STS, 3 de Febrero de 2003

En el recurso contencioso administrativo núm. 633/96 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Madrid se dictó sentencia, con fecha 25 de junio de 1998, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "La desestimación del recurso nº 833/96 interpuesto por la Procuradora Dª María del Carmen Ortiz Cornago en nombre y representación del COLEGIO OFICIAL DE AYUDANTES TÉCNICOS SANITARIOS Y DIPLOMADOS EN ENFERMERÍA DE BARCELONA, al ser el acto impugnado conforme con el ordenamiento jurídico; sin costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal del "Col.legi Oficial de Diplomats en Infermeria de Barcelona" se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 11 de septiembre de 1998 formaliza el recurso de casación e interesa "se dicte sentencia que admitiendo este recurso, case la sentencia impugnada y declare la nulidad de los actos administrativos impugnados en este proceso".

La representación procesal del Consejo General de Colegios Oficiales de Diplomados en Enfermería formalizó, con fecha 22 de julio de 1999, escrito de oposición al recurso de casación interesando sentencia por la que se confirme la recurrida, confirmando la valídez de los acuerdos impugnados.

Por providencia de 22 de octubre de 2002, se señaló para votación y fallo el 28 de enero de 2003, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

El recurso de casación se basa en cuatro motivos, cuyo análisis no debe seguir estrictamente el orden en que han sido formulados, ya que, por su propia naturaleza ha de ser examinado primero el que ocupa el segundo lugar que debe entenderse propuesto por la vía que proporciona el artículo 95.1.3º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante). En él se sostiene el quebrantamiento de las normas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, en concreto las contenidas en los artículos 80 LJ y 120.3 de la Constitución (CE, en adelante), que imponen a los Tribunales la obligación de motivar aquélla resolución.

El motivo se razona señalando que "el proceso jurisdiccional se instó esencialmente para resolver un conflicto de intereses entre la corporación actora y la demandada, como era la determinación de si el Consejo General podía imponer una cuota colegial homogénea para todos los colegios provinciales, cuando las funciones que prestaba a aquellos colegios era distinta, como consecuencia de la asunción de parte de sus competencias por los órganos territoriales de las Comunidades Autónomas". Y tal cuestión principal no fue resuelta por la sentencia impugnada, ya que el Tribunal se limita a señalar una serie de preceptos estatutarios y finaliza manifestando que si el Colegio de Barcelona quiere pertenecer al Consejo General ha de cumplir sus estatutos, y que los acuerdos mayoritarios le vinculan.

El motivo, en su propia formulación, no puede ser acogido. En él la propia parte recurrente reproduce parcialmente los motivos en que se basa el fallo de la sentencia y con ello el Tribunal de instancia cumple con la exigencia de motivar. Podrán o no compartirse sus razones y podrá o no ser discutible si advierte el interés subyacente en el debate jurídico, pero resulta incuestionable que a través de los siete fundamentos jurídicos se hacen explícitas las razones de la decisión judicial. Y, en concreto, en el punto o extremo a que se refiere el motivo de casación, el Tribunal de instancia hace aplicación de lo establecido en los artículos 76 y siguientes del Real Decreto 1856/1978, de 29 de junio, por el que se aprueban los Estatutos de la Organización Colegial de Ayudantes Técnicos Sanitarios, modificado por Real Decreto 306/1993, de 26 de febrero, relativos a los órganos del Consejo General, y la Disposición Adicional de la Ley autonómica 13/1982, sobre Colegios Profesionales. Si tal fundamentación es o no acertada o si es o no suficiente, en nada afecta al cumplimiento de la finalidad perseguida con el requisito de la fundamentación que, según la jurisprudencia de esta Sala y doctrina del Tribunal Constitucional, es dar a conocer las razones de la decisión judicial, haciendo ver que esta es fruto de una determinada aplicación del ordenamiento jurídico, no de un mero voluntarismo judicial, y permitiendo, además, la adecuada defensa frente a dicha decisión y el control de ésta en un eventual recurso.

Los restantes motivos alegados ha de entenderse que están amparados en el artículo 95.1.4º LJ. En el primero se alega la infracción del artículo 9 CE.

