STS, 28 de Noviembre de 2007

Ponente:MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONA
Número de Recurso:542/2005
Procedimiento:CONTENCIOSO
Fecha de Resolución:28 de Noviembre de 2007
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

"SUBVENCIÓN AL TRANSPORTE COLECTIVO URBANO. BENEFICIARIOS. ENTES LOCALES. CONSORCIO DE TRANSPORTE. Se impugna resolución denegatoria de solicitud de subvención al transporte colectivo urbano. El Consorcio, sean cuales sean sus integrantes, viene configurado como una persona jurídica perteneciente a la categoría genérica de ""otras entidades locales"" distintas del municipio y de la provincia pero que comparten con éstas su naturaleza ""local"". En primera instancia se rechaza la demanda. Se estima el recurso de casación."

 
ÍNDICE
CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiocho de Noviembre de dos mil siete.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 542/2005 interpuesto por el CONSORCIO DE TRANSPORTES DE VIZCAYA, representado por el Procurador D. Juan Antonio García San Miguel y Orueta, contra la sentencia dictada con fecha 6 de octubre de 2004 por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso número 853/1999, sobre denegación de subvención al transporte colectivo urbano; es parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado, el AYUNTAMIENTO DE MÁLAGA, representado por el Procurador D. Juan Ignacio Ávila del Hierro, la CIUDAD AUTÓNOMA DE MELILLA, representada por el Procurador D. Luis Fernando Granados Bravo, el AYUNTAMIENTO DE SAN FERNANDO (CÁDIZ), representado por el Letrado de sus Servicios Jurídicos, y el AYUNTAMIENTO DE SEVILLA, representado por la Procurador Dª. Elena Puig Turégano.

ANTECEDENTES DE HECHO

Primero

El Consorcio de Transportes de Vizcaya interpuso ante la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el recurso contencioso-administrativo número 853/1999 contra la resolución de la Dirección General de Coordinación con las Haciendas Territoriales del Ministerio de Economía y Hacienda de 10 de marzo de 1999 que acordó "rechazar la solicitud formulada por el Consorcio de Transportes de Vizcaya en el escrito de 17 de febrero para que el Estado cofinancie los déficits que arroje la explotación del servicio, así como la carga financiera derivada de la construcción del Ferrocarril Metropolitano de Bilbao, no sólo por razones señaladas en los primeros apartados, sino porque en virtud del R.D. 2488/1978, de 25 de agosto, la totalidad de sus competencias han sido transferidas y la financiación de su actividad es una carga asumida".

El Consorcio formuló frente a la citada resolución el previo requerimiento de anulación que fue expresamente rechazado por la misma Dirección General el 26 de mayo de 1999.

Segundo

En su escrito de demanda, de 3 de marzo de 2000, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "estimándolo, declarando nula y dejando sin efecto la resolución de la Dirección General de Coordinación con las Haciendas Territoriales del Ministerio de Economía y Hacienda de 10 de marzo de 1999 y declarando en su lugar el derecho del Consorcio de Transportes de Vizcaya, en cuanto entidad local que tiene encomendada por la Ley la gestión del servicio público del ferrocarril metropolitano de Bilbao en el territorio de los diez Ayuntamientos integrados en el mismo, a percibir las subvenciones al transporte colectivo urbano previstas en la disposición adicional 15ª de la Ley de Haciendas Locales y en los artículos 77 y 76 de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado 65/1997, de 30 de diciembre, y 49/1998, de 30 de diciembre, condenando a la Administración demandada a estar y pasar por dichas declaraciones y a adoptar los acuerdos y medidas necesarias para su plena efectividad, así como el abono de las mismas en la cuantía que se fije en la fase de ejecución de dicha sentencia".

Tercero

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 12 de marzo de 2001, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "confirmando en todos sus extremos la resolución recurrida".

Cuarto

El Ayuntamiento de Málaga contestó a la demanda con fecha 16 de abril de 2001 y suplicó sentencia "por la cual se desestime el recurso planteado, al ser ajustado a Derecho el acto administrativo impugnado". Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.

Quinto

El Ayuntamiento de Sevilla presentó escrito de contestación a la demanda de fecha 21 de mayo de 2001 y suplicó "sentencia que desestime el recurso".

Sexto

El Ayuntamiento de San Fernando presentó su escrito de contestación a la demanda el 3 de julio de 2001 y suplicó sentencia "por la que se desestime el recurso planteado de contrario".

Séptimo

La Ciudad Autónoma de Melilla contestó a la demanda el 8 de septiembre de 2001 y suplicó sentencia "declarando la desestimación del recurso formulado de contrario; y con todo lo demás procedente en Derecho". Por otrosí solicitó el recibimiento a prueba.

Octavo

El Ayuntamiento de Huelva contestó a la demanda por escrito de 15 de octubre de 2001 y suplicó sentencia "por la que se desestime el recurso y confirme en todas sus partes la resolución recurrida con expresa imposición de costas a la parte actora por su temeridad y mala fe".

