STS, 22 de Septiembre de 2004

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso- Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia desestimatoria del recurso promovido por el Ayuntamiento de Paterna contra el Decreto 147/1997, de 8 de abril, del Gobierno Valenciano, por el que se segrega parte del término municipal de Paterna para constituir un municipio independiente, con la denominación de San Antonio de Benagéber.

Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 13 de febrero de 2.001, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal del Ayuntamiento de Paterna compareció en forma, mediante escrito interponiendo recurso de casación, que articula en un único motivo, al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por infracción del artículo 13 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, en relación con los artículos 137, 140, 148.1.2º y 149.3 de la Constitución.

Terminaba suplicando que se dicte sentencia casando la recurrida y estimando el recurso contencioso, declarando la nulidad del Decreto 147/1997, del Gobierno Valenciano, de 8 de abril, reconociendo la situación jurídica individualizada del Ayuntamiento de Paterna consistentes en la devolución de los recursos, bienes, derechos y servicios que hayan sido traspasados al municipio de San Antonio de Benagéber y la retroacción del deslinde del territorio segregado y de las operaciones de segregación patrimonial y asignación de deudas y cargas realizadas entre el Ayuntamiento matriz y el nuevo municipio de San Antonio de Benagéber, y reconociendo el derecho del Ayuntamiento de Paterna a la indemnización de los daños y perjuicios causados como consecuencia del acto impugnado, cuya cuantía se determinará en ejecución de sentencia, conforme a las bases señaladas en el recurso de instancia.

El recurso de casación fue admitido por providencia de la Sala de fecha 7 de octubre de 2.003.

Personado el Ayuntamiento de San Antonio de Benagéber, ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se desestime en todas sus partes el recurso presentado y las alegaciones de la actora, declarando la legalidad del Decreto 147/1997, con todos los demás pronunciamientos inherentes.

Asimismo se ha opuesto al recurso de casación la también comparecida Generalidad Valenciana, suplicando que se dicte resolución en virtud de la cual se desestime el recurso.

Por providencia de fecha 27 de mayo de 2.004 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 14 de septiembre de 2.004, en que han tenido lugar dichos actos.

El Ayuntamiento de Paterna interpone este recurso de casación contra la Sentencia dictada el 26 de diciembre de 2.000 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. En ella se desestimó la impugnación del Decreto del Gobierno valenciano 147/1997, de 8 de abril, por el que se acordaba la segregación de parte del término municipal de Paterna para constituir el nuevo municipio de San Antonio de Benagéber.

En la Sentencia recurrida se rechazan las alegaciones de la parte actora relativas al cumplimiento de los requisitos formales y de fondo respecto a la segregación municipal acordada. En lo que al presente recurso importa, en el que tan sólo se plantea la supuesta incompetencia del Gobierno valenciano para acordar la segregación y la consiguiente vulneración del principio de reserva de ley, la Sala de instancia fundamenta su resolución en las siguientes consideraciones:

"CUARTO.- Alega la Administración recurrente que el Decreto del Consell es nulo por estar dictado por órgano incompetente y no revestir la decisión segregadora rango formal de ley, habiendo aplicado indebidamente legislación estatal cuando se trata de una materia de competencia legislativa autonómica.

Para el examen de la cuestión planteada, procederá partir como necesarias premisas normativas de lo dispuesto en la Constitución en cuanto a la autonomía normativa y competencias autonómicas. Así:

Articulo 137

El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.

Artículo 140

La Constitución garantiza la autonomía de los municipios. Éstos gozarán de personalidad jurídica plena. Su gobierno y administración corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales. Los Concejales serán elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, en la forma establecido por la ley. Los Alcaldes serán elegidos por los Concejales o por los vecinos. La ley regulará las condiciones en las que proceda el régimen del concejo abierto.

Artículo 148

1. Las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias:

2º) Las alteraciones de los términos municipales comprendidos en su territorio y, en general, las funciones que correspondan a la Administración del Estado sobre las Corporaciones locales y cuya transferencia autorice la legislación sobre Régimen Local.

Artículo 149

1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:

18º) Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de los funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas; legislación sobre expropiación forzosa; legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas.

La primera premisa constitucional vendrá dada, pues, por la competencia autonómica en lo referente a las alteraciones de los términos municipales.

