STS, 10 de Junio de 2004

PonenteJuan Gonzalo Martínez Micó
ECLIES:TS:2004:4033
Número de Recurso7995/1999
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución10 de Junio de 2004
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

D. PASCUAL SALA SANCHEZD. JAIME ROUANET MOSCARDOD. MANUEL VICENTE GARZON HERREROD. RAMON RODRIGUEZ ARRIBASD. JUAN GONZALO MARTINEZ MICOD. ALFONSO GOTA LOSADA

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diez de Junio de dos mil cuatro.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Segunda por los Excmos. Sres. Magistrado anotados al margen, el recurso de casación num. 7995/1999 interpuesto por el Abogado del Estado, en la representación que por Ley ostenta, contra la sentencia dictada, con fecha 20 de julio de 1999, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, de la Audiencia Nacional en el recurso de dicho orden jurisdiccional seguido ante la misma bajo el num. 308/1995. Se ha personado como parte recurrida CUBIERTAS Y MZOV S.A. (actualmente GRUPO ACCIONA S.A.), representada por Procurador y dirigida por Letrado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

CUBIERTAS Y MZOV S.A. interpuso, con fecha 12 de mayo de 1995, recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta por el Tribunal Económico-Administrativo Central (T.E.A.C.) de la reclamación interpuesta contra Resolución del Departamento de Recaudación de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, de fecha 9 de febrero de 1994, por la que se denegaba la solicitud de compensación que había planteado CUBIERTAS Y MZOV S.A. de la deuda tributaria correspondiente al concepto "IRPF Retenciones por rendimientos de trabajo y de actividades profesionales, mes de septiembre de 1993, de importe 218.739.860 ptas., con un crédito contra el Estado procedente de liquidación provisional expedida por el Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente, relativa a la Autovía Igualada- Martorell, Duplicación de calzada N-II Madrid-Francia por Barcelona", por importe de 218.739.860 ptas.

Con fecha 26 de julio de 1995 el TEAC dictó resolución expresa desestimando, efectivamente, la reclamación económico-administrativa promovida por CUBIERTAS Y MZOV contra la Resolución de 9 de febrero de 1994.

SEGUNDO

El recurso contencioso-administrativo finalizó por sentencia de 20 de julio de 1999, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: FALLAMOS: "Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Letrado D. José Luis Villar Ezcurra en nombre y representación de la entidad CUBIERTAS Y MZOV S.A. , contra la resolución de la Agencia de la Administración Tributaria de 9 de febrero de 1994 y contra la desestimación, primero por silencio, y después expresa del Tribunal Económico-Administrativo Central, resolución de 26 de julio de 1996 (RG. 3325-94), debemos declarar y declaramos la disconformidad de las resoluciones recurridas con el ordenamiento jurídico, dejándolas sin efecto y, en consecuencia, debemos declarar y declaramos el derecho de la actora a la compensación con efectos desde el día en que fue solicitada, así como al reintegro de los gastos en que hubiera incurrido por la prestación de avales bancarios para obtener la suspensión de las resoluciones recurridas, cantidad que se fijará en ejecución de sentencia.

Sin expresa imposición de costas".

TERCERO

Contra la citada sentencia el Abogado del Estado preparó recurso de casación. Una vez que se tuvo por preparado en virtud de providencia de 9 de septiembre de 1999, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Formalizado el recurso, admitido a trámite y formulado por la parte recurrida escrito de oposición al recurso de casación interpuesto, se señaló el día 8 de junio de 2004 para deliberación y fallo en cuya fecha tuvo lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La sentencia de instancia, cuyos datos básicos han quedado reseñados en el encabezamiento de la presente resolución, después de centrar el objeto del recurso, exponer los hechos y sintetizar las posiciones de las partes, decía:

La compensación, como forma extintiva de las obligaciones, tiene su origen en los arts. 1195 y siguientes del Código Civil, del cual trae causa la regulación contenida en el art. 68 de la Ley General Tributaria. Desde esta perspectiva conviene recordar que la existencia misma de los presupuestos de la compensación y la apreciación de la compensabilidad de las recíprocas deudas, como realidad fáctica, corresponde al juzgador de instancia, produciéndose ésta cuando concurren todos los requisitos exigidos por los arts. 1195 y 1196, por ministerio de la Ley, en las compensaciones de carácter legal, como es la aquí cuestionada.