Noveno

No habiéndose recibido el pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Novena, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia con fecha 6 de octubre de 2004, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que desestimando el presente recurso contencioso- administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales Sr. San Miguel Orueta, en nombre y representación del Consorcio de Transportes de Vizcaya, contra la resolución del Director General de Coordinación de las Haciendas Locales de fecha 10 de marzo de 1999, debemos declarar y declaramos que las mentadas resoluciones se encuentran ajustadas a Derecho. No ha lugar a hacer especial pronunciamiento sobre la costas causadas en esta instancia".

Décimo

Con fecha 26 de enero de 2005 el Consorcio de Transportes de Vizcaya interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 542/2005 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos:

Primero

al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, "por cuanto la sentencia ha infringido las normas legales que confieren al Consorcio de Transportes de Vizcaya la naturaleza de ente local dotado de personalidad jurídica propia y distinta de la de las entidades que lo integran y lo someten a su Ley de creación y estatutos y, en todo lo demás, subsidiariamente a la legislación general de régimen local".

Segundo

al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, "por cuanto la sentencia ha aplicado de forma indebida el derogado artículo 39 de la Ley 41/1975, de 19 de noviembre, y con ello, ha infringido la Disposición Derogatoria, aparado b, de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local".

Tercero

al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, "por cuanto la sentencia impugnada ha transgredido los artículos 57 y 87 de la Ley reguladora de las Bases de Régimen Local y la jurisprudencia dictada en su aplicación, al negar que los consorcios puedan ser integrados por entidades públicas de distinta naturaleza y gozar del carácter de entes locales".

Cuarto

al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, "por cuanto la sentencia ha interpretado erróneamente la Disposición Adicional 15ª de la Ley de Haciendas Locales, al entender sin fundamento alguno que las subvenciones previstas en la misma están destinadas sólo a 'entidades de base territorial'."

Quinto

al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, "por cuanto la sentencia infringe los artículos 1 y 2 de la Ley 44/1975, de Creación del Consejo de Transportes de Vizcaya, que reconoce a éste personalidad jurídica propia y distinta de la Comunidad Autónoma del País Vasco".

Undécimo

El Abogado del Estado presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación con expresa imposición de las costas a la parte recurrente.

Decimosegundo

El Ayuntamiento de Málaga se opuso igualmente al recurso y suplicó la confirmación de la sentencia de instancia.

Decimotercero

La Ciudad Autónoma de Melilla presento escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación con imposición de costas al organismo recurrente. Decimocuarto.- El Ayuntamiento de San Fernando (Cádiz) se opuso al recurso y suplicó la confirmación de la resolución impugnada.

Decimoquinto

Por providencia de 27 de junio de 2007 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado

D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 20 de noviembre siguiente, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid con fecha 6 de octubre de 2004, desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Consorcio de Transportes de Vizcaya contra la resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de 10 de marzo de 1999 que denegó la solicitud de subvenciones formulada por dicho Consorcio el 17 de febrero del mismo año.

La solicitud rechazada pretendía, en concreto, "la concesión a este Consorcio de Transportes de Bizkaia de las pertinentes subvenciones al amparo de lo dispuesto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, y artículos 77 de la Ley 65/1997, de 30 de diciembre, y 76 de la Ley 49/1998, de 30 de diciembre ".

La respuesta negativa de la Administración del Estado se basó, a su vez, en las siguientes consideraciones:

"El 17 de febrero del presente año se ha recibido un escrito firmado por el Presidente del Consorcio de Transportes de Vizcaya manifestando la pretensión de acogerse a las ayudas previstas en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado de los ejercicios 1998 y 1999 para el transporte colectivo urbano.

A este objeto, los artículos invocados son el 77 de la Ley 65/1997, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1998, y el artículo 76 de la Ley 49/1998, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1999.

Pues bien, en los citados artículos, cuyo contenido literal es el mismo, salvo en lo que se refiere al importe del crédito, se dispone qué Entidades locales pueden acceder a esta ayuda al transporte colectivo urbano: las Corporaciones locales de más de 50.000 habitantes y los Municipios de más de 20.000 habitantes con más de 36.000 unidades urbanas censadas, siempre que, en ambos casos, presten este servicio público en su ámbito territorial. En definitiva, se enlaza materialmente el derecho a la ayuda con la obligación de prestar el servicio de transporte público urbano impuesto por la Ley a los Municipios de más de 50.000 habitantes, con las excepciones que en la misma se prevén.

Se trata, pues, de ayudas al transporte dirigidas a Entes locales cuya nota en común y a destacar es la territorialidad, que no se da en la figura jurídica del consorcio; así las referencias encontradas en los artículos señalados y los que informan sobre la documentación a aportar para ser beneficiarios de las mismas, siempre son Corporaciones locales, Municipios o Ayuntamientos.

