Federación Frisona de Euskadi (E. FRI. FE.), Federación de Cooperativas Agrarias de Euskadi, Asociación de Agricultores y Ganaderos de Álava, Sociedad Cooperativa y Euskal Herriko Nekazarien Elkartasuna-Unión de Agricultores y Ganaderos Vascos, se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:

  1. Motivo primero

    Al amparo del artículo 88.1 a) de la Ley 29/1998, por abuso o exceso en el ejercicio de la jurisdicción.

    El abuso por el exceso en el ejercicio de la jurisdicción debe ser apreciado de oficio, por ser materia de orden público.

    Cita la sentencia del Tribunal Supremo de 2 de noviembre de 1999. Según la citada sentencia, únicamente será procedente el recurso contencioso-administrativo cuando en el análisis de la controversia procesal se descubra que su resolución exige propiamente la labor de fijación y determinación de la incompetencia, bien porque ya ha sido llevada a cabo por el Tribunal Constitucional, bien porque la atribución competencial de la materia a uno u otro de los entes contendientes no depende en sí misma de la interpretación de las normas del bloque de la constitucionalidad dictadas para delimitar sus ámbitos propios, sino más bien de la recta valoración y de la calificación jurídica de la actuación controvertida.

  2. Motivo segundo

    Al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley 29/1998, por infracción de los artículos 149.1.13, 149.1.23, 149.3, 130.2, 139.2, 156.1, 128.2, 53.1, 33.1 y 38 de la Constitución y los artículos 10.8, 10.9, 11.1 a) y 10.25 del Estatuto de Autonomía del País Vasco, 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y artículos 7 y 8, en particular apartados 4 y 5, del Reglamento (CEE) 3950/1992, del Consejo, de 28 de diciembre, y la interpretación dada a los mismos por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, contenida en las sentencias que se citan.

    1. Fundamento jurídico 7 de la sentencia

      Se consideran nulos por la sentencia los artículos 1.2 y 1.3 del Decreto impugnado.

      El Reglamento comunitario, si bien establece el principio general de transmisión vinculada de las cantidades referencia junto con la explotación, lo somete, no obstante, a ciertos condicionamientos. Así resulta del artículo 7.1.

      En primer lugar, la transmisión únicamente se producirá en el caso de venta, arrendamiento, transmisión por herencia de una explotación o demás supuestos que impliquen para los productores efectos jurídicos comparables. Por lo tanto, debe corresponder a las autoridades nacionales y, en última instancia, al Tribunal de Justicia decidir si la transmisión puede ser considerada como tal. Cita la sentencia de 17 de abril de 1997, caso C-15/1995.

      En segundo lugar, es preciso que se trate de la transmisión de una explotación, definida en el artículo 9 d) del Reglamento. El hecho de que un productor transmita una parte de sus unidades de producción no le faculta para transmitir parte de las cantidades de referencia asignadas, que, según criterios objetivos, pudieran corresponder a las unidades de producción transmitidas. La transmisión de cantidades de referencia requerirá que se transmitan la totalidad de las unidades de producción gestionadas por un único productor en un Estado miembro.

      En tercer lugar, es necesario que el adquirente tenga la condición de productor. El Reglamento comunitario define al productor en su artículo 9 b).

      Por último, el artículo 7.1 exige que el adquirente se haga cargo de la explotación.

      De lo anterior se deduce que la transmisión de las cantidades de referencia queda sujeta a las condiciones anteriores. El Reglamento, en contra de lo que entiende el Tribunal a quo, no establece un régimen de libre transmisibilidad de las cantidades de referencia.

      Así lo ha declarado la sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de abril de 1997 en su fundamento jurídico 19.

      Por consiguiente, no puede deducirse que el Reglamento comunitario excluya la necesidad de autorización para transferencias vinculadas a la explotación. Dicha autorización, configurada en el Decreto impugnado, únicamente tiene por objeto permitir un control administrativo eficaz de la correcta aplicación del régimen comunitario.

      La habilitación legal para someter las transferencias a autorización se halla contenida en el artículo 7.1, el cual establece que la transmisión de las cantidades de referencia se efectuará «con arreglo a las modalidades que determinarán los Estados miembros». Es común en los Estados miembros, como es el caso de Francia, el establecimiento de un sistema de autorización para las transmisiones de cantidades de referencia.

      Los artículos 1.2 y 1.3 del Decreto impugnado no contradicen lo dispuesto en el artículo 33.1 del Real Decreto 1486/1998, aunque éste no ha previsto expresamente un régimen de autorización en los supuestos de transmisiones vinculadas de cantidades de referencia. Conforme a los artículos 149.1.13 de la Constitución y 10.9 del Estatuto de Autonomía no puede mantenerse que dicha norma tenga carácter básico.

      El Tribunal Constitucional admite que la Comunidad Autónoma ejecute directamente la normativa comunitaria (sentencias 252/1988, 79/1992, 117/1992 y 80/1993). Cita, asimismo, la sentencia 128/1999. La sentencia ignora, asimismo, la doctrina contenida en sentencia 197/1996 sobre legislación básica. La unidad fundamental prevista en el bloque de la constitucionalidad y su necesaria estabilidad vendrían garantizadas por el Reglamento CEE del Consejo 3950/1992, no siendo necesario ningún desarrollo por parte del Estado.

      Cita la sentencia del Tribunal Constitucional 171/1996, sobre la necesidad de que las decisiones que el Estado adopte con base en el artículo 149.1.13 de la Constitución se ciñan a los aspectos estrictamente indispensables para la consecución de los fines de política económica que persigue.

      La regulación estatal no es indispensable en este punto. El artículo 33 del Real Decreto únicamente puede ser de aplicación subsidiaria.

      Aun en el caso de que se considerara el artículo 33.1 del Real Decreto como norma básica, la regulación del Decreto impugnado sería plenamente compatible con el mismo, ya que necesariamente ha de interpretarse que, al limitarse a transcribir el artículo 7 del Reglamento comunitario, impone las mismas condiciones que éste para la transmisión de las cantidades de referencia vinculadas a la explotación.

      La transferencia de cantidades de referencia junto con la explotación está sometida a ciertos requisitos, porque es perfectamente admisible que se establezca un régimen de verificación administrativa de su cumplimiento, al igual que razona la Sala sentenciadora en relación con el artículo 34 del Real Decreto 1486/1998. Las transmisiones de cantidades de referencia entre productores de la misma Comunidad Autónoma corresponderán a los órganos autonómicos.

      En atención a las competencias autonómicas en materia de medio ambiente (artículo 11.1 a] del Estatuto de Autonomía), resulta razonable el establecimiento de un sistema de verificación administrativa para garantizar que el adquirente de las cantidades de referencia va a hacerse cargo en efecto de la explotación transmitida.

      Sería en este punto de aplicación la sentencia 156/1995 del Tribunal Constitucional, fundamento jurídico 4. La sentencia impugnada ha ignorado la competencia sobre ecología y medio ambiente de la Comunidad Autónoma, así como el mandato contenido en el artículo 130.2 de la Constitución de dispensar un tratamiento especial a las zonas de montaña.

      Carecen de fundamento las consideraciones expuestas por la sentencia con relación a la limitación del libre comercio introducida por vía reglamentaria. El Reglamento comunitario supone una habilitación legal más que suficiente. Es dicho Reglamento el que define los contornos del derecho a transmitir las cantidades de referencia. El Decreto impugnado se limita a disponer los medios necesarios para asegurar la correcta ejecución de la normativa comunitaria. La autorización es una verificación o complemento de la regulación legal. Resulta indispensable para optimizar el cumplimiento de las finalidades previstas por el Reglamento comunitario. No se introducen restricciones adicionales ni se afecta al contenido del mencionado derecho a transmitir las cantidades de referencia. Lo contrario supone una incorrecta interpretación del Reglamento comunitario y del Real Decreto 1486/1998.

      La reserva de ley del artículo 53.1 de la Constitución no afecta a todas las materias relacionadas. Sólo a las cuestiones que afecten a su contenido esencial, lo que no es el caso.

      Cita la sentencia 83/1984 del Tribunal Constitucional, fundamento jurídico 3, en relación con la libertad de empresa. En cuanto al derecho de propiedad cita la sentencia 37/1987, fundamento jurídico 4.

    2. Fundamento jurídico 8 de la sentencia

      Anula el artículo 1.5 del Decreto impugnado por el que se establece la facultad de la Administración para adquirir la parte de la cantidad de referencia que no sea transferida con la explotación para su posterior reasignación en el ámbito territorial de la Comunidad.

      La sentencia considera incorrectamente que el Reglamento comunitario impone la creación de una reserva nacional y que excluye la posibilidad de creación de una reserva de ámbito geográfico infraestatal. Es también incorrecta la interpretación según la cual el Reglamento comunitario confiere a las autoridades centrales de los Estados miembros el instrumento de la reserva nacional para la reorganización del sector.

      Cita las sentencias del Tribunal Constitucional 252/1988 y 79/1992 en relación con el principio de que las normas comunitarias no alteran las normas internas de reparto competencial.

      La regulación de la reserva nacional contenida en el Real Decreto 1486/1998, en la medida en que no permite a las comunidades autónomas que empleen el instrumento de reserva de cantidades de referencia, debe considerarse contraria a los artículos 10.9, 10.25 y 11.1 a) del Estatuto de Autonomía. Las cantidades de referencia son instrumentos de intervención en los mercados y la posibilidad de constituir reservas se establece a fin de permitir a las autoridades competentes que reestructuren el mercado de la leche, mejorando el medio ambiente.

      Si corresponde al Estado la distribución de las cantidades de referencia entre los agricultores españoles y únicamente a él corresponde la adquisición de las cantidades de referencia no transmitidas con la explotación, es evidente que tal interpretación agota las competencias que las comunidades autónomas poseen para reestructurar el sector de los productos lácteos en su territorio.

      El Real Decreto 1486/1998 priva a las comunidades autónomas de un instrumento creado por la Unión Europea para reordenar el sector de la producción láctea, que pasa a ser competencia exclusiva del Estado. La reglamentación estatal ha excedido los límites del artículo 149.1.13 de la Constitución. No se ha limitado a establecer criterios mínimos para el reparto de las cuotas lácteas del territorio del Estado, sino que ha establecido un régimen de exclusividad en la constitución, organización y gestión de la reserva de cantidades de referencia en contra de las competencias autonómicas. La necesidad de un sistema nacional, de acuerdo con sentencia 195/1996 del Tribunal Constitucional, no significa la exclusividad competencial del Estado.

      El Real Decreto no contiene justificación alguna que permita deducir la necesidad de la gestión centralizada de las cantidades de referencia sin posibilidad de participación autonómica y la imposibilidad de coordinar la existencia de varias reservas dentro del Estado. No es aceptable la consideración de la sentencia en el sentido de que la opción de la reserva nacional no ha sido impugnada, habida cuenta de lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

    3. Fundamento jurídico 9 de la sentencia

      Considera nulo el artículo 1.1 del Decreto en cuanto prohíbe la transferencia de cantidades de referencia desvinculadas a adquirentes situados en otras comunidades autónomas cuando el cedente se halle en una zona de agricultura de montaña por contradecir el artículo 35 del Real Decreto, que considera básico.

      La sentencia recurrida infringe el artículo 149.1.13 de la Constitución y el artículo 10.9 del Estatuto de Autonomía, así como la doctrina contenida en las sentencias del Tribunal Constitucional 37/1981, 329/1993 y 195/1996, al interpretar el artículo de forma que excluye la capacidad de autorización de las comunidades autónomas en los supuestos de transferencia de cantidades de referencia que vayan a efectuarse entre productores de distintas comunidades autónomas.

      Sería posible llegar a una interpretación integradora del Decreto 169/1998 del Departamento de Industria, Agricultura y Pesca del Gobierno Vasco y del Real Decreto.

      A estos efectos debería entenderse que el proceso de transferencia estaría dividido en tres fases. La fase previa, en la que se autoriza que la cantidad de referencia salga de una comunidad autónoma. La fase intermedia, consistente en la coordinación y reasignación de dicha cantidad. La fase final, consistente en aceptación de la entrada de nuevas cantidades de referencia.