Se razona señalando que nuestro ordenamiento jurídico administrativo reconoce plena capacidad al ciudadano para representarse a sí mismo ante cualquier órgano de la Administración Pública, sin que sea necesario formalidad alguna (art. 24 de la Ley de Procedimiento Administrativo, de 17 de julio de 1958; LPA, en adelante). Este principio de fácil aplicación respecto de las personas físicas, debe ser matizado respecto de las personas jurídicas, al ser necesario delegar en una persona física aquella representación, en cuyo supuesto serán de aplicación las normas de su constitución.

A continuación, la parte recurrente advierte que los estatutos del Colegio de Diplomados en Enfermería de Barcelona vigentes en 1988, disponían que la representación de la Corporación se atribuía con carácter general a su Presidente (art. 30); y también se disponía que, en caso de ausencia o enfermedad del Presidente, aquella representación podría ser ostentada por los Vicepresidentes (art. 31). Sin embargo tales preceptos estatutarios no excluyen la posibilidad de que la Junta de Gobierno, mediante acuerdo expreso, otorgara la representación del colectivo a cualquier otra persona. La diferencia entre éstos y los primeros radicaría en que mientras el Presidente y el Vicepresidente no necesitarían acuerdo colegial para ostentar la representación, en cambio cualquier otra persona sí necesitaría aquel acuerdo expreso.

En el supuesto a que se contraen los autos, ni el Presidente ni los dos Vicepresidentes podían asistir a la Asamblea General del Consejo General del 15 de enero de 1988, y por tal motivo la Junta de Gobierno aprobó por unanimidad autorizar al Secretario colegial para asistir, en representación del Colegio, al referido acto. Y, sin embargo, la Mesa de la Asamblea General no aceptó la correspondiente acreditación impidiendo al representante del Colegio de Barcelona su participación en el debate y votación de los acuerdos impugnados.

Ahora bien, la Asamblea General y la sentencia de instancia hicieron una determinada interpretación y aplicación de las normas estatutarias del Colegio y del Consejo, que resulta díficil anudar a una infracción del precepto constitucional que se invoca en el recurso. Esto es, una vulneración del artículo 9.2 CE que impone a los poderes públicos "promover las condiciones para que libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, cultural y social". Es cierto que todos los preceptos de la Constitución son o contienen normas jurídicas, pero no todas ellas tienen la misma eficacia jurídica. En concreto, como ha señalado el propio Tribunal Constitucional (STC 120/1990, de 27 de junio), el invocado artículo 9.2 CE no reconoce derecho subjetivo alguno que sea susceptible de protección de amparo. En tal precepto se hace apelación a una igualdad real, diferente de la simple igualdad formal y a unos objetivos a conseguir, propios del Estado Social y Democrático de Derecho, pero, incluso, resulta difícil considerarla como límite efectivo a la actuación de los poderes públicos, según expresa la STC 98/1985, de 29 de julio. O, dicho en otros términos, el artículo 9.2 CE puede justificar medidas normativas de acción directa o ventajosa para colectivos discriminados, pero no puede derivarse de tal precepto ningún derecho subjetivo genérico. Pero es que, incluso y sobre todo, el contenido de la norma constitucional invocada está totalmente alejada del problema suscitado y resuelto en la sentencia de instancia, consistente en si junto a la representación del Colegio Provincial nata y específica, para participar en la Asamblea General del Consejo, atribuida por los Estatutos a su Presidente y, en su defecto, a sus Vicepresidentes, cabía admitir una representación expresa y alternativa para asistir a dicha Asamblea General del Consejo; cuestión ésta que desde luego no puede resolverse con base en el invocado artículo 9.2 CE.

La Sala del Tribunal Superior de Justicia invoca directamente los preceptos del Real Decreto que establecen la indicada representación nata, aneja a la condición de los cargos de Presidente y, en su defecto, de Vicepresidente que, desde luego no puede considerarse inconstitucional por contradecir el reiterado artículo 9.2 CE. Y ni siquiera se plantea dicha Sala el supuesto de imposibilidad de asistencia de dichos representantes natos a la Asamblea. La sentencia se refiere a la constancia en autos de la incapacidad física de desplazarse del Presidente a la Asamblea del Pleno del Consejo General que había de celebrarse el 15 de enero de 1988 e, incluso, admite que pueda hablarse de la imposibilidad de desplazarse del Vicepresidente 2º, pero, según el Tribunal de instancia, "nada se prueba sobre la imposibilidad física del Vicepresidente 1º que, consecuentemente, podía asistir en sustitución del Presidente". Por consiguiente, ha de rechazarse también este primer motivo de casación.