El siguiente paso normativo vendrá referido al Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, que al respecto dispone que será competencia exclusiva de la Generalitat Valenciana la materia objeto del presente litigio:

Artículo 31

" La Generalidad Valenciana tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:

Ocho. Régimen local, sin perjuicio de lo que dispone el número dieciocho del apartado uno del artículo ciento cuarenta y nueve de la Constitución. Alteraciones de los términos municipales y denominación oficial de los municipios y topónimos

Artículo 45

Uno. Los Municipios estarán regidos por Ayuntamientos de carácter igual y representativo, elegidos por sufragio universal, libre, directo y secreto, en la forma que establezca la ley.

Dos. Las Cortes Valencianas impulsarán la autonomía municipal, pudiendo delegar la ejecución de las funciones y competencias en aquellos Ayuntamientos que, por sus medios, puedan asumirlas, asegurando la debida coordinación y eficacia en la prestación de los servicios.

Por su parte, la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local, dispone:

Artículo 13

"1. La creación o supresión de Municipios, así como la alteración de términos municipales, se regulará por la legislación de las Comunidades Autónomas sobre régimen local. Requerirán en todo caso audiencia de los municipios interesados y dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo superior de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, si existieren. Simultáneamente a la petición de este dictamen se dará conocimiento a la Administración del Estado."

La conclusión evidente de la normativa examinada no puede ser otra que la determinación de que la competencia para acordar la segregación de un municipio para la creación de otro es una competencia exclusiva de la Generalitat Valenciana, que la regulará mediante la legislación u ordenamiento jurídico propio de la Comunidad Valenciana en materia de régimen local.

El error conceptual de la demanda parte de la indebida interpretación que hace de la expresión "legislación de las Comunidades Autónomas" de la LBRL, que debe interpretarse de una forma general, como conjunto o cuerpo de normas que rigen en un determinado territorio en un momento histórico concreto, pero sin llegar a interpretarse como una exigencia de que esa materia deba regirse por normas con rango formal de ley, por disposiciones normativas dictadas por la Asamblea legislativa de la respectiva Comunidad autónoma, es decir, por las Cortes Valencianas.

Sentada tal premisa, corresponde fijar la normativa valenciana aplicable a la segregación cuestionada, lo que permite apreciar la inexistencia de una normativa específica reguladora de la cuestión, a diferencia de lo que ocurre en otras Comunidades Autónomas, como la de Cataluña, que dictó el 15-4-1987 la Ley 8/1987, Municipal de Régimen local, lo que debe interpretarse como que los órganos legislador o ejecutivo valencianos no han creído oportuno o necesario dictar disposiciones legales o reglamentarias reguladoras del régimen local para el ámbito territorial valenciano, sin perjuicio de los legítimos planteamientos sobre la conveniencia de regular "de lege ferenda" el régimen jurídico de las entidades locales valencianas.

Tal ausencia de regulación específica valenciana de la materia que nos ocupa no debe significar que existe un vacío normativo sobre la misma, ya que no es infrecuente esta situación en materias que también competen a la Generalitat Valenciana como, por ejemplo, en materia de urbanismo o medio ambiente, en el que conviven regulaciones autonómicas y estatales sin menoscabo de sus respectivas competencias.

En este u otros supuestos resultan de supletoria aplicación la normativa estatal, tal como viene previsto en el art. 149.3, último párrafo, de la Constitución Española cuando dice que "el derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas", en la forma y manera en que el Tribunal Constitucional ha interpretado dicho precepto (SSTC 147/1991 y 118/1996). Ello no debe tenerse como una invasión de competencias autonómicas sino como una aplicación supletoria de éstas, por el propio interés o desinterés de la propia Comunidad Autónoma, máxime si afecta a una materia regulada en sus aspectos básicos por el Estado por mandato constitucional (art. 149.1-18ª y 3 Constitución Española), tal como ocurre con la legislación básica de régimen local (LBRL de 2 de abril de 1985), interpretada por la STC 214/1989, de 21 de diciembre.

La conclusión de los anteriormente expuesto nos lleva a considerar que, a falta de regulación valenciana específica, debe aplicarse la normativa estatal sin necesidad de buscar interpretaciones restrictivas que llevan al vacío normativo, careciendo de fundamento jurídico la exigencia de que la segregación se realice por ley formal valenciana. Uno de los supuestos más notorios de aplicación supletoria de la normativa estatal lo tenemos en el ámbito urbanístico, en el que, tras la STC 61/1997, de 20 de marzo, volvió a aplicarse la Ley estatal del Suelo de 1976, junto a sus reglamentos, en concordancia con las leyes valencianas 4/1992, de 5 de junio, y 6/1994, de 15 de noviembre, con la finalidad de evitar un indeseable vacío normativo y dar cumplida respuesta a las exigencias de una sociedad en permanente desarrollo necesitada de normas y reglas de referencia.