      La competencia de la Dirección General de Ganadería del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación se limita a la fase intermedia, pero no a la totalidad del proceso, como ha entendido la sentencia excluyendo toda participación vinculante de las comunidades autónomas. Entenderlo así puede dejar vacía de contenido la normativa dictada por las comunidades autónomas en el seno de sus respectivos territorios. Si las transferencias desvinculadas están prohibidas entre productores de la misma comunidad, mientras que la misma transferencia está permitida si el adquirente estuviera radicado en una comunidad autónoma diferente, le basta para eludir la normativa aplicable con encontrar un adquirente en otra comunidad. Ello supone una clara infracción de las competencias exclusivas de la Comunidad en la materia y de la jurisprudencia constitucional citada, en concreto la sentencia 1994/243, de 21 de julio, la cual, con base en sentencia 329/1993, establece en su fundamento jurídico 6º que el Estado puede establecer los puntos de conexión territorial para determinar la comunidad autónoma a la que corresponde otorgar la autorización de las entidades que pretenden desarrollar una actuación de alcance superior al territorio de una comunidad. Este alcance territorial no permite desplazar sin más la titularidad de la competencia controvertida al Estado. Para ello es menester que la actividad pública que se ejerza sobre la actividad no sea susceptible de fraccionamiento y que dicha actuación no pueda llevarse a cabo mediante mecanismos de cooperación o de coordinación.

      No se ha justificado que la transferencia no pueda organizarse mediante el sistema propuesto o con otros sistemas de coordinación o cooperación entre los organismos autonómicos y centrales y que necesariamente existan intereses contrapuestos entre las comunidades autónomas entre las cuales va a efectuarse la transmisión. Sería posible establecer mecanismos como el de exigir informe favorable a la Comunidad Autónoma de salida y otros para que las comunidades autónomas afectadas llegaran a un acuerdo permitiendo, en última instancia, la participación de los órganos centrales cuando dicho acuerdo no fuera posible. No obstante, la interpretación dada por la sentencia recurrida al artículo 35 del Real Decreto 1486/1998 excluye toda participación vinculante de las comunidades autónomas, por lo que necesariamente debe considerarse contraria a Derecho.

      La no-autorización de transferencias desvinculadas cuando la explotación se encuentre en una zona de agricultura de montaña y el adquirente radique en otra Comunidad se encuentra amparada por la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma por el artículo 10.9 del Estatuto de Autonomía, así como por la necesidad de preservar el medio ambiente en estas zonas. Es una medida proporcionada y adecuada al fin perseguido. El artículo 35, al no haber dispensado un tratamiento especial a las zonas de montaña, debe considerarse nulo.

      Deben reiterarse las consideraciones del escrito de contestación a la demanda según las cuales no es cierto que el Real Decreto garantice que las transferencias de cuotas desvinculadas cuando la explotación del transferidor se encuentre en una zona de montaña se destinen necesariamente a otra zona de agricultura de montaña, ya que el artículo 34.1 b) del Real Decreto se refiere genéricamente a las zonas desfavorecidas reguladas por la Directiva 75/268 CEE. Esta directiva se refiere no sólo a zonas de montaña, sino también a zonas desfavorecidas y regiones con problemas específicos de insularidad.

    4. Fundamento jurídico 10 de la sentencia

      Se remite a las consideraciones expuestas en el apartado anterior. La sentencia recurrida ha infringido el artículo 149.1.13 de la Constitución y artículo 10.9 del Estatuto de Autonomía del País Vasco, así como la doctrina del Tribunal Constitucional de las sentencias 37/1981, de 16 de noviembre, 329/1993 y 195/1996.

    5. Fundamento jurídico 13 de la sentencia

      Se refiere al artículo 2.4 del Decreto impugnado, que se considera contrario a las previsiones del Real Decreto 1486/1998, por su carácter interterritorial y por la alteración del régimen previsto con carácter general por el Estado.

      Son aplicables las consideraciones según las cuales el hecho de que ejercicio de la competencia autonómica tenga incidencia más allá de sus fronteras territoriales no supone que la misma deba corresponder al Estado, el cual debe diseñar mecanismos de coordinación o cooperación entre las comunidades autónomas que permitan salvaguardar sus competencias exclusivas. Por ello, el régimen previsto en el artículo 35 del Real Decreto, en la interpretación dada por la Sala, supone la infracción del artículo 149.1.13 de la Constitución, y del artículo 10.9 del Estatuto de Autonomía, por lo que su aplicación es contraria al artículo 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

      La sentencia recurrida mantiene también que la medida del artículo 2.4 del Decreto impugnado interfiere la ordenación del mercado impidiendo la salida de las cuotas de referencia de la Comunidad Autónoma.

      Si se considera que el Real Decreto 1468/1998 no es nulo y que, por el contrario, tiene carácter básico, debe reconocerse que la gestión de las cantidades de referencia dentro del límite territorial de la Comunidad Autónoma corresponderá a la misma. Este ámbito competencial no puede depender de la voluntad de productores particulares. La misma podrá hacer ejecutar sus propios programas agrarios a fin de reestructurar el sector en su ámbito territorial.

      Por ello, podrá hacer valer la posibilidad de que dispone el artículo 8.1 del Reglamento comunitario de conceder a los productores que se comprometan a abandonar definitivamente una parte o la totalidad de su producción de leche una indemnización, que se pagará en una o varias anualidades y alimentar la reserva nacional con las cantidades de referencia liberadas de ese modo.

      La transferencia desvinculada es un abandono definitivo de la totalidad o parte de la producción de leche. Habida cuenta de que el Reglamento comunitario permite a las autoridades competentes determinar las modalidades en las que deben proceder a la concesión de la pertinente indemnización, debe considerarse conforme a Derecho el artículo 2.4 del Decreto impugnado.

      En el ámbito interno lo anterior no debería generar dudas, ya que, correspondiendo a la Comunidad Autónoma autorizar las transferencias de cantidades de referencia desvinculadas (únicas a las que se refiere el artículo 2.4), las mismas podrían optar por esta forma de autorización, lo cual resultaría más favorable para los ganaderos que una prohibición absoluta de dichas transferencias desvinculadas.

      No puede considerarse que la adquisición de cantidades de referencia por la Comunidad en las transferencias dentro de la misma afecta al libre comercio. La única razón que podría estimarse sería el establecimiento de una prohibición absoluta de que las comunidades autónomas adquiriesen cantidades de referencia, lo cual no sólo vulneraría sus competencias constitucionales, sino también infringiría el Estatuto de Autonomía.

      La posibilidad de adquirir cantidades de referencia en las transferencias desvinculadas entre ganaderos de distintas comunidades autónomas no afecta al mercado, puesto que las mismas medidas podrían ser adoptadas por las restantes Comunidades. Tampoco pueden admitirse las afirmaciones relativas a que dicha medida impedirá en la práctica la salida de cantidades de referencia de la Comunidad, puesto que esto dependerá de la aplicación práctica que de la misma se haga y de los recursos económicos de que la misma disponga para hacer frente a esta medida para reestructurar el sector.

      El Estado puede, en todo caso, ejercer sus labores de coordinación cuando distribuya entre las comunidades autónomas las cantidades de referencia integrantes de la reserva nacional o aquellas cantidades de referencia adicionales concedidas por las autoridades comunitarias de forma que se logre compensar a las Comunidades que no hubieran hecho uso de tales facultades.

      Resultan infundadas las consideraciones de la sentencia que han servido para anular el artículo 2.4 del Decreto impugnado.

      La sentencia recurrida considera como motivo adicional la ilegalidad de la llamada reserva autonómica de cantidades de referencia. La constitución de dicha reserva es compatible con la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma. La regulación contenida en el Real Decreto 1486/1998 respecto de la llamada reserva nacional es nula por extralimitación de las funciones de coordinación que corresponden al Estado y por haber excluido las competencias de las comunidades autónomas en la materia.

    6. Fundamento jurídico 14 de la sentencia

      La sentencia considera nulo el artículo 3 del Decreto. Con ello se infringe el artículo 10.9 del Estatuto del Autonomía, al desconocer las competencias exclusivas de la Comunidad en materia de agricultura y ganadería.

      El artículo trascrito nada dice de la tasa suplementaria, por lo que los requisitos temporales no pueden considerarse limitados a dicha función. Es plenamente conforme al artículo 36 del Real Decreto 1486/1998, el cual se limita únicamente a la liquidación de la tasa suplementaria.

      Las transferencias de cantidades de referencia son también relevantes y, por lo tanto, deben ser tenidas en cuenta a la hora de distribuir la reserva autonómica por medio de la reasignación de cuota a los ganaderos que deseen aumentar su producción. La sentencia recurrida desconoce las competencias exclusivas de la Comunidad en materia de agricultura y ganadería, puesto que estos requisitos temporales son inherentes a la gestión de la reserva autonómica de cantidades de referencia.

      La creación de una reserva autonómica, no siendo un objetivo vedado por la legislación comunitaria, viene impuesta por el reparto competencial vigente en el Estado. La gestión de la reserva autonómica corresponderá en exclusiva al País Vasco, que, consecuentemente, estará legitimado para establecer los requisitos temporales de tramitación que mejor se adecuen a las necesidades del sector lácteo de la Comunidad.

    7. Fundamento jurídico 15 de la sentencia

      Se analiza la disposición adicional del Decreto impugnado.

      Los planes de abandono son subvenciones agrarias. Su objetivo es conseguir la reducción de la producción lechera. Es de aplicación la doctrina constitucional sobre las subvenciones agrarias, resumida en la sentencia de 1 de julio de 1999, 128/1999, en su fundamento jurídico 7º, puntos B) y C).

      La competencia exclusiva en materia de agricultura y ganadería que ostenta la Comunidad Autónoma por el artículo 10.9 del Estatuto le autoriza para financiar programas de abandono, ya que lo contrario supondría una violación de la autonomía financiera en contra de lo dispuesto en el artículo 156.1 de la Constitución.

      Cita el fundamento jurídico 8 de la sentencia del Tribunal Constitucional 128/1999 sobre autonomía financiera de las comunidades autónomas.

      La competencia exclusiva en materia de agricultura faculta además a la Comunidad para establecer políticas agrarias propias, como reconoce la sentencia de los 2/1999, de 25 de febrero, del Tribunal Constitucional.

      Si bien la disposición adicional del Decreto impugnado no establece cuál ha de ser el destino de tales cantidades de referencia, y tampoco el Real Decreto 1486/1998, la sentencia recurrida ha procedido a anularla con base en lo que a su juicio es la ilegalidad de la llamada reserva autonómica de cantidades de referencia.

      La sentencia ha infringido las competencias exclusivas de la Comunidad reconocidas en el Estatuto de Autonomía, ya que se priva a la Comunidad Autónoma de su autonomía financiera derivada del artículo 156.1 de la Constitución sin justificación razonable alguna. Se puede considerar incluso infringido el artículo 128.2 de la Constitución.

      No se infringe norma estatal alguna ni existe afectación de la libertad de comercio.

      La constitución de la reserva autonómica no es incompatible con la reserva nacional ni entra en contradicción con la misma. No se ofrecen razones objetivas que permitan deducir dicha incompatibilidad y la imposibilidad de la gestión coordinada de ambas reservas. La resolución de la sentencia debe considerarse manifiestamente contraria a las competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma.

      En el caso de que los planes de abandono fueran financiados por el Estado, de acuerdo con la doctrina constitucional serían las comunidades autónomas las que deberían adquirir las cantidades de referencia, sin perjuicio de que las mismas integraran la reserva nacional. Por ello, al no prever que las cantidades de referencia vayan a integrar la reserva autonómica, ninguna infracción del ordenamiento jurídico es predicable en este punto de la disposición adicional del Decreto impugnado.

      Las sentencias del Tribunal Constitucional 152/1988 y 75/1989 han declarado que corresponde a la Comunidad Autónoma que posee la competencia general en el sector material de actividad subvencionada la gestión de las medidas de fomento con cargo a fondos estatales, ya que una gestión centralizada sólo es constitucionalmente admisible por excepción cuando resulte imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas de fomento, para garantizar la posibilidad de obtención y disfrute de las mismas por sus destinatarios potenciales en todo el territorio estatal y evitar que se sobrepase la cuantía global de los fondos destinados al efecto o para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad. Lo contrario supondría no sólo alterar el sistema constitucional de reparto competencial, sino también distorsionar de manera permanente el sistema ordinario de financiación autonómica.