Como se ha dicho, también al amparo del artículo 95.1.4º LJ ha de entenderse formulados los restantes motivos de casación: el tercero y cuarto.

En el tercero se invoca infracción del artículo 15.2 de la Ley del Proceso Autónomico (LPAut., en adelante). El motivo se razona señalando que dicha Ley reserva un papel secundario a los Consejos Generales de carácter profesional, en comparación con el que desempeñaban con anterioridad, puesto que reduce su anterior actividad de control colegial a funciones meramente representativas. Es decir, que desde el momento en que alguna de las Comunidades Autónomas asume competencias en materia de colegios profesionales y se constituyen los Consejos Generales autonómicos el Consejo General tiene el papel secundario que le reserva la LPAut. Por tanto, la constitución del Consejo General Autónomico catalán de la profesión de enfermería supuso la indudable doble actividad del Consejo General estatal, respecto de unos y otros Colegios [los comprendidos en el ámbito de dicho Consejo General autonómico y los que no lo estaban]. Doble actividad que había de plasmarse en el ámbito económico y que la sentencia de instancia desconoce, infringiendo el citado artículo 15.2 LPAut. al someter a todos los Colegios provinciales al mismo régimen económico.

El cuarto motivo de casación es por vulneración del artículo 14 CE y de la jurisprudencia aplicable, puesto que la resolución administrativa impugnada trata de forma igualitaria a todos los Colegios profesionales de España, sometiéndoles a idéntica carga económica, sin tener en cuenta la diferencia que existía entre aquellos que correspondían a ámbitos autonómicos con competencia en materia de colegios profesionales de aquellos otros en los que no se daba tal circunstancia. Recuerda la parte que este Tribunal ha declarado que se infringe el indicado principio de igualdad "al trata de forma igualitaria a quienes son desiguales". Y, en apoyo de su tesis, la parte cita las SSTS de 14 de marzo y 15 de noviembre de 1996, de cuya doctrina cabe concluir que la aportación económica de los colegios profesionales con Consejos Autonómicos al Consejo General debe ser proporcionada a las nuevas funciones realizadas por esta corporación y en consideración a la reducción experimentada de sus funciones, citándose también la STS de 12 de julio de 1990.

Estos dos motivos pueden ser considerados complementarios y, por tanto, susceptibles de un tratamiento conjunto, pues a través de ellos viene a sostenerse que el establecimiento de una aportación económica idéntica al Consejo General para todos los Colegios provinciales, haciendo abstracción de que algunos estén en el ámbito de Comunidades Autónomas que cuentan con Consejo General propio, representa a la vez desconocer el "hecho autónomico", vulnerando el artículo 15.2 LPAut., e infringir el derecho a la igualdad de trato, reconocido en el artículo 14 CE, porque supone un tratamiento igualitario para quienes son jurídicamente desiguales.

Ambos motivos han de ser acogidos en cuanto sintonizan con lo señalado por nuestra jurisprudencia, elaborada, especialmente, a partir de la STS de 22 de marzo de 1999 y reiterada en ulteriores pronunciamientos, como son las SSTS de 20 de diciembre de 1999, 25 de febrero y 27 de mayo de 2002.

Dijimos en la primera de las indicadas sentencias que el artículo 15.3 LPAut. establece una reserva de ley, a través de la congelación de rango normativo, para la constitución o creación de Consejos Generales, y atiende a la transformación que, como consecuencia del reparto constitucional de competencias, se ha producido en la configuración de las funciones que, con arreglo a la Ley de Colegios Profesionales de 1974, se han venido atribuyendo a los referidos Consejos. Incidencia que es el resultado de las competencias normativas y ejecutivas que han podido asumir las distintas Comunidades Autónomas.

Los Consejos Generales siguen teniendo diversas y variadas funciones, como las relativas a la promoción y defensa de los intereses corporativos y de colaboración con la Administración del Estado e incluso con las propias Administraciones autonómicas, con el criterio clave de que estén comprendidas dentro del ámbito de las competencias estatales, lo que desde la perspectiva de la concreta regulación abre amplías posibilidades en relación con el ejercicio de la correspondiente profesión de acuerdo con el alcance de los títulos competenciales estatales que resultan de los artículos 36 y 149.1.18 CE. Pero, desde luego, reconocimos entonces y reiteramos ahora la necesidad de que funciones y presupuesto, en cuanto mecanismo de financiación instrumental de aquéllas, reflejen las variaciones que ha supuesto la asunción de competencias por las Comunidades Autónomas; en este caso por la Comunidad Autónoma de Cataluña, en el ámbito en que se desenvuelven las actividades del Consejo General de Colegios Oficiales de Diplomados en Enfermería con la consecuente reducción de coste de los servicios de éste. En definitiva, el tratamiento equitativo ha de presidir la fijación de las aportaciones de los Colegios al presupuesto del Consejo; y dicho presupuesto ha de cubrir los fines propios del Consejo; no otros.