De la misma manera, en la explicación del gasto contenida en lo Estados de Gastos de los Presupuestos Generales del Estado se determinan genéricamente los sujetos entre los que se distribuirá el crédito fijado en cada ejercicio en la Sección 32, transferencias corrientes: 'A Corporaciones locales para cofinanciar los servicios de transporte colectivo urbano'.

Queda clara la intencionalidad del legislador en este punto desde la implantación de esta subvención a partir de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, como se ha puesto de manifiesto, dejando las otras fórmulas previstas en la misma, como el establecimiento de contratos-programa a supuestos específicos no recogidos o que no queda encuadrar entre los aludidos con anterioridad.

Por otra parte, el Real Decreto 2488/1978, de 25 de agosto, sobre transferencias de competencias de la Administración del Estado al Consejo General del País Vasco en determinadas materias, entre ellas las de transportes, dispone en su artículo diecisiete la transferencia al Gobierno del País Vasco de las competencias que en esa fecha tenía el Estado respecto al Consorcio de Transportes de Vizcaya en virtud de la Ley 44/1975, de 30 de diciembre, de creación del referido consorcio que, entre sus fines, recogidos en el artículo 4º de sus Estatutos (D. 1769/76, de 18 de junio ), están los de gestión y explotación del servicio público de transporte a prestar por el Ferrocarril Metropolitano de Bilbao. Dicha actividad, según indican en su escrito, se inició el 11 de noviembre de 1995 al empezar a prestar servicios la Línea I del Ferrocarril Metropolitano de Bilbao. Por todo ello, concluimos que debe rechazarse la solicitud formulada por el Consorcio de Transportes de Vizcaya en el escrito de 17 de febrero para que el Estado cofinancie los déficits que arroje la explotación del servicio, así como la carga financiera derivada de la construcción del Ferrocarril Metropolitano de Bilbao, no sólo por las razones señaladas en los primeros apartados, sino porque en virtud del R.D. 2488/1978, de 25 de agosto, la totalidad de sus competencias han sido transferidas y la financiación de su actividad es una carga asumida".

Segundo

La Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la citada resolución al considerar, en síntesis, que el Consorcio solicitante no tenía la condición de "entidad local" destinataria de las subvenciones previstas en el último párrafo de la disposición adicional decimoquinta de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, cuyo importe, destinado a subvencionar el servicio de transporte colectivo urbano prestado por Corporaciones Locales, se concretaba en las sucesivas Leyes de Presupuestos Generales del Estado.

Como argumento adicional la Sala expuso en el último fundamento jurídico de su sentencia que "la tesis defendida por la recurrente puede llevar consigo el fraude consistente en la agrupación de diversas entidades locales de menos de cincuenta mil habitantes para superar esa cifra burlando así las previsiones de la Ley. Por último, hay otra razón para desestimar el recurso y es la de que no se ve motivo por el que la Administración del Estado deba subvencionar a una Comunidad Autónoma con plenas competencias en materia de transporte y, por tanto, con obligación de asumir los costes de explotación de sus medios de transporte, con créditos previstos sólo para la Administración Local. Téngase en cuenta que la Comunidad Autónoma Vasca participa en el Consorcio con un 50% que no es precisamente una cuota testimonial. Si se reconociera la ayuda solicitada, todas las Comunidades Autónomas podrían participar de una subvención reservada para otras Administraciones".

Tercero

De los textos legislativos cuya aplicación es objeto de litigio interesa ante todo destacar la Ley 44/1975, de 30 de diciembre, sobre creación del Consorcio de Transportes de Vizcaya. Tal como refleja su exposición de motivos, mediante ella se procedió a la "novedosa creación de un Ente público titular de competencias en materia de transportes, que adopta la fórmula de Consorcio, integrándose de una parte por los Ministerios de Hacienda y Obras Públicas, en representación de la Administración del Estado, y de otra, por las Entidades Locales con competencia e interés directo en la materia, tales como la "Corporación Administrativa del Gran Bilbao", la Diputación Provincial de Vizcaya, el Ayuntamiento de Bilbao y todos los importantes municipios afectados por la red de transportes que se pretende organizar [...]".

Concretamente, su artículo primero dispone que "se crea el Consorcio de Transportes de Vizcaya, con naturaleza de ente local, con personalidad jurídica propia e independiente de la de los entes consorciados" integrándose en él a los Ministerios de Hacienda y Obras Públicas, en nombre del Estado, la "Corporación Administrativa del Gran Bilbao", la Diputación Provincial de Vizcaya y los Ayuntamientos de Baracaldo, Basauri, Bilbao, Guecho, Lejona, Portugalete, Santurce y Sestao, sin perjuicio de la posibilidad de incorporar otros Ayuntamientos cuando los mismos llegasen a estar afectados por futuras ampliaciones del ferrocarril metropolitano o por razones de ordenación del transporte [...]".