      Para el caso de que la financiación proviniera de las autoridades comunitarias, serían aplicables los principios antedichos, según lo que manifiesta la sentencia del Tribunal Constitucional 128/1999 en su fundamento jurídico 6.

      Podría entenderse que en determinados supuestos excepcionales estaría justificada la centralización de la distribución de los fondos provenientes de las autoridades comunitarias. Sin embargo, ello no resulta afectado por el contenido de la disposición adicional del Decreto impugnado, por lo que la misma no adolece de ningún vicio de ilegalidad.

      La sentencia recurrida ha infringido en el fundamento jurídico de referencia los artículos 10.9 y 10.25 del Estatuto de Autonomía del País Vasco, así como la jurisprudencia constitucional contenida en la sentencia 128/1999 y las demás sentencias citadas.

      Termina solicitando que se dicte sentencia por la que: Primero. Estimando la concurrencia de un exceso de jurisdicción en la sentencia instancia, se case y anule la sentencia recurrida y se determine el órgano competente para conocer de la cuestión competencial suscitada. Segundo. Subsidiariamente, estimando el motivo único sustantivo del recurso se case la sentencia recurrida y se dicte otra nueva desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Abogacía del Estado contra el Decreto 169/1998 del Gobierno Vasco declarando expresamente la validez y conformidad a Derecho del mismo.

QUINTO

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 2 de julio de 2003.

SEXTO

Mediante providencia de 2 de julio de 2003 se dejó sin efecto el señalamiento acordado. Se acordó requerir a la representación de Euskal Nekazarien Batasuna-Bizcaia, Euskal Nekazarien Batasuna-Gipuzkoa, Sociedad Cooperativa de Ganaderos GURELESA, R. L., Federación Frisona de Euskadi (E. FRI. FE.), Federación de Cooperativas Agrarias de Euskadi, Asociación de Agricultores y Ganaderos de Álava, Sociedad Cooperativa y Euskal Herriko Nekazarien Elkartasuna-Unión de Agricultores y Ganaderos Vascos para que aportara el folio número 23 que faltaba en su escrito de interposición.

Se acordó, asimismo, dar traslado al abogado del Estado para que formalizase escrito de oposición al recurso y se dio idéntico traslado a las representaciones procesales del Gobierno Vasco y Euskal Nekazarien Batasuna-Bizcaia, Euskal Nekazarien Batasuna-Gipuzkoa, Sociedad Cooperativa de Ganaderos GURELESA, R. L., Federación Frisona de Euskadi (E. FRI. FE.), Federación de Cooperativas Agrarias de Euskadi, Asociación de Agricultores y Ganaderos de Álava, Sociedad Cooperativa y Euskal Herriko Nekazarien Elkartasuna-Unión de Agricultores y Ganaderos Vascos para que formalizasen escrito de oposición entre sí.

La representación de Euskal Nekazarien Batasuna-Bizcaia, Euskal Nekazarien Batasuna- Gipuzkoa, Sociedad Cooperativa de Ganaderos GURELESA, R. L., Federación Frisona de Euskadi (E. FRI. FE.), Federación de Cooperativas Agrarias de Euskadi, Asociación de Agricultores y Ganaderos de Álava, Sociedad Cooperativa y Euskal Herriko Nekazarien Elkartasuna-Unión de Agricultores y Ganaderos Vascos aportó el folio número 23 del escrito de interposición del recurso de casación y manifestó que no formulaba oposición al recurso del Gobierno Vasco por coincidir con los motivos y alegaciones que fundamentan el recurso de casación presentado por la parte.

La representación procesal del Gobierno Vasco manifestó que no formulaba oposición al recurso de casación presentado por Euskal Nekazarien Batasuna-Bizcaia, Euskal Nekazarien Batasuna- Gipuzkoa, Sociedad Cooperativa de Ganaderos GURELESA, R. L., Federación Frisona de Euskadi (E. FRI. FE.), Federación de Cooperativas Agrarias de Euskadi, Asociación de Agricultores y Ganaderos de Álava, Sociedad Cooperativa y Euskal Herriko Nekazarien Elkartasuna-Unión de Agricultores y Ganaderos Vascos por ser coincidente con los motivos y alegaciones que fundamentan el recurso de oposición presentado por la parte.

SÉPTIMO

En el escrito de oposición presentado por el abogado del Estado al recurso de casación formulado por el Gobierno Vasco se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:

La parte recurrente sostiene que, partiendo de la base de que la comunidad autónoma ostenta competencias en materia de agricultura y ganadería, el Real Decreto 1486/1998, dotado de carácter básico, tendría valor meramente supletorio respecto de las disposiciones que pudiera dictar la Comunidad en desarrollo del Reglamento CE 3950/1992.

La cuestión ha sido abordada con gran extensión por la sentencia impugnada en el fundamento de derecho cuarto. Según la sentencia, es cierto que este reparto competencial no puede verse afectado por la norma comunitaria, pero el artículo 149.1.13 de la Constitución otorga al Estado competencia exclusiva para establecer las bases de la planificación y coordinación de la actividad económica con el contenido que esto comporta en cuanto que el interés general demanda el establecimiento de un régimen uniforme en todo el territorio que impide regulaciones específicas de las comunidades autónomas.

De esta forma decaen las demás consideraciones críticas que se hacen en el recurso tendentes a obtener una revocación de la sentencia por razón de las competencias en materia de agricultura y ganadería de la Comunidad Autónoma.

Termina solicitando que se tenga por formulada oposición a la casación y se dicte sentencia desestimando el recurso con costas.

OCTAVO

En el escrito de oposición presentado por el Abogado del Estado contra el recurso de casación interpuesto por Euskal Nekazarien Batasuna-Bizcaia, Euskal Nekazarien Batasuna- Gipuzkoa, Sociedad Cooperativa de Ganaderos GURELESA, R. L., Federación Frisona de Euskadi (E. FRI. FE.), Federación de Cooperativas Agrarias de Euskadi, Asociación de Agricultores y Ganaderos de Álava, Sociedad Cooperativa y Euskal Herriko Nekazarien Elkartasuna-Unión de Agricultores y Ganaderos Vascos se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:

  1. Al motivo primero

    La propia recurrente, admitiendo la posibilidad de que la representación del Estado hubiera acudido al Tribunal Constitucional, admite también la competencia de la jurisdicción contencioso- administrativa a la que acudió la representación estatal.

  2. Al motivo segundo, correlativo con el fundamento jurídico 7

    La recurrente sostiene que el control de la transferencia de las cantidades de referencia, a tenor del artículo 7.1 del Reglamento CE justifica el intervencionismo que establece el decreto impugnado y que se materializa en la autorización que recogen sus artículos 1.2 y 1.3. Este planteamiento es rechazable. La norma básica, que es el Real Decreto 1468/1998, lo impide. Además, como subraya la sentencia, se introduciría por un ente incompetente una restricción del principio de libertad de comercio que únicamente puede establecer el Estado en aplicación de su competencia exclusiva (artículo 149.1.13 de la Constitución).

    En segundo lugar, la parte recurrente niega carácter básico al Real Decreto 1468/1998. Sostiene que la Comunidad Autónoma ha desarrollado una norma comunitaria que reglamenta una materia de su exclusiva competencia, por lo que puede prescindir del contenido del Real Decreto. Este planteamiento es inaceptable, ya que el Estado, en uso de las potestades concedidas por el artículo 149.1.3 de la Constitución, ha entendido que el interés general vinculado a la actividad económica en el sector de la producción láctea impone otorgar a su reglamentación el carácter de básica y, consiguientemente, su aplicación uniforme y general en todo su territorio.

  3. Correlativo al fundamento jurídico 8

    La creación de reservas autonómicas, si bien puede constituir una opción, no la contempló el Reglamento CE ni el Real Decreto 1468/1998, el cual constituye las bases de régimen de las cuotas lácteas.

  4. Correlativo al fundamento jurídico 9

    La recurrente prescinde de nuevo del carácter básico del Real Decreto para criticar la anulación que la sentencia realiza el artículo 1.1 del Decreto, que prohíbe las transferencias de cantidades de referencia desvinculadas por adquirentes en otras comunidades autónomas.

  5. Correlativo al fundamento jurídico 10

    La parte recurrente se remite a lo expuesto en la crítica al fundamento jurídico 9.

  6. Correlativo a los fundamentos jurídicos 13, 14 y 15

    Vuelve a insistir la recurrente en las competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma prescindiendo de carácter básico del Real Decreto 1486/1998, que es lo que determina la improcedencia de la alteración de su régimen por la Comunidad Autónoma.

    Termina solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso con costas.

NOVENO

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó de nuevo el día 27 de abril de 2004, en que tuvo lugar.

La sentencia ha sido dictada fuera del plazo establecido, pues la complejidad de la materia ha exigido prolongar las deliberaciones.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Antonio Xiol Ríos,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Planteamiento del recurso

Los recursos de casación que enjuiciamos se interponen por el Gobierno Vasco, por una parte, y por Euskal Nekazarien Batasuna-Bizcaia, Euskal Nekazarien Batasuna-Gipuzkoa, Sociedad Cooperativa de Ganaderos GURELESA, R. L., Federación Frisona de Euskadi (E. FRI. FE.), Federación de Cooperativas Agrarias de Euskadi, Asociación de Agricultores y Ganaderos de Álava, Sociedad Cooperativa y Euskal Herriko Nekazarien Elkartasuna-Unión de Agricultores y Ganaderos Vascos, por otra, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco el 11 de septiembre de 2000 por la que, estimando parcialmente el recurso interpuesto por el abogado del Estado contra el Decreto del Gobierno Vasco 169/1998, de 21 de julio, por el que se regulan las normas específicas para las transferencias de cantidades de referencia en el sector de la leche de vaca y de los productos lácteos en la Comunidad Autónoma del País Vasco, se declara que el Decreto recurrido es disconforme a Derecho y se anula en los siguientes extremos: a) En cuanto somete en su artículo 1 a un régimen de autorización administrativa las transferencias de cantidades de referencia vinculadas a la explotación; b) El número 1 del artículo 5 en cuanto prevé que la parte de cantidad de referencia que no sea transferida con la explotación podrá ser adquirida por la Administración vasca para su posterior reasignación en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma del País Vasco; c) El artículo 1.1 en cuanto prohíbe la transferencia de cantidades de referencia desvinculadas a adquirentes situados en otras comunidades autónomas cuando el cedente se halle en una zona de agricultura de montaña; d) El artículo 2.3 de la norma recurrida en cuanto sujeta a autorización de la Administración autonómica las transferencias desvinculadas cuando el adquirente sea de otra Comunidad Autónoma; e) El artículo 2.4 en cuanto faculta a la Administración de la Comunidad Autónoma Vasca para adquirir las cantidades de referencia desvinculadas en las transmisiones efectuadas a ganaderos situados en otras comunidades autónomas; f) El artículo 3.2 y 3; y g) La disposición adicional.

Dada la interposición de dos recursos de casación contra la misma sentencia, la Sala opta por resolver conjuntamente los motivos comunes al examinar el primer recurso, teniendo en cuenta las alegaciones de ambas partes recurrentes, y efectuar en estos casos una remisión a lo ya razonado al examinar el segundo recurso de casación.

SEGUNDO

En el motivo primero del recurso presentado por el Gobierno Vasco, con defectuosa técnica procesal, se justifican los requisitos de admisibilidad del recurso de casación. Estas alegaciones carecen del contenido propio de un motivo de casación.

En los restantes motivos no se citan de modo expreso y concreto los preceptos legales infringidos y el carácter con que lo son, aunque puede deducirse de las alegaciones efectuadas en apoyo de cada uno de los motivos. Debe advertirse, sin embargo, que esta defectuosa técnica procesal obliga a esta Sala -para mantener el principio de especialidad del recurso de casación, que constituye la garantía del adecuado debate procesal y se entronca con los principios de contradicción y defensa- a ceñir su examen exclusivamente a las cuestiones directa y expresamente aludidas en cada motivo, por más que en ellos puedan advertirse referencias más genéricas que podrían afectar a otros pronunciamientos de la sentencia impugnada.

