STS, 28 de Mayo de 2001

En el recurso contencioso administrativo núm. 1028/92 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña se dictó sentencia, con fecha 4 de julio de 1995, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que DESESTIMAMOS el recurso contencioso administrativo promovido por la entidad mercantil <> contra la resolución del AYUNTAMIENTO DE PALAU DE PLEGAMANS que desestimó el recurso de reposición [interpuesto] contra el Decreto de la Alcaldía de 7 de agosto del propio año acordando la retirada definitiva de la licencia de actividad y clausura de las instalaciones sita en el Camino Real s/n destinadas a la fundición de sebos industriales por infracción del Reglamento de Actividades Clasificadas, rechazando los pedimentos de la demanda. Sin costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la entidad mercantil "Paredes Navarro, S.A" se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 18 de diciembre de 1995, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia por la que: a) se estime el presente recurso; b) se case y anule la sentencia recurrida; se declare la nulidad o, subdiariamente, se anule la resolución de la Alcaldía de Palau de Plegamans de 7 de agosto de 1992, por la que se acordó la retirada definitiva de la licencia de actividad y clausura de las instalaciones sitas en el Camino Real s/n, dejándola sin efecto por no ajustarse a Derecho; d) se declare la responsabilidad que corresponde al Ayuntamiento de Palau de Plegamans por el cierre indebido de la empresa y se reconozca el derecho de PAREDES NAVARRO S.A. a recibir una indemnización por los daños y perjuicios que le ha causado el cese de la actividad, cuya cuantía se fijará en ejecución de sentencia; e) subsidiariamente, se retrotraigan las actuaciones al momento procesal oportuno para que se practique la prueba propuesta y que fue admitida por el Tribunal a quo.

La representación procesal del Ayuntamiento de Palau de Plegamans formalizó, con fecha 17 de junio de 1998, escrito de oposición al recurso de casación interesando sentencia por la que se mantenga la recurrida, desestimándose las pretensiones de la parte recurrente.

Por providencia de 12 de enero de 2001, se señaló para votación y fallo el 22 de mayo siguiente, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

La Administración recurrida se opone a la viabilidad del recurso señalando que el artículo 93.2.b) establece una summa gravaminis de 6 millones, mientras que el recurso contencioso- administrativo en su día interpuesto por "Paredes Navarro, S.A." se consideró indeterminado.

Es cierto que la casación contencioso-administrativa constituye un recurso extraordinario y limitado por razón de la cuantía, como resulta de lo establecido en el citado artículo 93.2.b) de la LJ que, al relacionar las resoluciones judiciales excluidas de ser impugnadas en casación, menciona las sentencias recaídas en asuntos cuya cuantía, cualquiera que fuere la materia, no exceda de la referida cifra de 6 millones de pesetas. El establecimiento de una "summa gravaminis" para el acceso a la casación tiene fundamento en el designio, que el legislador hizo explícito en la Exposición de Motivos de la Ley 10/1992, de agilizar la actuación jurisdiccional en todos los órdenes, para procurar que la Justicia se imparta de la forma más rápida y eficaz posible, de acuerdo con las exigencias del artículo 24 de la Constitución. Y también lo es que, según constante y reiterada la jurisprudencia de esta Sala, resulta irrelevante, a efectos de la posibilidad de declarar la inadmisibilidad del recurso de casación por razón de la cuantía, que se haya tenido por preparado el recurso en la instancia o el ofrecimiento del mismo al notificarse la resolución impugnada, siempre naturalmente que la cuantía sea estimable e inferior al límite legalmente establecido.

Ahora bien, lo que no puede compartirse con la Administración recurrida es que el recurso de casación sea inadmisible porque la cuantía del proceso en instancia sea indeterminada, pues, precisamente, según reiterada doctrina de esta Sala, a los efectos de la casación, ello equivale a la superación del límite cuantitativo que representaban los 6 millones de pesetas. O, dicho lisa y llanamente, las sentencias dictadas en procesos de cuantía indeterminada son susceptibles de casación, si no concurre circunstancia que se oponga a ello distinta de la insuficiencia de cuantía.

En sentencia de esta Sala de 12 de febrero del presente año se declaró no haber lugar al recurso de casación número 5922/95, interpuesto por la misma recurrente contra la sentencia, de fecha 7 de marzo de 1995, dictada por la Sala de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 1008/92, en el que se había impugnado resolución de la Alcaldía del Ayuntamiento de Palau de Plegamans, de 28 de mayo de 1992, por la que se imponía a la misma entidad mercantil "Paredes Navarro, S.A." sanción de retirada temporal de la licencia para el ejercicio de actividad y la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición formulado contra dicha resolución. Y en el presente recurso de casación, en el que es objeto de impugnación la sentencia de la misma Sala de instancia, de fecha 4 de julio de 1995, recaída en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 1028/92, que desestima la pretensión actora de anulación de las resoluciones municipales, de 7 de agosto de 1992, por la que se acuerda la retirada definitiva de la licencia municipal y la clausura de actividad de la misma instalación industrial, y de 22 de septiembre del mismo, desestimatoria de la reposición interpuesta, vuelven a formularse motivos de casación, en gran parte, coincidentes con los suscitados en el referido recurso número 5922/95.