En el artículo segundo de la Ley 44/1975, tras fijar cuáles serían los órganos de gobierno del Consorcio, se dispone que "en lo no previsto en la presente Ley y en los Estatutos del Consorcio serán de aplicación subsidiaria las normas generales del Régimen Local. [...]".

Finalmente, a los efectos que aquí importan, a tenor del artículo quinto de la Ley 44/1975, "la gestión del ferrocarril metropolitano de Bilbao se llevará a cabo a través de una Sociedad Anónima a constituir por el Consorcio, a la que no serán de aplicación los artículos ciento once de la Ley de Sociedades Anónimas y ciento ochenta y cinco del Código de Comercio. El Consorcio será propietario exclusivo del capital de la Empresa.' En el apartado dos de este mismo artículo se establece que dicha Sociedad 'hará frente a la explotación del servicio. Los beneficios o el déficit que, en su caso, produzca la explotación se repartirán entre los entes que integran el Consorcio, en la misma proporción prevista en el artículo cuarto, dos, para financiar la construcción del ferrocarril metropolitano. En consecuencia, corresponderá al Estado el cincuenta por ciento del déficit o beneficio, a la Diputación provincial el veinticinco por ciento de uno y otro concepto y a los Ayuntamientos integrados en el Consorcio el restante veinticinco por ciento, con la misma distribución entre estos últimos que la que se determine para la financiación de las obras de construcción del ferrocarril metropolitano."

En virtud del Real Decreto 2488/1978 (artículo 17 ) se transfirieron "de la Administración del Estado al Consejo General del País Vasco las competencias reguladas en la Ley de 30 de diciembre de 1975, que creó el Consorcio de Transportes de Vizcaya y sus disposiciones de desarrollo."

Cuarto

Las subvenciones solicitadas lo fueron al amparo de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para 1998 y 1999. Dado que la regulación contenida en la segunda de ellas no difiere sustancialmente de la inserta en la Ley 65/1997, de 30 diciembre 1997, mediante la que se aprueban los Presupuestos Generales del Estado para 1998, nos referiremos en primer lugar a ésta. Disponía en su artículo 77, bajo la rúbrica "subvenciones a las Entidades Locales por servicios de transporte colectivo urbano", lo siguiente:

"Para dar cumplimiento a lo previsto en el último párrafo de la disposición adicional decimoquinta de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, se fija inicialmente en 6.177,4 millones de pesetas el crédito destinado a subvencionar el servicio de transporte colectivo urbano prestado por Corporaciones Locales de más de 50.000 habitantes de derecho según las cifras de población, oficialmente aprobadas por el Gobierno y vigentes en 1 de enero de 1997, no incluidas en el Area Metropolitana de Madrid, en la extinguida Corporación Metropolitana de Barcelona o ubicadas en el archipiélago canario, cualquiera que sea su modalidad y forma de gestión, siempre que no reciban directamente otra subvención del Estado, ya sea aisladamente o en concurrencia con otras Administraciones públicas, en virtud de algún Convenio de financiación específico o contrato- programa, en el que se prevea la cobertura del déficit de explotación en modalidades de transporte idénticas a las subvencionadas por este sistema. Dicho crédito se distribuirá teniendo en cuenta el número de usuarios del mismo y los kilómetros de la red dentro de su ámbito territorial, o los objetivos que se acuerden para la coordinación de los distintos modos de transporte. A tal efecto la distribución del crédito correspondiente se realizará en base a los siguientes criterios [...]".

No es necesario, a los efectos de este litigio, analizar cuáles eran en su integridad las pautas o criterios de distribución del crédito pero sí reseñar que el noventa por ciento de su importe sería adjudicado "en función del déficit medio por título de transporte emitido, mediante la aplicación de una escala decreciente de financiación, de cuatro tramos en la que el término extremo del último tramo será equivalente al déficit medio por billete de todas las entidades con derecho a subvención. La financiación correspondiente al déficit medio señalado en primer lugar se multiplicará a su vez por el número de billetes expedidos o título equivalente para determinar la asignación por este concepto."

También importa subrayar que el mismo artículo 77 reconocía igualmente el derecho a las ayudas señaladas, en las mismas condiciones ya dichas, a los municipios de más de 20.000 habitantes de derecho, según las cifras de población, oficialmente aprobadas por el Gobierno y vigentes en 1 de enero de 1997, en los que concurrieran simultáneamente las siguientes circunstancias: a) que dispongan de un servicio de transporte público colectivo urbano interior, cualquiera que sea su régimen de explotación, y b) que el número de unidades urbanas censadas en el Catastro Inmobiliario Urbano sea superior a 36.000.

El artículo 77 de la Ley presupuestaria incluía una última referencia singular a "aquellos Ayuntamientos a los que sea de aplicación lo establecido en los apartados tres y cinco del artículo 74 de la presente Ley " (esto es, a los Ayuntamientos del País Vasco y de Navarra) respecto de los cuales "la subvención que les corresponda se corregirá en la misma proporción aplicable a su participación en tributos del Estado."