TERCERO

Marco normativo

La política económica común de los Estados miembros de la Comunidad Europea en materia de agricultura y ganadería llevó a la instauración de la organización común de mercados mediante el Reglamento (CEE) núm. 804/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968. El sistema descansa sobre la fijación de unas determinadas cantidades de referencia máximas por campaña que se asignan entre los Estados miembros de forma que se garantice a todos un volumen global o nacional de producción. En el seno de los Estados miembros este volumen se distribuye a su vez con arreglo a las opciones que cada uno de ellos ejercite.

Mediante el Reglamento (CEE) núm. 856/84 del Consejo, y el Reglamento (CEE) núm. 857/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, se estableció el régimen de tasa suplementaria que debía abonarse por el exceso de producción en relación con las cuotas anuales asignadas o cantidades de referencia. Inicialmente previsto hasta el 31 de marzo de 1993, con el objetivo de reducir los excedentes estructurales derivados del desequilibrio existente entre la oferta y la demanda de leche y productos lácteos, la aplicación del régimen de la tasa suplementaria se ha visto ampliada mediante el Reglamento (CEE) del Consejo núm. 3950/92, de 28 de diciembre de 1992 y el Reglamento (CEE) núm. 536/93 de la Comisión, de 9 de marzo de 1993, que derogó los Reglamentos del Consejo núms. 857/84 y 2074/92, en cuya virtud se ordenaba su aplicación durante otros siete períodos adicionales; y, posteriormente, por medio del Reglamento (CE) núm. 1256/99 del Consejo, de 17 de mayo, que modifica el anterior y decreta su aplicación durante otros ocho períodos consecutivos de doce meses, a partir del 1 de abril de 2000.

Con el fin de paliar ciertos efectos de distorsión en los mercados, mediante la ejecución de programas comunitarios de fomento del abandono de la producción de leche y productos lácteos se ha establecido una reserva comunitaria [Reglamento (CEE) núm. 804/68, art. 5 quater, 4] y se ha previsto también el establecimiento de mecanismos semejantes en los Estados miembros, dentro de la respectiva cantidad garantizada [Reglamento (CEE) núm. 857/84, de 31 de marzo, art. 5].

En España el mecanismo de la tasa suplementaria de aplicación sobre el exceso de producción respecto de las cantidades de referencia fue puesto en práctica mediante el Real Decreto 2466/1986, de 28 de noviembre. Su regulación fue completada por medio del Real Decreto 1888/1991, de 30 de diciembre. Esta reglamentación, dictada en cumplimiento de disposiciones comunitarias -especialmente, los Reglamentos (CEE) 804/68, 857/84 y 2328/91, del Consejo, y 1546/88, de la Comisión- establece, con el fin de disponer de un fondo de cantidades de referencia que facilite la aplicación del régimen de la tasa suplementaria y permita atender con agilidad a las necesidades de reordenación del sector dentro del límite de las cantidades de referencia globales fijadas para España por la Comunidad, la constitución de una reserva nacional integrada por las cantidades liberadas como consecuencia del programa nacional de abandono de la producción lechera.

El Real Decreto 1319/1992, de 30 de octubre, desarrollado por Orden Ministerial, de 4 de diciembre de 1992, vino a complementar y adaptar dicha normativa a las modificaciones resultantes del compromiso del Consejo de Ministros de la Comunidad Europea en relación con la ampliación de la cantidad global garantizada para España, a partir de 1 de enero de 1993, mediante el establecimiento de normas específicas para la aplicación del régimen de la tasa suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos. No obstante la expresa derogación del art. 26 del Real Decreto 1888/1991, el Real Decreto 1319/1992 confirma que la asignación o reasignación, modificación o actualizaciones de las cantidades de referencia individuales a los productores será efectuada por el Ministerio de Agricultura a través de la Dirección General de Producciones y Mercados Ganaderos.

Los Reales Decretos 174/1998, de 16 de febrero y 1192/2000, de 23 de junio, territorializan por vez primera las cantidades de referencia asignando a cada Comunidad Autónoma una cantidad global, de la que la última de dichas disposiciones detrae un diez por ciento para la reserva nacional, que, a partir de ella, queda integrada por esa asignación global.

El Real Decreto 1486/1998, de 10 julio, con el fin de adaptar el sistema a las exigencias del régimen de la tasa suplementaria, se propone estimular la modernización del sector y su adecuación a las exigencias de competitividad, y para ello crea de un Fondo nacional coordinado de cuotas lácteas, dentro de la reserva nacional, y prevé liberar cantidades de referencia que permitan constituir el fondo y alimentar la reserva nacional mediante programas de abandono indemnizado financiados con fondos procedentes de los Presupuestos Generales del Estado. Se establece, asimismo, la incorporación a la reserva nacional de la parte de la cantidad de referencia que no sea transferida con la explotación y de la que resulte abandonada en el caso de transferencia de la explotación o parte de la misma a las autoridades públicas por causa de utilidad pública o de interés social. Se reconoce al director general de Ganadería la función de asignar las cuotas procedentes del Fondo nacional coordinado, previa propuesta de asignación de cada Comunidad Autónoma y la de autorizar las transferencias de las cantidades de referencia desvinculadas de la explotación, previa tramitación por la Comunidad Autónoma.

El Real Decreto 347/2003, de 21 marzo, se dicta con el fin de hacer efectiva la prórroga de la tasa suplementaria en el sector de la leche y los productos lácteos, aplicable desde el 1 de abril del año 2000, y tiene en consideración las sentencias del Tribunal Constitucional 45/2001, de 15 de febrero, y 95/2001, de 5 de abril, que atribuyen al Estado la competencia para adoptar la resolución final de los expedientes de asignación de cuotas procedentes de la reserva nacional, y a las comunidades autónomas cuando no procedan de la reserva nacional. Por razones de simplificación normativa se derogan el Real Decreto 1888/1991, de 30 de diciembre, el Real Decreto 324/1994, de 28 de febrero, y el Real Decreto 2230/1994, de 18 de noviembre. Por razones de adaptación del sistema a los nuevos periodos de aplicación de la tasa suplementaria se deroga también el Real Decreto 1486/1998, de 10 de julio.

El nuevo Real Decreto regula los programas de abandono financiados por las comunidades autónomas, estableciendo que las cuotas indemnizadas pasarán a la reserva nacional, pero serán asignadas o reasignadas individualmente por las respectivas comunidades autónomas entre los productores de su ámbito geográfico. Las cantidades asignadas tendrán la naturaleza inherente a su consideración de cantidades procedentes de la reserva nacional, por lo que no podrán ser objeto de transferencia o cesión ni de indemnización por abandono y se reintegrarán a la reserva nacional en el caso de que el productor transfiera total o parcialmente su cuota.

Asimismo, se reconoce a las comunidades autónomas en cuyo territorio radique la explotación del solicitante la competencia para la asignación de cuotas del Fondo nacional coordinado de cuotas lácteas, con arreglo a los criterios y limitaciones establecidas en el Real Decreto.

Al regular las transferencias de cuotas desvinculadas de la explotación se prevé que cada Comunidad Autónoma, en el ejercicio de sus competencias, podrá ampliar las condiciones a las que se someterán las trasferencias de cuotas desvinculadas de la explotación que se lleven a cabo en su territorio, en lo referente a exigencias a cumplir por el transferidor, adquirente o cantidades objeto de transferencia y que podrá deducir de la cantidad objeto de transferencia un máximo del 20 por 100 a favor de la reserva nacional.

En cuanto a las transferencias vinculadas a la explotación, se establece que el órgano competente de la Comunidad Autónoma donde radique la explotación del transferidor notificará a los interesados la procedencia o no de la transferencia, comunicando a la Dirección General de Ganadería las modificaciones de cuotas que procedan.

En cuanto a las transferencias no vinculadas, en el caso de transferencias entre ganaderos de una misma Comunidad Autónoma, el órgano competente dictará la resolución correspondiente, autorizando o denegando motivadamente la transferencia solicitada, y la notificará a los productores afectados, y la comunicará a la Dirección General de Ganadería. En el caso de transferencias entre ganaderos de distintas comunidades autónomas, la Dirección General de Ganadería dictará la resolución correspondiente, autorizando o denegando motivadamente la transferencia solicitada.

CUARTO

La fiscalización del carácter básico del Real Decreto 1486/1998

En el motivo segundo del recurso presentado por el Gobierno Vasco se citan como infringidos los artículos 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, artículos 149.1.13 y 149.1.23 de la Constitución, artículos 10.9, 10.8, 10.25, y 11.1 a) del Estatuto de Autonomía del País Vasco, y la interpretación de la sentencia del Tribunal Constitucional 79/1992, fundamento jurídico 3, sobre el carácter de las normas dictadas en aplicación de reglamentos comunitarios, alegando que la sentencia, al considerar básico el Real Decreto estatal y utilizarlo como parámetro de legalidad, desconoce las competencias autonómicas y el alcance de la normativa estatal de carácter básico.

QUINTO

Los principios fijados por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo que pueden afectar a esta materia pueden resumirse así:

  1. Conforme a la pauta sentada por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas al interpretar el art. 249 (antiguo art. 189) del Tratado, los reglamentos comunitarios han de tener una directa, inmediata y -salvo excepciones regladas- simultánea aplicación en el conjunto del territorio de la Comunidad, sin necesidad de acto estatal alguno previo que posibilite su incorporación formal al Derecho interno o autorice o condicione su plena eficacia en el espacio jurídico estatal.

  2. El art. 149.1.13 de la Constitución reconoce el Estado competencia exclusiva sobre la materia de «bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica».

  3. Esta competencia puede amparar tanto normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, como previsiones de acciones o medidas singulares indispensables para alcanzar los fines propuestos en dicha ordenación (sentencia del Tribunal Constitucional 155/1996, de 9 de octubre, fundamento 4).

  4. Debe reconocerse la competencia autonómica para adoptar las disposiciones necesarias en complemento del derecho comunitario europeo y para ejecutar y aplicar en su ámbito territorial la normativa comunitaria siempre que, ratione materiae [por razón de la materia], las comunidades autónomas ostenten esa competencia y no rebasen la linde establecida por la normativa comunitaria y la estatal básica o de coordinación (sentencia del Tribunal Constitucional 79/1992, de 28 de mayo, fundamentos 3 y 6).

  5. En supuestos de concurrencia entre unas competencias autonómicas específicas en materia de agricultura y una genérica competencia estatal en materia de ordenación general de la economía, primar la aplicación de esta última, aun cuando no se advierta una directa y significativa incidencia sobre la actividad económica general de la competencia objeto de controversia, sería tanto como vaciar de contenido el título competencial más específico (sentencias del Tribunal Constitucional 252/1988, de 20 de diciembre, 132/1989, de 18 de julio, 112/1995, de 6 de julio; 21/1999, de 25 de febrero, y 128/1999, de 1 de julio, fundamento 7, entre otras).

  6. En los procesos en que se discute la competencia estatal o comunitaria, el derecho comunitario no es, per se [por sí mismo], canon o parámetro directo de contraste y examen de los actos y disposiciones de los poderes públicos y no pueden hacerse valer otros motivos de inconstitucionalidad [que, ante la jurisdicción contencioso-administrativa, son de ilegalidad] de los actos o disposiciones que los que atañen a la vulneración de las reglas constitucionales y estatutarias de distribución de competencias (sentencia del Tribunal Constitucional 122/1989, de 6 de julio, fundamento 5). Sólo puede tomarse en consideración la normativa comunitaria para concluir que la controvertida es una cuestión que cae dentro de la esfera del derecho comunitario, y no en la del reparto interno de competencias, objeto del conflicto constitucional (sentencia del Tribunal Constitucional 236/1991, de 12 de diciembre, fundamento 10) o para aplicar correctamente el esquema interno de distribución de competencias (sentencia del Tribunal Constitucional 128/1999, fundamento 9), mediante una más precisa determinación del título competencial en disputa, que ha de realizarse atendiendo al carácter de las normas objeto de la controversia competencial (sentencia del Tribunal Constitucional 13/1998, de 22 de enero, fundamento 4).