Las anteriores consideraciones permiten analizar la normativa aplicable al supuesto controvertido, es decir, al órgano competente para acordar la segregación y el rango o tipo de norma a través de la que debe disponerse la misma.

A las ya citadas normas constitucionales y legales, deberá añadirse otras de interés al presente litigio:

El RDL 781/1986, de 18 de abril, regula el procedimiento de segregación:

Artículo 9

1. El procedimiento para la alteración de los términos municipales en los supuestos previstos por los arts. 4, 5, 6 y 7 de esta Ley, se iniciará de oficio por la correspondiente Comunidad Autónoma o a instancia del Ayuntamiento interesado, de la respectiva Diputación o de la Administración del Estado. En todo caso, será preceptiva la audiencia de la Diputación Provincial y de los Ayuntamientos interesados.

2. En los supuestos de fusión o de incorporación voluntaria de Municipios limítrofes, el procedimiento se promoverá por acuerdo de los respectivos Ayuntamientos, adoptado con el voto favorable de las dos terceras partes del número de hecho y, en todo caso, de la mayoría absoluta del número legal de miembros de al Corporación. Los acuerdos se someterán a información pública, y las alegaciones y reclamaciones que puedan formularse serán resueltas por los mismos Ayuntamientos con idéntica mayoría.

3. En los casos de segregación parcial de carácter voluntario se cumplirán los mismos requisitos del número anterior, salvo que haya mediado previamente petición escrita de la mayoría de los vecinos residentes en la porción que haya de segregarse, en cuyo caso el expediente se elevará al órgano competente para su resolución definitiva, aun cuando los acuerdos municipales no hubieran sido favorables.

4. En todos los casos de alteración de términos municipales será necesario el previo dictamen del órgano consultivo superior del Consejo de Gobierno de la respectiva Comunidad Autónoma, si existiere o, en su defecto, del Consejo de Estado. Simultáneamente a la petición del dictamen se dará conocimiento del expediente a la Administración del Estado.

5. La resolución definitiva del procedimiento se hará por Decreto del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente del que se dará traslado a la Administración del Estado a efectos de lo previsto en el art. 14.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril.

De igual forma, el art. 13.1 del RD 1690/1986, de 11 de julio, Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, establece:

"1. En todos los expedientes sobre alteración de términos municipales la resolución definitiva se hará mediante Decreto aprobado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente. En ningún caso podrá suponer la alteración de los límites provinciales."

Así pues, la lectura concordante de los arts. 13 LBRL, 9.5 TRRL y 13.1 del Reglamento de 11-7-1986 permite aseverar que el procedimiento de segregación será resuelto mediante Decreto del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma competente, lo que permite apreciar la corrección jurídica del Decreto 147/1997 del Gobierno Valenciano como disposición que puso fin al expediente de segregación.

Debe reseñarse que tal apreciación ya ha sido admitida en supuestos similares por el Tribunal Supremo, que ha negado la existencia de reserva de ley autonómica (SSTS 12 de diciembre de 1992, 17 de abril de 1991 y 16 de septiembre de 1994).

A mayor abundamiento, aun si no existiera una norma habilitadora específica para que el Consell resolviera una segregación mediante Decreto, su competencia por defecto viene regulada por el art. 25 de la Ley 5/1983, de 30 de diciembre, de la Generalitat Valenciana, por el que se establece que, cuando no exista una atribución de competencia de la Generalitat Valenciana a un determinado órgano cabrá entender que deberá ser ejercitada por el Gobierno Valenciano.

Por todo lo expuesto, procederá desestimar las alegaciones de la actora de incompetencia y de vulneración del principio de reserva de ley imputadas al Decreto 147/97." (fundamentos de derecho cuarto y quinto)

El recurso se formula mediante un único motivo, al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción, en el que se alega la infracción del artículo 13 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local , en relación con los artículos 137, 140, 148.1.2º y 149.3 de la Constitución.

Afirma la parte actora que la Sentencia ha infringido los preceptos señalados al no haber acogido su tesis de que el Decreto impugnado era nulo de pleno derecho por haber sido adoptado por órgano manifiestamente incompetente y vulnerar la reserva de ley existente en la materia. Así, se sostiene en el recurso que "la alteración de los términos municipales es competencia del legislador autonómico", de manera que "a falta de una ley autonómica que regule la materia, toda segregación municipal debe ser aprobada por una ley en sentido formal", conclusiones a las que llega la parte actora apoyándose en el mencionado artículo 13 de la Ley de Bases del Régimen Local, los artículos 31.8 y 45.2 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana y la Sentencia 214/1989, de 21 de diciembre del Tribunal Constitucional.