Por su parte, como ya adelantamos, la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año siguiente (1999) contenía un artículo similar al 77 de la Ley que acabamos de transcribir.

Quinto

Por lo que se refiere a la Disposición adicional decimoquinta de la (después derogada) Ley 39/1998, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, a la que tratan de dar cumplimiento las normas presupuestarias antes descritas, contenía el siguiente precepto:

"Decimoquinta. [Crédito en los Presupuestos Generales del Estado en favor de las Entidades locales que tengan a su cargo el servicio de transporte colectivo urbano]

Los Presupuestos Generales del Estado de cada año incluirán crédito en favor de aquellas Entidades locales que, cualquiera que sea la forma de gestión, tengan a su cargo el servicio de transporte colectivo urbano.

La distribución del crédito, que estará determinada por las correspondientes Leyes, podrá efectuarse a través de alguna de las siguientes fórmulas:

-Establecimiento de contratos-programa.

-Subvenciones destinadas a la financiación de inversiones de infraestructura de transporte.

-Subvenciones finalistas para el sostenimiento del servicio, otorgadas en función del número de usuarios del mismo y de su específico ámbito territorial."

Sexto

La premisa de fondo sobre la que se basa el razonamiento de la Sala de instancia, a saber, la falta de aptitud del Consorcio de Transportes de Vizcaya para ser beneficiario de las subvenciones por no tratarse de una "entidad local", no es jurídicamente correcta, lo que determinará la estimación del primero, el cuarto y el quinto de los motivos de casación, deducidos todos ellos al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional .

Sobre la posibilidad, en abstracto, de que los consorcios como el de autos ostenten la cualidad de "entes locales" esta Sala se ha pronunciado ya en su sentencia de 30 de abril de 1999, oportunamente citada por la recurrente. En el recurso de casación resuelto por dicha sentencia se discutía si un consorcio constituido no sólo por la casi totalidad de los Concejos de Asturias sino también por la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias podía ostentar aquella condición. La respuesta afirmativa de la Sala, tras el análisis de las normas propias reguladoras de aquel consorcio, partió de las siguientes consideraciones:

"[...] La circunstancia de que los Consorcios no vengan incluidos como entidades locales en el artículo 3 de la Ley 7/1985 no impide la caracterización como ente local del Consorcio para el Servicio de Extinción de Incendios, Salvamentos y Protección Civil del Principado de Asturias, ya que la enumeración que verifica el apartado segundo de este precepto no tiene carácter exclusivo. Es cierto que el artículo 107.2 del Texto Articulado Parcial de la Ley 41/1975, de Bases del Estatuto del Régimen Local, aprobado por Decreto 3046/1977, de 6 de octubre, atribuía a los Consorcios la condición de entidades locales, y que esta norma no se reitera en el artículo 110.2 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen Local (Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril ), pero ello se debe a que, dada la amplitud de fines que pueden asumir los Consorcios, así como tomando en cuenta que pueden constituirse con Entidades privadas sin ánimo de lucro, posibilidad que no admitía el artículo 107 del Decreto 3046/1977, el Texto Refundido de 1986 no ha querido caracterizar a todos los Consorcios que puedan constituirse al amparo de su artículo 110 como entidades locales, pero sin negarles tampoco tal consideración, permitiendo que en cada caso, según las circunstancias concurrentes, pueda determinarse si el Consorcio constituido es o no una entidad local, existiendo razones -ya expuestas- para atribuir esta naturaleza al Consorcio para el Servicio de Extinción de Incendios, Salvamentos y Protección Civil del Principado de Asturias".

En el caso que nos ocupa la atribución se llevó a cabo directamente por la Ley 44/1975, de creación del Consorcio, ley que la Sala de instancia infringe, tal como se denuncia en el primer y en el quinto motivo, al inaplicar su artículo 1.1, pues éste inequívocamente otorga al Consorcio de Transportes de Vizcaya la naturaleza de ente local con personalidad jurídica propia e independiente de los entes consorciados. Tanto por virtud de dicho precepto como por la aplicación subsidiaria de las normas generales de régimen local en la materia (normas a las que se remite el artículo 2.1 de la Ley 44/1975 y cuya vulneración se planteó en el tercer motivo casacional) es innegable que el referido Consorcio, sean cuales sean sus integrantes, viene configurado como una persona jurídica perteneciente a la categoría genérica de "otras entidades locales" distintas del municipio y de la provincia pero que comparten con éstas su naturaleza "local".

La sentencia de instancia rechaza que el Consorcio tenga dicha cualidad y, por consiguiente, que pueda recibir las subvenciones al transporte colectivo urbano previstas en la Disposición adicional decimoquinta de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales (y concretadas en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado 65/1997 y 49/1998) en favor de aquellas Entidades locales que tengan a su cargo el servicio de transporte colectivo urbano. Para llegar a esta conclusión se centra en la equiparación entidad localentidad de carácter territorial como si aquélla se tratase de una categoría jurídica única en cuyos contornos no serían susceptibles de integrarse los consorcios como el de autos.