Por su parte el art. 1196 del Código Civil exige, entre otros requisitos, similares en este aspecto a los contemplados por la normativa tributaria, que las deudas confrontadas estén vencidas, sean líquidas y exigibles, no existiendo sobre las mismas retención o contienda promovida por terceras personas.

Respecto de la liquidez se exige que sean perfectamente conocidos los extremos compensatorios que permitan estimar sin duda el montante de ambas cantidades.

La naturaleza líquida del crédito aquí cuestionado por la Administración para aceptar la compensación se deriva, a juicio de la Sala, de la interpretación del art. 172 del Reglamento de Contratación, del cual se predica el devengo de intereses, en su caso, cuando la Administración no paga en tiempo oportuno la liquidación provisional aceptada por el contratante.

En el caso presente, los requisitos que agrega el Reglamento General de Recaudación, en sus arts. 63 a 68, a lo ya previsto en el art. 68.1 de la Ley General Tributaria, no desvirtúan la naturaleza de la institución tal y como aparece descrita en el Código Civil. En concreto, el art. 67 del Reglamento, además de establecer los requisitos de forma y procedimiento de la solicitud, cumplidos en este caso por la actora, establece en su apartado 5 que el órgano competente para resolver acordará la compensación cuando concurran los requisitos establecidos con carácter general en la normativa tributaria y civil o, en su caso, en la legislación aplicable con carácter específico.

Hacer depender, exclusivamente, los efectos de la compensación, regulados en normas sustantivas de rango de Ley, del cumplimiento formal de una anotación contable, como exige la Orden Ministerial de 31 de marzo de 1986, debe admitirse con todas las reservas en cuanto que la efectividad del cumplimiento del trámite queda en manos de la propia Administración, sin agregar ningún requisito sustancial a los ya examinados. (F. de D. Cuarto).

La cuestión aquí debatida tiene como presupuesto determinar la naturaleza de la liquidación provisional de las obras practicadas por la Administración, una vez recibidas éstas, y su valor, en su caso, como acto administrativo firme.

En este sentido, el art. 172 del Reglamento de Contratación de 25 de noviembre de 1975, entonces vigente, establece que una vez recibidas las obras, se formulará en el plazo de seis meses por el facultativo de la Administración director de las obras la oportuna liquidación provisional de las realmente ejecutadas.

Esta liquidación será dada a conocer al contratista dentro de los seis meses siguientes a la recepción provisional, para que en el plazo de treinta días muestre su conformidad a la misma o manifieste los reparos que estime oportunos.

Por lo que a la cuestión planteada en este procedimiento atañe, la sentencia de 30 de marzo de 1998, respecto a la liquidación provisional y sus efectos señala que: "la supeditación del pago a las formalidades presupuestarias del ente administrativo y a la expedición autorizada de los pertinentes libramientos de fondos, no puede tener más interpretación o explicación, como algo de obligado cumplimiento por imposición del sistema contable y financiero de las Corporaciones Administrativas correspondientes, pero no como un motivo para negar o dilatar el pago, más allá del tiempo normal necesario para ello, ni para negar los intereses correspondientes a dicho pago tardío desde la pura perspectiva contractual".

En el presente caso, la Sala de coincidir con la actora en el carácter firme de la liquidación provisional no impugnada, precisamente, por la única parte interesada, la contratista, la cual, en este procedimiento y ya en vía administrativa, mostró su deseo de compensar la deuda líquida, vencida y no cuestionada.