  7. La ejecución del derecho comunitario corresponde a quien materialmente ostente la competencia, puesto que no existe una competencia específica para dicha ejecución (sentencia del Tribunal Constitucional 236/1991, de 12 de diciembre, fundamento 9), a pesar de que el artículo 93 de la Constitución necesariamente ha de dotar al Gobierno de los instrumentos necesarios para desempeñar una función de garantía (sentencia del Tribunal Constitucional 252/1988, fundamento 2). La cláusula de responsabilidad se articula por medio de una serie de poderes que permitan al Estado llevar a la práctica los compromisos adoptados (sentencia del Tribunal Constitucional 80/1993, de 8 de marzo, fundamento 3). Esta función de garantía puede obligar, en supuestos de concurrencia competencial, a articular el ejercicio de las competencias propias del Estado y las comunidades autónomas de modo tal que, sin invadir el ámbito competencial ajeno, no obstaculicen el desempeño de las funciones que la Constitución y los Estatutos les atribuyen ni impongan cargas innecesarias a los administrados (sentencias del Tribunal Constitucional 252/1988, fundamento 2 y 79/1992, de 28 de mayo, fundamento 1). Esto no quiere decir que la previsión del artículo 93 de la Constitución configure por sí sola un título competencial autónomo a favor del Estado que pueda desplazar o sustituir la competencia autonómica, ni por conexión a un supremo interés nacional, ni porque se apele a una expectativa de eficacia ni, en fin, por invocación de un simple motivo de utilidad o mera conveniencia (sentencia del Tribunal Constitucional 80/1993, de 8 de marzo, fundamento 3). H) El control de la potestad reglamentaria que atribuye a los tribunales el artículo 106 de la Constitución confiere a la jurisdicción contencioso-administrativa la facultad de anular las disposiciones generales que incurrieran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico (artículo 70.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa), cuando, en relación con los artículos 26 y 27 de la misma, aquéllas no resulten conformes a Derecho o -término equivalente- incurran en ilegalidad. Sin embargo, la vulneración del principio de legalidad por las disposiciones generales del Gobierno no puede quedar enervada por el hecho de no haber sido impugnadas, pues lo impide la prohibición general de aplicación de los reglamentos contrarios a las leyes que impone a los tribunales el artículo 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en consonancia con el efecto erga omnes [frente a todos] que acarrea la nulidad de pleno derecho subsiguiente a la vulneración del expresado principio (sentencia del Tribunal Supremo de 17 de junio de 2003, fundamento CUARTO).

Entre las infracciones en que pueden incurrir los reglamentos estatales figura la vulneración del orden de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas establecido por el sistema constitucional.

SEXTO

La parte recurrente pretende que la sentencia impugnada ha quebrantado estos principios al considerar como parámetro de la legalidad del Decreto autonómico impugnado el Real Decreto estatal 1486/1998, vigente en el momento de dictarse y luego sustituido por el Real Decreto 347/2003, de 21 marzo, sobre modernización y mejora de la competitividad del sector lácteo. Aquél, a su juicio, por ser una norma reglamentaria de aplicación de derecho comunitario, no puede tener carácter básico.

Esta afirmación, con el carácter genérico con que es formulada, no puede ser aceptada. El Real Decreto controvertido contiene una disposición adicional en la que se establece que «El presente Real Decreto se dicta al amparo de la competencia que atribuye al Estado el artículo 149.1.13ª de la Constitución, sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica». En su preámbulo se establece como fin perseguido por la norma la adaptación del sector lácteo al objetivo de la política agrícola común consistente en la mejora de la competitividad; se considera la necesidad de un esfuerzo de acomodación especialmente importante, dados los problemas específicos y las deficiencias estructurales que subsisten, y de la adaptación a las exigencias del régimen de la tasa suplementaria y cumplimiento de la reglamentación comunitaria para evitar las sanciones económicas que inevitablemente deben repercutirse a los productores de leche que rebasen la cantidad de referencia que tuvieran asignada. Se fijan como medidas la ordenación de la estructura de la recogida de leche, la aplicación más equitativa del régimen de la tasa, la adaptación de los mecanismos de flexibilidad del mismo que permitan la más eficaz utilización de las cuotas, facilitando el acceso al cese anticipado de los productores de leche que desean abandonar la actividad y estimulando la mejora de la calidad de la producción dentro del marco de la normativa nacional y comunitaria de aplicación.

De este planteamiento -en relación con la jurisprudencia recogida en el fundamento QUINTO- resulta que el tribunal contencioso-administrativo ante el que se invoca la nulidad del Real Decreto por carecer de carácter de básico debe examinar sus disposiciones, con el fin de apreciar si, efectivamente, concurren los presupuestos necesarios para el ejercicio de la competencia estatal en materia de bases y planificación de la actividad económica [letra B)], y, consiguientemente, dejar sin aplicación aquellos preceptos que pudieran incurrir en exceso competencial [letra H)]. Sin embargo, no puede aceptarse que el carácter reglamentario de la norma [letra C)] o el hecho de hallarse dictada en desarrollo del derecho comunitario [letra F)] sean por sí mismos motivos para considerarla nula. En ambos supuestos puede tener cabida, según la jurisprudencia constitucional a la que debemos atenernos en esta materia, el desarrollo de la competencia estatal enunciada en el artículo 149.1.13ª de la Constitución.

La sentencia recurrida no infringe esta doctrina cuando afirma que corresponde al Tribunal ordinario decidir, conforme al bloque de constitucionalidad, el carácter materialmente básico de los preceptos del Real Decreto, puesto que el mismo ha sido rechazado por la Comunidad Autónoma, negando dicho carácter a las normas que desborden dicho concepto constitucional, y que resulta, pues, aplicable el artículo 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

El primer motivo de casación, atendiendo a su formulación genérica, debe, en suma, ser desestimado, sin perjuicio del examen que pueda proceder al hilo de los restantes motivos de casación de la legalidad de las cláusulas del Real Decreto que la representación estatal invoca como básico.

SÉPTIMO

La prohibición de transferencias de cantidades de referencia no vinculadas en zonas de agricultura de montaña

En el motivo tercero del recurso de casación interpuesto por el Gobierno Vasco -sin citar el motivo legal en que se ampara- se alega, en síntesis, que el Real Decreto estatal vacía la capacidad normativa de la Comunidad Autónoma Vasca sobre zonas de montaña, la cual puede ejercitarse en el sector de las cuotas lácteas, siempre y cuando se respete la normativa comunitaria y las bases y principios de carácter verdaderamente coordinador que hubiera podido establecer la Administración Central.

A pesar de la defectuosa formalización del motivo, debe entenderse que en él se plantea la infracción del ordenamiento jurídico por la sentencia, en la medida en que, a juicio de la parte recurrente, el carácter básico del Real Decreto estatal determina la nulidad del artículo 1.1 del Decreto autonómico impugnado, en cuanto prohíbe las transferencias de cantidades de referencias no vinculadas a productores situados en otras comunidades autónomas.

El artículo citado dice así:

Artículo 1.- 1.- En las zonas de agricultura de montaña del País Vasco, definidas como tales por la Directiva 75/268 CEE, no será de aplicación lo establecido en el artículo 8, apartados 4 y 5 del Reglamento (CEE) n.º 3950/1992 del Consejo, no autorizándose transferencias sin la correspondiente transferencia de la explotación cuando la explotación del transferidor se encuentre en una de estas zonas

.

OCTAVO

El Tribunal de instancia, en efecto, rechaza las alegaciones del abogado del Estado, el cual argumentó en la instancia que, de acuerdo con el Real Decreto, las transferencias no vinculadas no requieren siquiera autorización; que el Ministerio de Agricultura puede limitarlas o impedirlas si superan el 1,5% de las cantidades de referencia en la zona de agricultura de montaña de procedencia y que según los artículos 7, parágrafo 15 de la exposición de motivos, y 8 del Reglamento comunitario el Estado puede determinar zonas en las que se autorizan las transferencias desvinculadas entre determinadas categorías de productores para mejorar la estructura de la producción de leche y autorizar la transferencia de cantidades desvinculadas.

En opinión de la sentencia, partiendo de que dichas transferencias están sometidas a un régimen de autorización, la prohibición de transferencias de cuotas desvinculadas cuando el transferido se halle en una zona de agricultura de montaña y el destinatario sea otro ganadero de la misma u otra Comunidad Autónoma no vulnera el Reglamento comunitario. Observando que la prohibición impugnada se opone a la normativa estatal que permite autorizarlas cuando el adquirente sea de la misma Comunidad Autónoma y se opone, asimismo, a la posibilidad de transferencia hasta el porcentaje del 1,5% permitido por la normativa estatal cuando el adquirente se encuentre en otra Comunidad Autónoma, la sentencia concluye que nada cabe reprochar a la regulación autonómica en cuanto se refiere a la prohibición de transferencias a otros productores situados dentro de la Comunidad Autónoma, toda vez que la misma encaja en el ámbito de su competencia en materia de agricultura y ganadería, sin trascender a la planificación general del mercado. Sí, en cambio, debe estimarse, a su juicio, nula la citada previsión en cuanto comprende a los adquirentes externos, pues infringe la disposición básica del Estado en la que las transferencias se autorizan hasta el límite del 1,5% de las cantidades de referencia de la zona de agricultura de montaña en que se encuentre el adquirente. El carácter básico de dicha disposición, estima la Sala a quo, se deduce de su pretensión de ordenar la transferencia de cantidades de referencia entre productores situados en distintas comunidades autónomas, lo que por su carácter interterritorial corresponde al Estado.

NOVENO

Consentido el pronunciamiento de nulidad expresado, el problema en casación se reduce, en consecuencia, a determinar si la prohibición de transferir cantidades de referencia no vinculadas a productores de otras comunidades autónomas está suficientemente amparada por la competencia estatal para fijar las bases y ordenación de la actividad económica o, por el contrario, debe considerarse preferente el título competencial en materia de agricultura de que dispone la Comunidad Autónoma en virtud de lo establecido en el artículo 10.9 del Estatuto de Autonomía, con arreglo al cual la Comunidad Autónoma del País Vasco tiene competencia exclusiva en materia de «agricultura y ganadería, de acuerdo con la ordenación general de la economía».

Entiende esta Sala que la cuestión debe resolverse a favor de la competencia autonómica y, en consecuencia, el motivo debe ser estimado, por las siguientes razones:

  1. El tratamiento especial a las zonas de montaña (artículo 130.2 de la Constitución) no constituye un título competencial específico a favor del Estado o de las comunidades autónomas, sino que la actividad administrativa sobre dichas zonas debe desenvolverse con arreglo a los criterios generales sobre distribución de competencias. Como reconoce el Tribunal Constitucional, las llamadas «zonas de agricultura de montaña» se configuran como ámbitos territoriales en los que, mediante el ejercicio de una pluralidad de competencias -estatales, de las comunidades autónomas e incluso de otros entes territoriales-, ha de desarrollarse una actividad de planificación o programación económica (sentencias 45/1991 y 144/1985). En los planes de actuación referidos a estas zonas suelen predominar, como se expresa en las citadas sentencias, los títulos competenciales relativos a la actividad de planificación o programación económica, que residencian la competencia en el Estado cuando de ordenación o planificación general se trata. Sin embargo, cuando la actividad administrativa se traduce en otras medidas que no recaigan directamente sobre esta actividad de planificación ni tengan la incidencia propia las medidas de ordenación de la actividad económica general, su calificación debe hacerse con arreglo a los restantes títulos competenciales, entre los que tiene especial relevancia, por su carácter específico, el relativo a la agricultura. Como el Tribunal Constitucional reconoce en las expresadas sentencias, «las comunidades autónomas competentes en la materia podrán establecer, en principio, con independencia del regulado por la Ley 25/1982, sus propios regímenes de "tratamiento especial a las zonas de montaña", artículo 130, número 2 de la Constitución, a cuyos efectos las correspondientes delimitaciones y declaraciones de zona de montaña no precisarán de aprobación estatal alguna» (sentencia 144/1985, fundamento 3).

  2. Admitido por el Estado, que no ha sostenido su recurso de casación, que las transferencias entre productores de la misma Comunidad no afectan a la planificación general de la economía, no existen razones para suponer que las transferencias a productores de otras comunidades autónomas, que no consta ni se ha alegado que inicialmente deban tener un mayor volumen cuantitativo, comporten dicha incidencia económica en la estructura de la producción nacional de lácteos.