La tesis de la Sala de instancia no resulta aceptable, decimos, en primer lugar porque la propia Ley de constitución del Consorcio la rechaza de modo expreso. En segundo lugar, porque entre la diversidad de "entes" sujetos al régimen local se encuentran, junto a las entidades de inequívoca base territorial, otras caracterizadas por su componente asociativo o colaborativo (como pueden ser, entre otras, las mancomunidades de municipios para la ejecución en común de obras y servicios) que no por ello dejan de ostentar automáticamente la naturaleza de entidades locales. Y en tercer y último lugar, porque las subvenciones previstas en la disposición adicional decimoquinta de la Ley 39/1988 (cuya errónea interpretación se denuncia en el cuarto motivo casacional) se atribuyen a las "entidades locales" que tengan a su cargo el servicio de transporte colectivo urbano "cualquiera que sea su forma de gestión", esto es, al margen de que dicho servicio se preste directamente por la entidad local o por conducto o mediación de un ente consorcial como el de autos.

Los destinatarios finales de la subvención son, pues, formalmente los entes locales que, contando con una población determinada (en este caso no discutida), prestan el servicio de transporte público urbano. Que lo hagan bajo una fórmula mancomunada, consorcial o de manera directa resulta indiferente, en la dinámica de la Ley 39/1988 y de las Leyes de Presupuestos que la complementan, puesto que la forma de gestión del servicio no es determinante del derecho a la subvención que pueda corresponder a las entidades locales obligadas a prestarlo.

La subvención beneficia, en realidad y materialmente, a los usuarios de los transportes públicos de los grandes municipios españoles, entre los que se encuentra Bilbao, usuarios que de otro modo se verían obligados a pagar por su utilización unas tarifas o precios más elevados. Desde esta perspectiva resultaría poco comprensible que los habitantes de uno de aquellos municipios se vieran privados de esta subvención sólo por el hecho de que la Corporación Municipal preste el servicio de transporte mediante una fórmula consorcial en la que participan otras y tal fórmula viene, a su vez, aconsejada por el hecho de la continuidad geográfica entre todas ellas, en circunstancias similares a las de las aglomeraciones urbanas cuyas características demográficas, sociales y económicas justifican la creación de las áreas metropolitanas o figuras similares.

Prueba adicional de que las tan citadas subvenciones no excluyen, en principio, a este género de "entidades locales" de naturaleza supramunicipal es que las sucesivas Leyes de Presupuestos Generales del Estado (en concreto, por lo que a este pleito se refiere, las Leyes 65/1997 y 49/1998 antes citadas) han debido referirse de modo expreso a algunas de ellas para negarles su condición de beneficiarias. El legislador no tendría necesidad de excluir, como hizo nominalmente, a las entidades integrantes del Área Metropolitana de Madrid o de la extinguida Corporación Metropolitana de Barcelona si estas singulares "entidades locales" fuesen, de suyo y en principio, incompatibles con la condición de beneficiarias de las ayudas objeto de análisis.

Tampoco existe inconveniente para que -en contra de lo sostenido por la Sala de instancia al aludir a un posible fraude de ley- se reconozca el derecho a la subvención a las "entidades locales" de naturaleza colaborativa que puedan constituir una pluralidad de municipios contiguos, cada uno de ellos de dimensiones demográficas inferiores a los cincuenta mil habitantes pero cuyas necesidades de transporte público hagan precisa su coordinación y gestión unificada. Cuando las necesidades de transporte colectivo comunes a los municipios que integren, en realidad, una misma aglomeración urbana puedan ser mejor cubiertas a través de una "entidad local" bajo forma personificada y la ley así lo determine, la "entidad local" resultante será acreedora a la subvención por este concepto en los mismos términos que los municipios que de suyo tengan más de 50.000 (o 20.000, si se dan las circunstancias antes expuestas) habitantes. Concurre en este caso la misma identidad de razón para tratar una situación que la otra, y los términos de la Disposición adicional decimoquinta de la Ley 39/1988 no lo impiden, como tampoco impiden que en este género de "entidades locales" consorciadas intervengan, además, otras Administraciones.

Cuestión distinta (sobre la que volveremos después) es que la subvención objeto de litigio, reconocida tanto a los municipios "ordinarios" como a determinadas entidades supramunicipales en las que varios municipios se integran, resulte incompatible con la percepción simultánea, por parte de los mismos entes beneficiarios o de los municipios en ellos integrados, de otras ayudas públicas procedentes del Estado que tengan idéntica finalidad de sufragar los déficits de explotación de los transportes colectivos urbanos. Los problemas que plantea esta dualidad de fuentes de financiación serán abordados acto seguido.