La tesis precitada no puede admitirse y el motivo ha de ser rechazado. En síntesis, hemos de reiterar los argumentos empleados por la Sala de instancia, que refutó con toda corrección las alegaciones del Ayuntamiento recurrente. En efecto, no cabe duda de que la previsión del artículo 13 de la Ley de Bases del Régimen Local de que "la creación o supresión de Municipios, así como la alteración de términos municipales, se regulará por la legislación de las Comunidades Autónomas sobre régimen local" es una atribución de competencia legislativa de desarrollo que no origina las consecuencias que pretende la parte actora. Dicha atribución competencial, efectuada con apoyo en los preceptos constitucionales que la propia parte recurrente menciona, tan sólo supone que en adelante el Estado no podría regular dicha materia respecto a las Comunidades Autónomas que paralelamente hubiesen asumido tal competencia en sus Estatutos de Autonomía. Ahora bien, en los casos en los que dicha competencia legislativa no hubiese sido ejercida todavía por una Comunidad Autónoma -como era el caso en el momento en que se dicta el Decreto controvertido en la Comunidad Valenciana-, la consecuencia no es el establecimiento de una reserva de ley formal autonómica para toda creación o supresión de municipio o alteración de sus términos, sino la aplicación de la normativa que sea procedente de acuerdo con las reglas constitucionales y legales sobre la materia. Dicho precepto es, en definitiva, una norma atributiva de competencia, no el establecimiento de una reserva formal de ley, algo que sólo puede provenir de la propia norma constitucional.

Pues bien, en defecto de norma autonómica de desarrollo, tiene razón la Sala de instancia cuando señala que, de acuerdo con la cláusula de supletoriedad prevista en el artículo 149.3 de la Constitución ("el derecho estatal será en todo caso, supletorio del derecho de las comunidades Autónomas"), entra en juego la normativa estatal sobre la materia, correctamente aplicada por la Sentencia recurrida (Texto Refundido de Régimen Local -Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril- y el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales -Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio-).

Y dicha aplicación de derecho supletorio no supone ni una vulneración de las competencias autonómicas, ni la intervención de un órgano incompetente ni, en fin, desconocer la doctrina del Tribunal Constitucional sobre supletoriedad. No implica desconocer las competencias autonómicas porque, como se ha visto, lo que efectua el alegado artículo 13 de la Ley de Bases del Régimen Local es una atribución de competencia legislativa de desarrollo, y nadie ha dictado una norma fuera de sus atribuciones competenciales sino que el Gobierno Valenciano ha ejercido una competencia de ejecución de acuerdo con lo prevenido por la legislación estatal que resultaba aplicable al no haberse dictado todavía norma autonómica propia. Por ello mismo, no existía intervención de un órgano incompetente sino, muy al contrario, precisamente la de quien tenía la competencia para actuar según la norma aplicable. En modo alguno puede deducirse del citado precepto de la Ley de Bases del Régimen Local que, en defecto de norma autonómica, cada acto concreto de ejecución en la materia municipal de que se trata hubiera de hacerse mediante ley formal autonómica. Ninguna cosa distinta ha afirmado el Tribunal Constitucional en la alegada Sentencia 214/1989, de 21 de diciembre, que se centra en la delimitación del marco competencial del Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales sobre régimen local.

Finalmente, tampoco se desconoce la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el alcance de la cláusula de supletoriedad establecida por el artículo 149.3 de la Constitución que, como acertadamente señala la Sentencia recurrida, lo que sostiene es que el Estado no puede dictar normas al amparo de dicha cláusula de supletoriedad, por no ser ésta atributiva de competencias. Pero ello no contradice la imperatividad, en el plano de selección de la norma aplicable, de dicha cláusula de supletoriedad, que hace entrar en juego a título supletorio cualquier disposición del Estado dictada dentro de su competencia. Y no se trataba aquí de la aplicación de ninguna disposición dictada por el Estado a título exclusivamente de derecho supletorio, sino del derecho del Estado dictado en su momento en virtud de sus competencias sobre régimen local. Resulta por lo demás indiferente, frente a lo que la parte sostiene, a los efectos de la aplicación del derecho estatal supletorio, que la laguna o ausencia de regulación se deba a la inactividad del legislador autonómico competente para regular una determinada materia.

La desestimación del motivo único del recurso comporta la de éste y la imposición de las costas al Municipio recurrente, en aplicación de lo estipulado en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,