Desconocer el efecto de los actos declarativos de derechos, actos en este caso firmes y de inmediata producción de efectos, para todos, para la parte actora y para la Administración, en base a una supuesta falta de anotación contable, luego realizada, significaría ignorar la eficacia de los actos administrativos declarativos de derecho tal y como lo entienden los arts. 57.1, 103 y 105.1 de la Ley 30/92.

Dejar en manos de la mayor o menor diligencia de la Administración el cumplimiento de los trámites formales a que alude el art. 68 de la Orden de 31 de marzo de 1986 supondría desnaturalizar la naturaleza de la compensación como forma extintiva de las obligaciones, en los términos que viene reconocida por el Código Civil y la propia Ley General Tributaria. (F. de D. Quinto).

SEGUNDO

Invoca el Abogado del Estado como motivo de su recurso de casación, al amparo de lo dispuesto en el art. 88.1 letra d) de la Ley de la Jurisdicción, la infracción del art. 68 de la Ley General Tributaria y del art. 67 del Reglamento General de Recaudación.

TERCERO

Como se tiene declarado en las sentencias de 18 de enero, 8 de febrero, 16 y 18 de abril, 28 de junio y 19 de septiembre de 2003, si bien es cierto que, con arreglo a lo establecido en el art. 68.1.b) LGT, "las deudas tributarias podrán extinguirse total o parcialmente por compensación, en las condiciones que reglamentariamente se establezcan..., con ... créditos reconocidos por acto administrativo firme a favor del mismo sujeto pasivo", y que el Reglamento General de Recaudación, de 20 de diciembre de 1990, reitera la necesidad de ese reconocimiento por la Hacienda -art. 63.1-, y no sólo eso, sino que esta misma disposición arbitra un procedimiento para obtener, a instancia del obligado al pago, dicho reconocimiento -art. 67-, no es menos cierto que esta vía procedimental no puede interpretarse sea única e insoslayable para cualquier supuesto, sino sólo para aquéllos casos en que, con las mismas garantías, tanto para la Hacienda como para el sujeto pasivo interesado, ese crédito en favor del particular no hubiere quedado cumplidamente reconocido. Sería absurdo, verbigracia, exigir un reconocimiento del crédito contra el Tesoro por la vía del procedimiento diseñado en el art. 67 cuando el crédito hubiera sido reconocido expresamente en otro procedimiento, inclusive con confirmación jurisdiccional; por eso esta Sala, en Sentencia de 6 de marzo de 1998 (recurso 3832/92), admitió la compensación, en la cuantía concurrente, entre la deuda tributaria derivada de cuotas por contribuciones especiales y el justiprecio de terrenos sobre los que se realizaron las obras, reconocido al deudor por el Jurado Provincial de Expropiación y confirmado por sentencia firme, desechando las alegaciones del Ayuntamiento recurrente sobre la supuesta necesidad de que las deudas recíprocas sean de naturaleza análoga para que pueda producirse la compensación, requisito -decía la sentencia citada- que carece de base alguna.

CUARTO

En el supuesto de las liquidaciones provisionales, que son las que en el caso enjuiciado pretendían compensarse por CUBIERTAS Y MZOV S.A. con determinada deuda tributaria, es necesario señalar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 47 de la Ley de Contratos del Estado, Texto articulado aprobado por Decreto 823/1965, de 8 de Abril, modificado por la Ley 5/1973, de 17 de Marzo, y artículo 142 del Reglamento General de Contratos del Estado, aprobado por Decreto 3410/1975, de 25 de Noviembre, la Administración contratante debe abonar el precio convenido, mediante "pagos a buena cuenta" que efectúa mediante las correspondientes certificaciones de obras efectivamente realizadas cada mes.

Si la obra se ajusta de modo absoluto al proyecto y a su presupuesto, es obvio que con la última certificación quedaría pagada la totalidad de la obra, pero la realidad es muy distinta, el "ius variandi" que ostenta la Administración, y otras muchas circunstancias que concurren, implica que terminada la obra y recibida ésta sea necesario practicar una liquidación que se denomina "provisional", pero que ciertamente produce un crédito firme, líquido y exigible, a favor del contratante.