Séptimo

La estimación del primero, el cuarto y el quinto de los motivos casacionales hace innecesario el análisis detallado de los otros dos. En todo caso, la censura que se vierte en el segundo motivo no sería acogible pues, aun cuando la sentencia se haya referido al artículo 39 de la Ley 41/1975, de 19 de noviembre, y tal precepto estuviera derogado por la Ley de Bases del Régimen Local de 2 de abril de 1985, la cita de aquel artículo no tenía sino carácter complementario y no determinante del fallo. La Sala lo invocaba tan sólo para reforzar su tesis sobre la falta de aptitud de las entidades locales de base no territorial para recibir la subvención solicitada.

Tampoco podríamos acoger la crítica a la sentencia basada en la supuesta transgresión de los artículos 57 y 87 de la Ley reguladora de las Bases de Régimen Local y de la jurisprudencia dictada en su aplicación (motivo tercero) pues el tribunal de instancia no había negado, en términos generales, que los consorcios puedan ser integrados por entidades públicas de distinta naturaleza y gozar del carácter de entes locales.

Así las cosas, una vez casada la sentencia de instancia hemos de resolver a continuación lo que proceda dentro de los términos en que aparecía planteado el debate (artículo 95.2, letra d), de la Ley Jurisdiccional).

Octavo

Admitido el carácter de ente local del Consorcio recurrente y su aptitud para recibir, en principio, las subvenciones correspondientes al transporte colectivo urbano reguladas en la Disposición adicional decimoquinta de la Ley 39/1988, el efectivo reconocimiento del derecho a recibir las previstas en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para 1998 y 1999 requerirá analizar si el Consorcio cumplía con las demás condiciones exigibles a tal fin.

Concretamente, el problema se centra en la posible existencia de dualidad de financiación estatal del déficit de explotación. Como ya expusimos, (fundamento jurídico cuarto) las subvenciones objeto del litigio eran incompatibles con las que la misma entidad local recibiera "directamente del Estado, ya sea aisladamente o en concurrencia con otras Administraciones públicas, en virtud de algún Convenio de financiación específico o contrato-programa, en el que se prevea la cobertura del déficit de explotación en modalidades de transporte idénticas a las subvencionadas por este sistema".

El Consorcio de Transportes de Vizcaya tuvo en su origen un mecanismo específico de financiación o cobertura estatal de su déficit de explotación, regulado en el artículo quinto, apartado dos, de la Ley 44/1975 . El eventual déficit producido por la explotación del servicio era asumido (y, en ese misma medida, cubierto) por los entes que integraban el Consorcio, de modo que correspondía al Estado sufragar el cincuenta por ciento de su importe. Si el Estado hubiera continuado asumiendo este importe en los años 1998 y 1999 sería ajustada a Derecho la negativa a otorgar la subvención objeto de litigio pues se produciría la duplicidad de fuentes de financiación estatal que las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para aquellos años explícitamente rechazan.

En aquella hipótesis, el régimen singular de asunción (parcial) por el Estado de las deudas de explotación en que hubiera incurrido el Consorcio, tal como estaba previsto en la Ley 44/1975, podría calificarse, sin mayores dificultades hermenéuticas, como análogo a los "convenios de financiación específico o contratos-programa" a los que aluden las Leyes 65/1997 y 49/1998 en sus respectivos artículos 77 pues, en definitiva, contemplaba la cobertura estatal del déficit de explotación en modalidades de transporte idénticas a las subvencionadas por este sistema.

Una vez que, por virtud del Real Decreto 2488/1978 (artículo 17 ), la Administración General del Estado transfirió a la de País Vasco "las competencias reguladas en la Ley de 30 de diciembre de 1975, que creó el Consorcio de Transportes de Vizcaya y sus disposiciones de desarrollo", pudiera pensarse que la dualidad de subvenciones estatales había desaparecido dado que, en lo sucesivo, el Estado no cofinanciaría el cincuenta por ciento del repetido déficit de explotación, porcentaje cuya cobertura correspondería desde entonces a la Administración autonómica.

La cuestión reviste, sin embargo, mayor complejidad. De hecho, como argumento adicional para justificar la negativa a la solicitud presentada por el Consorcio, el Ministerio de Economía no sólo se basó en las "razones señaladas en los primeros apartados [de su resolución denegatoria], sino también en la circunstancia de que "en virtud del R.D. 2488/1978, de 25 de agosto, la totalidad de sus competencias han sido transferidas y la financiación de su actividad es una carga asumida".

Es este último inciso el que presenta mayores problemas, derivados del régimen especial de financiación de la Comunidad Autónoma del País Vasco previsto en el artículo 41, apartado 2.d), de su Estatuto de Autonomía (Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre ) a tenor del cual aquélla contribuye al sostenimiento de las cargas generales del Estado mediante la aportación de un cupo global.