El acogimiento de los dos motivos anteriormente expuestos comporta el que se anule la sentencia de instancia y que, conforme a lo establecido en el artículo 102.1.3º LJ, haya de resolverse lo que corresponda dentro de los términos en que está planteado el debate procesal, que no es otro que el suscitado por la pretensión del Colegio recurrente, consistente, en realidad en dos solicitudes: una es que declaremos la nulidad de los acuerdos recurridos, adoptados por la Asamblea del Consejo General, con fecha 15 de enero de 1988, y otra es que dispongamos que "la contribución del Colegio de Barcelona al Consejo General debe serlo previo la formalización del oportuno acuerdo o pacto en los términos prevenidos legalmente al efecto y no impuesta en forma unilateral por el dicho Consejo General" (sic).

Pues bien, de lo razonado al tratar de los referidos motivos resulta que ha de acogerse la primera de las pretensiones, en cuanto supone declarar contrario a derecho unos acuerdos del Consejo que fijan la aportación económica de los Colegios sin tener en cuenta el hecho diferencial autonómico que consiste en la existencia en algunas Comunidades Autónomas, y no en otras, de Consejo propio. En realidad, el propio Consejo General recurrido, al oponerse a la casación, bajo el epígrafe "Equidad, inexistencia de pacto previo y diferencias de este supuesto con el planteado en la Sentencia de 12 de julio de 1990", aunque disienta sobre sus consecuencias, viene a reconocer la necesidad de que se tenga en cuenta el referido dato diferencial que es, desde luego, jurídicamente relevante y, como tal, ha de traducirse en un diferente trato de los Colegios según estén o no adscritos a un Consejo General autonómico. Así, dice su representación procesal que después de 1988 el Consejo General adopta un sistema de financiación que supone la fijación de una cuota homogénea, pero de la que se devuelve a los Colegios con Consejo autonómico el 25%. Y desde 1993, la Asamblea General de Presidentes fijó el porcentaje en el 50% y, en la actualidad, desde 1998, se ha eliminado el trámite de devolución del dinero, no siendo ya necesario el abono del 50% de las aportaciones por parte de los Colegios con Consejo autonómico.

Por el contrario, no puede estimarse la segunda de las pretensiones; esto es, que declaremos que la fijación de la contribución del Colegio de Barcelona deba realizarse necesaria e ineludiblemente mediante la formalización de oportuno acuerdo o pacto, pues está necesidad no estaba establecida en la Ley y, por el contrario, forma parte de la misma jurisprudencia de esta Sala antes citada el reconocimiento de competencia del Consejo General para una cierta fijación unilateral de la aportación de los Colegios, siempre con respeto al indicado hecho diferencial juridicamente relevante de existencia o no de Consejo autonómico y observancia de determinadas exigencias y condiciones.

En efecto el Consejo General no puede acordar derramas ni exigir cuotas directamente de los colegiados. Pero el artículo 9.1. h) de la Ley de Colegios Profesionales le reconoce la facultad de "regular y fijar equitativamente las aportaciones de los Colegios" O, dicho en otros términos, la determinación de la cuota colegial pertenece al ámbito financiero de cada Colegio, pero la fijación de la aportación de cada Colegio al Consejo corresponde a éste, siempre que las aportaciones fijadas tengan carácter equitativo, lo que comporta que no pueda establecerse con un carácter necesariamente idéntico, sino teniendo especialmente en cuenta la diferente carga funcional del Consejo General según que la Comunidad Autónoma tenga o no un Consejo Autonómico en funcionamiento (Cfr. STS 25 de febrero de 2002). O, como resulta de la citada STS de 27 de mayo de 2002, el Consejo General puede fijar las aportaciones de los Colegios, pero al efectuar tal señalamiento debe considerar y valorar la existencia de Consejo regionales de la profesión.

No procede imponer las costas del presente recurso a ninguna de las partes.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,