  3. Aceptado por el Estado, que no ha sostenido su recurso de casación, que las transferencias entre productores de la misma Comunidad no afectan a la planificación general de la economía, la admisión de transferencias a favor de productores de otras Comunidades haría insostenible la prohibición establecida en la norma impugnada. En efecto, siempre cabría realizar la transferencia a favor de productores de otras Comunidades y, con ello, se frustraría la finalidad de mantener la producción en las zonas de agricultura de montaña (pues únicamente quedaría vigente el límite establecido por la norma estatal, al que se alude en la letra siguiente) y se produciría un perjuicio para los posibles adquirentes situados en la Comunidad Autónoma, que no podrían beneficiarse de las transferencias.

  4. El Estado, en la norma básica, establece, como límite a la salida de cantidades de referencia, un diferencial máximo de un 1,5% en relación con las cantidades transferidas y recibidas correspondientes a las zonas de agricultura de montaña y demás desfavorecidas de la Comunidad (artículo 34 del Real Decreto). Dicho límite, sin embargo, no parece estar en contradicción con la medida de mayor protección que supone para la pervivencia de la agricultura en las zonas de montaña la prohibición absoluta de transferencias no vinculadas, habida cuenta de la competencia de las comunidades autónomas para establecer a favor de dichas zonas medidas específicas de protección adicionales a las operadas por la normativa estatal.

  5. El título competencial en materia de agricultura, como ha declarado el Tribunal Constitucional, es más específico que el de ordenación general de la economía, y, por ello, debe prevalecer sobre éste si no constan razones suficientes para entender que la medida estatal está justificada por la necesidad de mantener la unidad de mercado o de lograr la debida eficacia en las medidas de reestructuración del sector [vid. fundamento QUINTO, E)]. Dado el carácter excepcional de las zonas de agricultura de montaña, merecedoras de un régimen específico en la Constitución y en el derecho comunitario vigente en el momento de dictarse la disposición impugnada, y la drástica limitación que la propia norma básica estatal establece en relación con el balance total de transferencias que puedan afectarlas, no se advierte que concurran las razones expresadas.

Esta Sala considera, en suma, que la sentencia a quo, al inclinarse por entender que las transferencias a productores de otras comunidades autónomas afectan a la planificación general de la actividad económica y este hecho impide a la Comunidad Autónoma prohibirlas aun cuando procedan de zonas de agricultura de montaña no se ha ajustado a la interpretación que se estima más acertada de los preceptos aplicables.

DÉCIMO

En el motivo cuarto del recurso de casación presentado por el Gobierno Vasco se alega, en síntesis, que, mientras el artículo 1 del Decreto impugnado cumple la Directiva comunitaria afirmando que en las zonas de agricultura de montaña del País Vasco no se autorizarán transferencias sin la correspondiente transferencia de explotación, la normativa estatal convierte en principio general lo que aquella había previsto como excepcional y, con ello, ha construido un sistema desacorde con el Reglamento comunitario.

El motivo debe ser desestimado.

UNDÉCIMO

Se plantea en este motivo la misma cuestión que constituye el fundamento del motivo anterior, desde la perspectiva de la posible infracción por el Real Decreto estatal del derecho comunitario al regular las transferencias no vinculadas con un carácter, a juicio de la parte recurrente, excesivamente amplio.

Como resulta de los razonamientos elaborados para estimar el motivo anterior, no es menester examinar la adecuación o no al derecho comunitario del Real Decreto estatal en esta materia, pues el mismo no resulta directamente impugnado en este proceso y, aplicando las normas sobre distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas, puede resolverse la cuestión planteada sin necesidad de pronunciarse sobre la adecuación al derecho comunitario de la norma que en este motivo se cuestiona.

DUODÉCIMO

La adquisición de cuotas de referencia por la Comunidad Autónoma

En el motivo quinto del recurso de casación presentado por el Gobierno Vasco se defiende la legalidad de las previsiones de la norma impugnada sobre la posibilidad de que la Comunidad Autónoma adquiera la cantidad de referencia de cuota no transferida con la explotación (artículo 1.5 del Decreto) en las transferencias vinculadas en zonas de montaña y la posibilidad de adquisición preferente, de conformidad con el artículo 2.4, en las transferencias desvinculadas en el resto de la Comunidad Autónoma, al objeto de la reasignación de dichas cuotas.

A juicio de una y otra parte recurrente, la creación de una reserva regional no es un objetivo vedado por el Reglamento Comunitario CEE 3950/1992, sino que se deja al albedrío de los diferentes Estados miembros la existencia de una reserva nacional que recoja la totalidad de la cuota lechera asignada a un Estado miembro, la existencia de la misma como un mero concepto teórico, suma de las reservas regionales de las comunidades autónomas con competencia exclusiva en la materia, o residual que englobe la cuota teórica de las Comunidades sin competencia exclusiva en la materia. A su juicio, la creación de una reserva regional por el derecho de adquisición preferente sobre las cuotas desvinculadas o que no se transmiten en las transferencias vinculadas en zonas de agricultura de montaña constituye objetivos y medidas susceptibles de ser incardinadas en el marco constitucional. Añade uno de los recurrentes que, si corresponde al Estado la distribución de las cantidades de referencia entre los agricultores españoles y únicamente a él corresponde la adquisición de las cantidades de referencia no transmitidas con la explotación, tal interpretación agota las competencias que las comunidades autónomas poseen para reestructurar el sector de los productos lácteos en su territorio; y que no es aceptable la consideración de la sentencia de instancia en el sentido de que la opción de la reserva nacional no ha sido impugnada.

DECIMOTERCERO

La sentencia impugnada afirma que la previsión del artículo 1.5 choca frontalmente con las previsiones del Reglamento y del Real Decreto, según las cuales las cuotas deberán integrarse en la reserva nacional. Admite que, tratándose de un Estado ampliamente descentralizado, cabe imaginar otras formas de articular la reserva nacional, entre ellas la que propugna la parte codemandada sobre la base de reservas autonómicas coordinadas, pero estima que el Real Decreto ha optado por una concreta que quedaría completamente desnaturalizada de admitir que las comunidades autónomas regulen otras reservas de ámbito autonómico cuya dotación entraría en clara competencia con la estatal. Añade que la posibilidad que se reconoce a la Administración autonómica en el artículo 2.4 interfiere la ordenación del mercado e impide en la práctica la salida de las cuotas de referencia de la propia Comunidad, en tanto que la misma se beneficia de régimen general a la hora de adquirir las que vendan productores de las demás comunidades autónomas y que, de generalizarse este criterio, se impediría de hecho la transferencia de cantidades de referencia entre las distintas comunidades autónomas.

No resulta ni mucho menos seguro que el Real Decreto 1486/1998, de 10 julio, respete adecuadamente las competencias autonómicas, especialmente en cuanto a la necesidad de respetar un ámbito de ejecución de las comunidades autónomas conforme hemos razonado en el fundamento QUINTO, G), dada las limitación de las competencias autonómicas a las de informe o propuesta en materia de autorización de transferencias y de asignación de cuotas del fondo nacional coordinado sin distinción alguna, en clara oposición, hoy, con el sistema establecido por el Real Decreto 347/2003.

El establecimiento de un sistema de reserva nacional, en efecto, no implica que todas las cantidades integradas en la misma puedan sin distinción alguna ser reasignadas por el Estado. La sentencia del Tribunal Constitucional 54/2001 no se refiere a cualesquiera cantidades que puedan entenderse integradas en la reserva, sino que el reconocimiento de la competencia a la Administración del Estado para la reasignación de las cantidades procedentes de la reserva nacional está contemplada en función del porcentaje del diez por ciento del total de las transferencias que integra la misma con arreglo al Real Decreto 1192/2000, con el fin de asegurar la gestión de la tasa suplementaria y atender a las eventuales reclamaciones (fundamento jurídico 9). Esta declaración no puede extenderse automáticamente a cualesquiera cantidades susceptibles de ser integradas en la reserva. Hay que entender que las comunidades autónomas conservan las competencias para la reasignación de las cantidades del Fondo que proceden de la respectiva Comunidad -siempre que no concurran razones vinculadas a las competencias estatales de coordinación- con sujeción a la normativa básica establecida por el Estado en cuanto al régimen sustantivo, de las cantidades integradas en el mismo.

Dicho esto, resulta evidente que las críticas que puedan efectuarse al régimen contenido en el Real Decreto no son suficientes para enervar la consideración de que las facultades de coordinación de la actividad económica, que la parte recurrente reconoce, a favor del Estado, permiten a éste optar por uno de los diferentes sistemas posibles, al que deberán adecuarse las normativas autonómicas correspondientes. No cabe duda que el sistema de reserva nacional única, en la que se integra un fondo nacional coordinado, por la que opta el Real Decreto 1486/1998, constituye un sistema en abstracto compatible con las competencias autonómicas siempre que su regulación concreta no prive a las comunidades autónomas de sus competencias, especialmente ejecutivas, en la materia, en virtud preferentemente del título competencial referido a la agricultura.

El hecho de que el Real Decreto no haya sido impugnado impide examinar directamente la legalidad de los preceptos que puedan restringir o lesionar las competencias autonómicas, y en este sentido es oportuna la referencia que la sentencia de instancia hace a esta falta de impugnación. La existencia de estas posibles vulneraciones no autoriza a la norma autonómica a prescindir en su totalidad de un sistema de reserva nacional coordinada que desenvuelve las facultades estatales de coordinación económica sin resultar incompatible por sí mismo con el respeto a las competencias autonómicas. La legalidad de los preceptos impugnados debe evaluarse, en consecuencia, considerando si el régimen establecido en los mismos es susceptible o no de ser interpretado en consonancia con los requisitos de orden sustantivo y formal que impone el sistema de reserva nacional, habida cuenta de que la competencia para la asignación de los fondos procedentes de la Comunidad Autónoma no destinados estrictamente a fines de garantía de liquidación de la tasa suplementaria y atención de reclamaciones a nivel nacional corresponde a las comunidades autónomas.

DECIMOCUARTO

Los principios sentados en el fundamento anterior conducen a soluciones distintas en relación con uno y otro de los preceptos impugnados. El artículo 1.5, en cuanto establece que «La parte de la cantidad de referencia que no sea transferida con la explotación [en las zonas de agricultura de montaña del País Vasco] podrá ser adquirida por la Administración para su posterior reasignación en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma del País Vasco» es susceptible de ser entendida como compatible con el sistema de reserva nacional. La facultad de la Comunidad Autónoma de reasignar las cantidades residuales que se obtengan en virtud de transferencias vinculadas realizadas en su ámbito territorial, implícita en la expresión «podrá adquirir», no es incompatible con las exigencias de gestión económica y contable, limitación de nuevas transferencias y retorno de las cuotas definitivamente abandonadas impuestas por el sistema de reserva nacional. Dicha competencia es consecuencia de su competencia exclusiva en materia de agricultura, en la medida en que es compatible con el ejercicio de las competencias estatales en materia de coordinación y planificación, dado que las cantidades cuestionadas son liberadas en la Comunidad Autónoma y no existe principio alguno, o al menos no ha sido alegado por la representación del Estado de modo convincente, que obligue a darles un destino fuera de la Comunidad Autónoma por necesidades de gestión de la tasa suplementaria u otras eventuales finalidades a que deba atenderse con los fondos de dicha reserva.

No puede decirse lo mismo del artículo 2.4 del Decreto, el cual establece que «La Administración podrá adquirir, antes de que se formalicen las transferencias [de cantidades de referencia desvinculadas], dichas cantidades de referencia para su posterior reasignación en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma del País Vasco».

En efecto, en este supuesto no sólo se atribuye una competencia de reasignación a la Comunidad Autónoma, sino que se establece la integración, o posibilidad de integración en la reserva, mediante el ejercicio de una especie de derecho de tanteo por parte de la Comunidad Autónoma, de cantidades de referencia que, con arreglo a la normativa básica estatal, no está previsto que se integren en la reserva nacional. No cabe duda de que el reconocimiento de este derecho preferente a favor de la Comunidad Autónoma puede alterar las bases del sistema estatal. Éste se funda en el establecimiento de unos requisitos de orden sustantivo mínimo para la adquisición de cantidades de referencia desvinculadas de la explotación que garantice el acceso a las cuotas, dentro de la libertad de negociación entre particulares, a los productores que se consideran más idóneos para llevar a cabo la explotación. Parece obvio que la inclusión en la reserva de las cantidades que vayan a ser objeto de transferencia no tiene un valor equivalente al establecimiento de criterios más estrictos y complementarios de los establecidos en el sistema básico de transferencias entre productores establecido por la norma estatal, sino que comporta una alteración de dicho sistema y su sustitución por otro. Tampoco con arreglo a la norma hoy vigente podría entenderse que este precepto respeta la normativa estatal sobre bases y coordinación de la actividad económica general, pues el Real Decreto 347/2003 sólo autoriza a la Comunidad Autónoma a deducir de la cantidad objeto de transferencia un máximo del 20 por 100 a favor de la reserva nacional.