Este régimen viene desarrollado por un grupo normativo cuya norma inicial fue la Ley 12/1981, de 13 de mayo, por la que se aprueba el primer Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco (ulteriormente sustituida por la Ley 12/2002, de 23 de mayo ). Según su artículo 47, la aportación del País Vasco al Estado consistirá en un cupo global, integrado por los correspondientes a cada uno de sus Territorios Históricos, como contribución a todas las cargas del Estado que no asuma la Comunidad Autónoma Vasca, cupo de periodicidad quinquenal y cuya fijación se lleva a cabo mediante ley votada por las Cortes Generales en la que se determina la metodología de señalamiento del cupo que ha de regir en el quinquenio siguiente. En aplicación de esta regla, las Leyes 44/1988, de 28 de diciembre, 37/1993, de 16 de abril, y 37/1997, de 4 de octubre, procedieron a aprobar la metodología de determinación del Cupo del País Vasco para los respectivos quinquenios (1987-1991, 1992-1996 y 1997-2001).

El artículo 50 de la Ley 12/1981, del primer Concierto, así como los artículos correlativos de las tres leyes antes citadas, por las que se establece la metodología para la determinación del cupo en los quinquenios respectivos, consideran cargas del Estado no asumidas por la Comunidad Autónoma las que correspondan a competencias cuyo ejercicio no haya sido asumido efectivamente por aquélla. Para la determinación del importe de dichas cargas se deducirá del total de gastos del Presupuesto del Estado la asignación presupuestaria íntegra que, a nivel estatal, corresponda a las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma desde la fecha de efectividad de la transferencia fijada en los correspondientes Reales Decretos. A los efectos que aquí interesan es preciso recordar que, para la fijación del cupo, la noción clave es, precisamente, la de las cargas asumidas y no asumidas. Si sólo se consideran cargas del Estado no asumidas por la Comunidad Autónoma las que correspondan a competencias cuyo ejercicio no haya sido asumido efectivamente por aquélla, es claro que en el presente caso ocurre justamente lo contrario. La Comunidad Autónoma del País Vasco asumió de modo expreso las competencias estatales reguladas en la Ley 44/1975, de creación del Consorcio, una vez realizadas las transferencias correspondientes, en virtud del Real Decreto 2488/1978 . La asignación presupuestaria estatal para la cobertura del déficit de explotación de dicho Consorcio necesariamente hubo de ser tenida en cuenta, pues, a los efectos de determinar la significación económica del binomio cargas asumidas/no asumidas.

Siendo ello así, la financiación de la cobertura del régimen de explotación del Consorcio por parte del Estado no es que haya desaparecido, en realidad, sino que se ha transformado. En vez de configurarse como una vía (positiva) de transferir desde el Presupuesto General del Estado al Consorcio una determinada cantidad, ahora se configura como una vía (negativa) de computar el importe de dicha cantidad como cifra cuyo pago asume la Comunidad Autónoma del País Vasco bajo la contrapartida de minorar, correlativamente, su aportación a las cargas generales del Estado. En este mismo sentido, puede concluirse que el Consorcio de Transportes de Vizcaya goza de un peculiar sistema de financiación o cobertura de sus déficits de explotación impuesto por su Ley de creación, sistema al que no es ajeno el Estado, que resulta incompatible con la percepción de las subvenciones que venimos analizando.

Esta conclusión no queda afectada por el hecho de que el artículo 77 de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado antes citadas contemplen expresamente la posibilidad de que los Ayuntamientos del País Vasco (y de Navarra) sean beneficiarios de las subvenciones para el transporte público urbano objeto del litigio, si bien corregidas en la misma proporción aplicable a su participación en los tributos del Estado. No queda afectada, decimos, porque tal previsión se aplicará a las entidades locales que no cuenten con un mecanismo singular de cobertura de los déficits de explotación de sus servicios de transportes colectivos como es el previsto en la Ley 44/1975 .

Noveno

Procede, pues, la estimación del recurso de casación y la desestimación del recurso contencioso-administrativo. En cuanto a las costas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional, cada parte satisfará las de este recurso, sin que haya lugar a la condena en las de la instancia, al no concurrir temeridad o mala fe.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

FALLAMOS

Primero

Estimar el recurso de casación número 542/2005 interpuesto por el Consorcio de Transportes de Vizcaya contra la sentencia dictada con fecha 6 de octubre de 2004 por la Sala de lo ContenciosoAdministrativo, Sección Novena, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso número 853 de 1999, que casamos.

Segundo

Desestimar el recurso contencioso-administrativo número 853/1999, interpuesto por el Consorcio de Transportes de Vizcaya contra la resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de 10 de marzo de 1999 que denegó la solicitud de subvenciones formulada por dicho Consorcio el 17 de febrero del mismo año.

Tercero

Cada parte satisfará las costas de este recurso, sin que haya lugar a la condena en las costas de la instancia.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Óscar González.- Manuel Campos.- Eduardo Espín.- José Manuel Bandrés.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.