El artículo 172 del Reglamento General de Contratación del Estado dispone que "dentro del plazo de nueve meses, contados a partir de la recepción provisional deberá aprobarse por la Administración la liquidación provisional y abonarse al contratista el saldo resultante por el resto de la obra".

Esta liquidación provisional pone fin a la relación sinalagmática propia del contrato, de modo que si el contratista no la discute, ni la impugna, el crédito que se deriva de ella a favor del contratista puede considerarse como "un crédito reconocido por acto administrativo firme a favor del mismo sujeto pasivo", según preceptúa el artículo 68, ordinal 1º, letra b) de la Ley General Tributaria, como requisito esencial para la compensación de débitos tributarios con créditos no tributarios.

El adjetivo "provisional" no significa que se trate de un simple proyecto o propuesta de liquidación, sino simplemente es el corolario del derecho que según el contrato de obras se confiere a la Administración contratante para reaccionar ante los defectos de construcción que se pongan de manifiesto después de la recepción de las obras, en los plazos de garantía establecidos al efecto, como algo similar a la evicción y saneamiento, propios del contrato de compraventa (arts. 1484 y 1.1 de Código Civil), hechos que se tendrán en cuenta, en su caso, para practicar una eventual liquidación definitiva, pero ello no significa en absoluto que la liquidación provisional deje de generar un crédito firme, si no se impugna.

En conclusión, la Sala entiende que una vez recepcionadas las obras, la Administración contratante está obligada a practicar una liquidación provisional en el plazo establecido en el artículo 172 del Reglamento General de Contratos del Estado, que si no se impugna por el contratista genera un crédito reconocido y firme, que obliga al pago en plazo del mismo, con la obligación de satisfacer intereses, si no se pagan en dicho plazo, de modo que tales liquidaciones provisionales cumplen el requisito exigido por el artículo 68.1.b) de la Ley General Tributaria, para la correspondiente compensación con débitos tributarios a cargo del contratista.

QUINTO

De acuerdo con cuanto acaba de argumentarse, el reconocimiento del crédito contra la Administración que la liquidación provisional de las obras realizadas supone está comprendido en el acto administrativo que autoriza o acuerda su expedición. Este sería, propiamente, el acto administrativo firme que exige el antes citado art. 68.1.b) LGT. Como esta Sala tiene declarado en la Sentencia de 18 de enero de 2003 (recurso de casación 183/98), no puede confundirse el reconocimiento de la obligación según la Regla 64 de la Instrucción de Contabilidad de los Centros Gestores del Presupuesto de Gastos del Estado, que no es otra cosa que un acto interno de Tesorería en el que se refleja la anotación en cuenta de los créditos exigibles contra el Estado, con el acto administrativo firme de reconocimiento de un crédito en favor del sujeto pasivo. Esta exigencia de la Regla 64 de la Instrucción aludida, como termina diciendo la sentencia mencionada, no puede ser potenciada hasta el extremo de que, con ella, la anotación en cuenta a que se refiere se convierta en un nuevo requisito a añadir a los ya previstos en el art. 67 del Reglamento de Recaudación de 1990, sino que debe ser reducida en su importancia a una norma cuyo cumplimiento por la Administración es imprescindible para ésta, pero que no puede bloquear los efectos extintivos de una compensación solicitada en debida forma.

SEXTO

Lo razonado comporta la desestimación del recurso de casación que decidimos, con expresa imposición de costas al recurrente, a tenor de lo establecido en el art. 139.2 y 3 de la Ley Jurisdiccional.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución.

FALLAMOS

Que debemos declarar, y declaramos, no haber lugar al recurso de casación formulado por el Abogado del Estado contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, de la Audiencia Nacional, de fecha veinte de julio de mil novecientos noventa y nueve, recaída en el recurso al principio reseñado, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. JUAN GONZALO MARTÍNEZ MICÓ, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.

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