Estas consideraciones serían susceptibles de ser aplicadas a cualquier género de transferencia de cantidades de referencia desvinculadas, aunque en este proceso, en aras del principio de congruencia, únicamente pueden aplicarse a las efectuadas a favor de productores situados fuera del País Vasco. La sentencia limita la anulación del precepto a este extremo por considerar que la posibilidad que se reconoce a la Administración autonómica respecto de las transferencias a productores externos interfiere la ordenación del mercado e impide en la práctica la salida de las cuotas de referencia de la Comunidad.

El motivo debe ser, en consecuencia, estimado en cuanto a una de sus alegaciones.

DECIMOQUINTO

Planes de abandono autonómicos

En el motivo sexto del recurso presentado por la representación procesal del Gobierno Vasco se alega, en síntesis, que la posibilidad de establecer planes de abandono por Comunidad Autónoma, en relación con la disposición adicional del Decreto 169/1998 declarada nula, resulta del Reglamento comunitario y, en concreto, de su artículo 8, dado que se refiere a planes de abandono formalizados y financiados por el Gobierno Vasco con cargo a sus presupuestos y sin que medie financiación estatal. Otra interpretación resultaría absurda si, financiado el plan con arreglo a los presupuestos del Gobierno Vasco, la cantidad liberada integrara la reserva nacional y fuera distribuida en ámbitos ajenos al de la Comunidad Autónoma.

DECIMOSEXTO

La sentencia a quo considera que la existencia de planes de abandono de carácter autonómico dirigidos a adquirir una reserva territorial en concurrencia con los planes de abandono estatal resulta incompatible con las previsiones citadas sobre la configuración de la reserva nacional. La disposición adicional declarada nula en la instancia establece que «El Gobierno Vasco podrá adquirir cantidades de referencia de leche de vaca a través de los Planes de Abandono que se establezcan según lo previsto en Reglamento (CEE) n.º 3950/1992 del Consejo de 28 de diciembre».

Esta Sala no comparte esta opinión. El establecimiento de planes de abandono por la Comunidad Autónoma, financiados con cargo a su propio presupuesto, debe estimarse comprendido en su competencia exclusiva en materia de agricultura, pues no puede considerarse que una medida de naturaleza subvencional como la expresada pueda resultar contraria a la competencia estatal sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica. La opción estatal por un sistema de reserva nacional no puede impedir el funcionamiento de dichos planes, siempre que la gestión de las cantidades de referencia obtenidas tenga lugar con arreglo al mismo, pero respetando la competencia de la Comunidad Autónoma para la reasignación de las correspondientes cantidades. En consecuencia, el precepto que se controvierte es susceptible de ser interpretado con arreglo a la norma estatal sobre la reserva nacional, pues la facultad de la Comunidad Autónoma de reasignar las cantidades que se obtengan con los planes autonómicos, implícita en la expresión «podrá adquirir», no es incompatible con las exigencias de gestión económica y contable, limitación de nuevas transferencias y retorno de las cuotas definitivamente abandonadas impuestas por el sistema de reserva nacional.

La jurisprudencia constitucional ha admitido la constitucionalidad de los planes de abandono autonómicos, subrayando que corresponde a las comunidades autónomas «la competencia para adoptar la resolución final de los expedientes de asignación individual de las cantidades de referencia que no procedan de la reserva nacional» (sentencias del Tribunal Constitucional 45/2001 y 95/2001).

DECIMOSÉPTIMO

Plazos de presentación de solicitudes de transferencia

En el motivo séptimo del recurso de casación presentado por la representación procesal del Gobierno Vasco, se alega, en síntesis, que según la sentencia, la discrepancia entre los requisitos temporales para la tramitación de la tasa suplementaria establecidos en el Decreto impugnado y en el Real Decreto 1486/1998, de 10 de julio, del Ministerio de Agricultura, no vulnera la coordinación y homogeneidad de los plazos que establece el Real Decreto estatal, pues, contrariamente a lo que afirma la sentencia, las reglas contenidas en el artículo 36.1 y 36.2 del Real Decreto 1468/1998 del Ministerio no tienen carácter básico o coordinador.

Según la Sala a quo, el carácter de norma de coordinación que persigue la integración de la diversidad de las partes en un conjunto unitario (sentencia del Tribunal Constitucional 11/1984) no ofrece duda, en la medida en que desde la perspectiva del Reglamento comunitario se exige un control en todo el territorio estatal de la cantidad de referencia y de la tasa suplementaria que debe liquidarse por los excesos de producción.

Esta Sala comparte las apreciaciones de la sentencia impugnada. No son convincentes los argumentos de las partes recurrentes según las cuales las normas procedimentales, de desarrollo o tramitación no entrarían en la materia de coordinación o planificación, sino en la de ejecución de la legislación comunitaria que corresponde a las comunidades autónomas en el ámbito de la agricultura. Esta afirmación no se compadece con la doctrina constitucional expuesta en el fundamento QUINTO, letras C) y G). Tampoco puede aceptarse que la norma estatal no ser refiera a la tasa suplementaria, dada la estrecha relación existente entre la determinación de las cantidades de referencia y la de dicha tasa.

Recordemos que, con arreglo a ella, la competencia de bases y coordinación de la actividad económica puede amparar previsiones de acciones o medidas singulares indispensables para alcanzar los fines propuestos en dicha ordenación y que el artículo 93 de la Constitución no supone un título competencial, pero sí la necesidad de dotar al Gobierno de los instrumentos necesarios para desempeñar la función de garantía de cumplimiento de los compromisos comunitarios. Basta considerar la atinada referencia que la sentencia de instancia hace a la liquidación de las cantidades de referencia y de la tasa de equivalencia para advertir la importancia del calendario establecido para gestionar las autorizaciones con efectos en uno u otro ejercicio, y la falta de fundamento de la parte recurrente cuando defiende la bondad del nuevo sistema fundándose en afirmaciones sobre la evitación de pagos compensatorios y la disponibilidad de datos más definitivos para gestionar las transferencias internas. Estas indudables ventajas para la gestión no son por sí suficientes para desapoderar al Estado de facultades para determinar con exactitud los plazos en que deben presentarse las solicitudes, las cuales parecen esenciales para hacer frente a su responsabilidad por el posible retraso en el cumplimiento de sus obligaciones frente a la Unión.

El motivo, en suma, debe ser desestimado.

DECIMOCTAVO

Competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa para conocer impugnaciones de actos administrativo fundadas en la falta de competencia del Estado o de la Comunidad Autónoma

En el motivo primero formulado por Euskal Nekazarien Batasuna-Bizcaia, Euskal Nekazarien Batasuna-Gipuzkoa, Sociedad Cooperativa de Ganaderos GURELESA, R. L., Federación Frisona de Euskadi (E. FRI. FE.), Federación de Cooperativas Agrarias de Euskadi, Asociación de Agricultores y Ganaderos de Álava, Sociedad Cooperativa y Euskal Herriko Nekazarien Elkartasuna-Unión de Agricultores y Ganaderos Vascos, al amparo del artículo 88.1 a) de la Ley 29/1998, se sostiene la incompetencia de esta jurisdicción para conocer del asunto planteado, por tratarse de un conflicto de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma.

El control de la Administración de las comunidades autónomas corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa, según el artículo 153 c) de la Constitución. Este principio puede plantear situaciones de interferencia entre las dos jurisdicciones supremas existentes en el Estado, la ordinaria y la constitucional, que pueden verse abocadas a una alternatividad en la solución de los conflictos de competencia entre el Estado y las comunidades autónomas que se desenvuelven en torno a la actividad administrativa susceptible de control contencioso. Esta alternatividad sólo resulta paliada por los lógicos mecanismos procesales en caso de litispendencia tendentes a garantizar la supremacía en esta materia del Tribunal Constitucional (artículo 61.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional), y por la vinculación -igualmente restringida al ámbito de la interpretación de la Constitución- que la jurisprudencia constitucional reviste para los tribunales de la jurisdicción ordinaria.

El Tribunal Constitucional ha tratado de solventar la cuestión estableciendo distinciones entre los conflictos constitucionales en los que se cuestiona la titularidad de la competencia y los procesos contencioso-administrativos en que se cuestiona el ejercicio concreto de la misma (a partir del auto núm. 886/1988 [Pleno], de 5 julio, que sentó una doctrina luego abandonada en las sentencias del Tribunal Constitucional 67/1992, de 30 de abril, y 74/1992, de 14 de mayo, y recuperada en la sentencia 195/2001, de 4 de octubre). Con arreglo a esta división, el Tribunal Constitucional ha rechazado la competencia para conocer de determinados conflictos.

Existen valiosas propuestas doctrinales proponiendo una solución -deducida, en sentido inverso, de dicha jurisprudencia constitucional- favorables a la inadmisibilidad de los recursos contencioso- administrativos en que se plantee una controversia competencial. Frente a las resoluciones en las que esta Sala ha aceptado examinar la legalidad de disposiciones administrativas desde el punto de vista de la relación competencial entre el Estado y las comunidades autónomas, existe también alguna sentencia -muy singularmente la que cita la parte recurrente- que ha iniciado en el plano de los obiter dicta [afirmaciones ocasionales] la fijación de criterios para hacer posible la distinción de un sector de controversias territoriales reservadas a la jurisdicción constitucional, aunque no puede afirmarse que exista un cuerpo de jurisprudencia.

Esta Sala considera que en el estado actual de la legislación y de la jurisprudencia ordinaria y constitucional no resulta factible que el Tribunal Supremo pueda inclinarse por aceptar la declaración de inadmisibilidad de un recurso contencioso-administrativo contra un acto o un reglamento autonómico o estatal apreciando que encubre un conflicto constitucional de competencias de atribución exclusiva a la jurisdicción constitucional. El carácter global de la cláusula de control jurisdiccional ordinario de la actividad administrativa, concreta y normativa, dificulta oponerse a que un sujeto legitimado impugne un acto estatal o autonómico ante el órgano jurisdiccional ordinario competente, aun cuando funde su nulidad en la infracción de las normas competenciales que articulan la distribución territorial del poder en el Estado. Cuando se trata de un sujeto particular, la relación de esta situación con el derecho a la tutela judicial efectiva resulta evidente.

El derecho a la tutela judicial no se halla en juego con el mismo alcance constitucional cuando se trata del Estado -que fue quien impugnó en la instancia el Decreto autonómico- y de una Comunidad Autónoma -la del País Vasco es la que ha interpuesto el recurso de casación que resolvemos, sin invocar la falta de jurisdicción-. Pero no podemos omitir que la legitimación de estos entes territoriales para interponer recursos contencioso-administrativos resulta, en el momento legislativo actual, configurada sin restricción alguna en la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. El artículo 19.1 d) establece la legitimación de las comunidades autónomas vinculándola precisamente a la defensa de su ámbito de autonomía, cuyo núcleo central radica en el reconocimiento e integridad de sus competencias: «[Están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo] la Administración de las comunidades autónomas, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de la Administración del Estado y de cualquier otra Administración u Organismo público». En el caso de la Administración del Estado, el reconocimiento de la legitimación se hace en términos todavía más amplios en el artículo 19.1 c), pues se le reconoce «cuando ostente un derecho o interés legítimo, para impugnar los actos y disposiciones de la Administración de las comunidades autónomas y de los Organismos públicos vinculados a éstas».

El motivo, en suma, debe ser desestimado.

DECIMONOVENO

El régimen de autorización de transferencia de las cantidades de referencia vinculadas

En el motivo segundo formulado por Euskal Nekazarien Batasuna-Bizcaia, Euskal Nekazarien Batasuna-Gipuzkoa, Sociedad Cooperativa de Ganaderos GURELESA, R. L., Federación Frisona de Euskadi (E. FRI. FE.), Federación de Cooperativas Agrarias de Euskadi, Asociación de Agricultores y Ganaderos de Álava, Sociedad Cooperativa y Euskal Herriko Nekazarien Elkartasuna-Unión de Agricultores y Ganaderos Vascos, se agrupa una heterogénea serie de infracciones, muchas de ellas ya resueltas al examinar el recurso del Gobierno Vasco.

Según la parte recurrente, la transmisión de las cantidades de referencia vinculadas queda sujeta a determinadas condiciones, por lo que el Reglamento comunitario, en contra de lo que entiende el Tribunal a quo, no establece un régimen de libre transmisibilidad de las cantidades de referencia y por ello no procede la declaración de nulidad de los artículos 1.2 y 1.3 del Decreto impugnado, en cuanto somete a dichas transferencias a un régimen de autorización por la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco.

La sentencia impugnada considera que la Comunidad Autónoma no puede imponer la exigencia de autorización administrativa, en la medida en que introduce una limitación al libre comercio que resulta contraria a la norma comunitaria y dicha limitación se introduce además por vía reglamentaria, sin que en el Derecho interno exista habilitación legal alguna, en contra de la normativa básica estatal.

Esta Sala no comparte estas apreciaciones. La normativa comunitaria establece un régimen de transferencias vinculadas que comporta la exigencia de rigurosos requisitos de orden sustantivo, aplicables en función de los ordenamientos de los Estados miembros, a cuyo cumplimiento no puede ser ajena la Administración. Tratándose de competencias ejecutivas, la competencia para ejercitar el debido control, sin perjuicio de la competencia estatal de coordinación, corresponde a la Comunidad Autónoma, puesto que no existe razón alguna de ordenación y planificación de la actividad económica que exija que sea el Estado quien fiscalice el cumplimiento de las condiciones exigidas para las expresadas transferencias.

En realidad, sin embargo, la impugnación de este precepto por el abogado del Estado, que fue estimada por la sentencia de instancia, se fundó en estimar que el Reglamento comunitario establece un sistema de libre transmisión incompatible con la autorización. Este argumento no puede ser compartido por esta Sala, pues, para que el sistema de autorización fuera improcedente con arreglo al derecho comunitario, sería menester que tuviese un carácter desproporcionado o sometiese a las partes a restricciones indebidas o implicase una duplicación de controles innecesarios o pudiera ser sustituida por fórmulas de control a posteriori más ágiles e igualmente efectivas. En sí, no parece contrario al derecho comunitario que los Estados miembros puedan establecer fórmulas de control del cumplimiento de los requisitos establecidos por la legislación comunitaria, teniendo en cuenta la trascendencia que, en el caso examinado, pueden tener dichos mecanismos de control en orden a la liquidación de la cantidad de referencia y tasa suplementaria. La sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, Sala 6ª, de 17 de abril de 1997, nº C-15/1995, citada por la parte recurrente, pone de relieve la necesidad del cumplimiento de los requisitos establecidos para la transferencia, y examina una legislación nacional que establece un sistema de autorización para las mismas.

El mecanismo establecido por el Decreto impugnado no parece desproporcionado. Se parte de la base de que la autorización es reglada y no se establece requisito alguno para otorgarla ajeno al examen de lo que resulta del régimen establecido para las transferencias. Resulta, por lo demás, discutible que pudiera ser sustituido por un sistema de control a posteriori, habida cuenta de la consolidación de derechos y situaciones que la transmisión puede suponer y la consiguiente dificultad para deshacer los negocios jurídicos que llevan consigo la transferencia. Tampoco puede estimarse que exista una duplicación de controles, pues basta con entender que la competencia estatal de coordinación se cumple con la oportuna comunicación de la autorización, como en definitiva ha venido ha entender el artículo 40 del Real Decreto 347/2003, de 21 marzo, el cual reconoce la competencia de la Comunidad Autónoma para notificar a los interesados, previa declaración de éstos, «la procedencia o no de la transferencia», en términos que resultan muy aproximados, salvados los matices semánticos, a los que se infieren de la autorización reglada contemplada en el Decreto impugnado.

VIGÉSIMO

Remisiones a otros motivos de casación

La alegación en relación con la anulación del artículo 1.5 del Decreto impugnado ha sido ya estimada a partir del fundamento DUODÉCIMO.

VIGÉSIMO PRIMERO

La alegación relacionada con la declaración de nulidad del artículo 1.1 del Decreto ha sido ya resuelta a partir del fundamento SÉPTIMO.

VIGÉSIMO SEGUNDO

La autorización por la Comunidad Autónoma de la transferencia de cantidades de referencia desvinculadas a ganaderos de otras comunidades

En relación con el artículo 2.3 del Decreto 169/1998, declarado nulo por la sentencia de instancia, en cuanto prevé la necesidad de autorización de la Dirección de Agricultura del Gobierno Vasco para las transferencias de cantidades de referencia desvinculadas a ganaderos de otras comunidades autónomas, la sentencia considera que el componente interterritorial que se da en dichas transferencias justifica que las mismas sean autorizadas por la Administración que extiende su jurisdicción a la totalidad del territorio, por lo que el precepto infringe la norma básica que así lo prevé.

Esta Sala considera acertadas las observaciones de la Sala a quo. No se trata, como puede suponer la parte recurrente, de que cualquier elemento de extraterritorialidad suponga por sí misma la transferencia de la competencia al Estado, sino de valorar que la función de coordinación que corresponde al Estado exige que en los casos de transferencias entre Comunidades sea éste el que resuelva. Dicha autorización exige la comprobación del cumplimiento de requisitos que afectan a transmisor y adquirente, situados en comunidades autónomas distintas.

Ello no es óbice para que la Administración estatal deba tener en cuenta la propuesta de las comunidades autónomas respectivas, en el caso de que -como ocurre, en el supuesto examinado, con respecto a las zonas de montaña y en general- haya impuesto requisitos para las transferencias desvinculadas, en el ejercicio de su competencia, más exigentes que las derivadas de la normativa estatal.

VIGÉSIMO TERCERO

Remisiones a otros motivos de casación

La alegación relativa a la nulidad del artículo 2.4 del Decreto impugnado declarada por la sentencia de instancia en cuanto se considera contrario a las previsiones del Real Decreto 1486/1998, por su carácter interterritorial y por la alteración del régimen previsto con carácter general por el Estado ha sido ya resuelta a partir del fundamento DUODÉCIMO.

VIGÉSIMO CUARTO

La alegación relativa a la nulidad del artículo 3 del Decreto, resuelta por la sentencia impugnada, ha sido ya examinada en el fundamento DECIMOSÉPTIMO.

VIGÉSIMO QUINTO

La alegación en relación con la declaración de nulidad de disposición adicional del Decreto impugnado determina la procedencia de estimar este motivo de casación, con arreglo a lo razonado a partir del fundamento DECIMOQUINTO.

VIGÉSIMO SEXTO

Fallo del recurso en la instancia

El artículo 95.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa 29/1998, de 13 de julio, dispone que en determinados casos, entre los que se encuentra el de estimación del recurso de casación por alguno de los motivos deducidos al amparo del artículo 88.1 d) de la citada Ley, además de casar la resolución recurrida, la Sala resolverá lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate. Esto comporta, dentro de los límites de la cuestión litigiosa tal como ha quedado configurada en el recurso de casación, pero al margen de los cauces reglados de impugnación por motivos jurídicos propios de este recurso, el examen pleno de las pretensiones de las partes.

Procede, en consonancia con lo razonado al resolver los recursos de casación, estimar parcialmente el recurso número 4535/1998, interpuesto por el abogado del Estado ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en la representación que legalmente ostenta, contra el Decreto del Gobierno Vasco 169/1998, de 21 de julio, por el que se regulan las normas específicas para las transferencias de cantidades de referencia en el sector de la leche de vaca y de los productos lácteos en la Comunidad Autónoma del País Vasco, publicado en el Boletín Oficial del País Vasco número 143, de 30 de julio, y, en consecuencia: Primero: declarar que el Decreto recurrido es disconforme a Derecho. Segundo: Anular dicho Decreto en los siguientes extremos: a) El artículo 2.3 de la norma recurrida en cuanto sujeta a autorización de la Administración autonómica las transferencias desvinculadas cuando el adquirente sea de otra Comunidad Autónoma; b) El artículo 2.4 en cuanto faculta a la Administración de la Comunidad Autónoma Vasca para adquirir las cantidades de referencia desvinculadas en las transmisiones efectuadas a ganaderos situados en otras comunidades autónomas; c) El artículo 3.2 y 3. Tercero: Desestimar el recurso en lo demás.

VIGÉSIMO SÉPTIMO

Costas

No ha lugar a la imposición de las costas causadas en la instancia ni en el presente recurso de casación, pues, con arreglo al artículo 139.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa 29/1998, de 13 de julio, no se aprecia que la parte recurrente haya sostenido su acción en la instancia con mala fe o temeridad y, con arreglo al artículo 139.2 de la misma Ley, en las instancias o grados sucesivos a la primera sólo procede la imposición de costas si se desestima totalmente el recurso.

En fuerza de lo razonado, en nombre del Rey y por la potestad emanada del Pueblo que nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

  1. Que debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Gobierno Vasco contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco el 11 de septiembre de 2000, cuyo fallo dice:

    Fallo. Que estimando parcialmente el presente recurso número 4535/1998, interpuesto por el abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta, contra el Decreto del Gobierno Vasco 169/1998, de 21 de julio, por el que se regulan las normas específicas para las transferencias de cantidades de referencia en el sector de la leche de vaca y de los productos lácteos en la Comunidad Autónoma del País Vasco, publicado en el Boletín Oficial del País Vasco número 143, de 30 de julio, debemos: Primero: declarar que el Decreto recurrido es disconforme a Derecho, por lo que debemos anularlo y lo anulamos en los siguientes extremos: A) En cuanto somete en su artículo 1 a un régimen de autorización administrativa las transferencias de cantidades de referencia vinculadas a la explotación. B) El número 1 del artículo 5 en cuanto prevé que la parte de cantidad de referencia que no sea transferida con la explotación podrá ser adquirida por la Administración vasca para su posterior reasignación en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma del País Vasco. C) El artículo 1.1 en cuanto prohíbe la transferencia de cantidades de referencia desvinculadas a adquirentes situados en otras comunidades autónomas cuando el cedente se halle en una zona de agricultura de montaña. D) El artículo 2.3 de la norma recurrida en cuanto sujeta a autorización de la Administración autonómica las transferencias desvinculadas cuando el adquirente sea de otra Comunidad Autónoma. E) El artículo 2.4 en cuanto faculta a la Administración de la Comunidad Autónoma Vasca para adquirir las cantidades de referencia desvinculadas en las transmisiones efectuadas a ganaderos situados en otras comunidades autónomas. F) El artículo 3.2 y 3. G) La disposición adicional. Segundo: Desestimar el recurso en lo demás. Tercero: No hacer expresa imposición de las costas causadas en este recurso

    .

  2. Casamos y anulamos la expresada sentencia, que declaramos sin valor ni efecto alguno.

  3. En su lugar, estimamos parcialmente el recurso número 4535/1998, interpuesto por el abogado del Estado ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en la representación que legalmente ostenta, contra el Decreto del Gobierno Vasco 169/1998, de 21 de julio, por el que se regulan las normas específicas para las transferencias de cantidades de referencia en el sector de la leche de vaca y de los productos lácteos en la Comunidad Autónoma del País Vasco, publicado en el Boletín Oficial del País Vasco número 143, de 30 de julio, y, en consecuencia: Primero: declaramos que el Decreto recurrido es disconforme a Derecho. Segundo: Anulamos dicho Decreto en los siguientes extremos: a) El artículo 2.3 de la norma recurrida en cuanto sujeta a autorización de la Administración autonómica las transferencias desvinculadas cuando el adquirente sea de otra Comunidad Autónoma; b) El artículo 2.4 en cuanto faculta a la Administración de la Comunidad Autónoma Vasca para adquirir las cantidades de referencia desvinculadas en las transmisiones efectuadas a ganaderos situados en otras comunidades autónomas; c) El artículo 3.2 y 3. Tercero: Desestimamos el recurso en lo demás.

  4. No ha lugar a imponer las costas causadas en la instancia. En cuanto a las de este recurso de casación, cada parte satisfará las suyas.

    Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.

    Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente Don Juan Antonio Xiol Ríos, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de la fecha de lo que como secretaria certifico.

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