Al amparo del artículo 95.1.3º) de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante), se formula el primero de los motivos, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, que se concreta en la vulneración de los artículos 74 y 75 LJ, 307 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881 (LEC/81, en adelante) y 237 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ, en adelante), al no practicarse la prueba propuesta y admitida.

Se razona el motivo señalando que abierto el período probatorio, mediante escrito de 22 de septiembre de 1992, la parte recurrente propuso los medios de prueba de los que intentaba valerse, que fueron admitidos por providencia de 28 de septiembre de 1993. No obstante, al no haberse practicado dichas pruebas dentro del periodo probatorio, la parte actora, al formular el escrito de conclusiones solicitó se practicaran como diligencia para mejor proveer y, subsidiariamente, se tuviera por interpuesto recurso de súplica contra la providencia de 3 de marzo de 1995, y, a pesar de ello, se dictó sentencia sin practicar la prueba propuesta.

Para el examen de este motivo de casación deben tenerse en cuenta la doctrina de esta Sala que fue puesta de relieve en la citada sentencia de 12 de febrero pasado y que, reiteradamente, ha señalado:

1. El motivo que habilita la casación por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales está condicionado por una doble exigencia: petición de subsanación en la misma instancia, de existir momento procesal oportuno para ello, como establecía el artículo 95.2 LJ, y producción de indefensión a la parte.

   Es necesario, por tanto, que ante la denegación del medio de prueba propuesto o ante la inactividad del Tribunal de instancia se reaccione adecuadamente por el cauce procesal previsto, pues tal exigencia es, según reiterada doctrina de esta Sala, requisito imprescindible para acudir luego en casación por la vía del artículo 95.1.3 LJ, de acuerdo con lo establecido en el apartado 2 del mismo artículo.

2. En relación con la garantía procesal constitucionalizada, que concretamente se invoca, el derecho a la práctica de la prueba, deben recordarse los siguientes principios que delimitan su contenido y alcance: 1º) no es un derecho a llevar a cabo una actividad probatoria ilimitada, sino a practicar aquellas pruebas que sean pertinentes (art. 24.2 CE), esto es, las que, teniendo relación con el objeto del litigio, están además dotadas de alguna virtualidad, al menos teórica, para incidir en el sentido del fallo; 2º) al juzgador de instancia corresponde, en principio, efectuar el juicio sobre la pertinencia que ha de ser explícito, con la motivación necesaria para su eventual control en vía de recurso; 3º) corresponde, no obstante, a quien invoca en casación la vulneración del derecho a la práctica de la prueba pertinente alegar y acreditar la referida relación del medio propuesto y omitido con el objeto del proceso y la posible trascendencia de su resultado en la decisión judicial de la instancia; y 4º) el efecto de la inejecución de una prueba previamente admitida es o puede ser el mismo que el de su inadmisión previa, con el valor añadido de que ha de partirse de la existencia de una manifestación previa y positiva del órgano judicial sobre su pertinencia.

3. Las diligencias para mejor proveer, a que se refería el artículo 75 LJ, no están establecidas para suplir la falta de actividad procesal de las partes en el trámite de prueba, ya que las mismas no constituyen un derecho de las partes sino una facultad del Tribunal, de manera que su previsión legal no puede servir para desplazar al Tribunal la carga de la prueba (SSTS 22 de febrero de 1994, 16 de septiembre de 1995, 7 de septiembre de 1997 y 13 de octubre de 1999, entre otras muchas). De ahí que el artículo 340 de la LEC/1881 dispusiera que contra la providencia que acuerde dichas diligencias para mejor proveer no se admitiría recurso alguno, y que si la parte entendía que a su derecho convenía practicar en la instancia alguna prueba como tal la debía proponer en el momento oportuno, y, en fin, que cuando no lo hace no puede invocar luego indefensión alguna porque la Sala de instancia no acuerde la diligencia probatoria que ella estima oportuna, ya que no es el cauce del artículo 75 LJ el procesalmente idóneo para hacer valer el derecho a la prueba, porque, como señala la doctrina del Tribunal Constitucional y la jurisprudencia de esta Sala, no se desprende de él, como regla o principio, la obligatoriedad para la Sala de Justicia de acordar la práctica de pruebas para mejor proveer sino que el precepto consagra una facultad enderezada a la más acertada decisión del asunto.

4. Excepcionalmente, como también tiene declarado esta Sala, el Tribunal de instancia debe evitar la indefensión de la parte que el artículo 24.1 CE prohibe, haciendo uso de las facultades que le otorgaba el artículo 75 LJ para practicar pruebas de oficio en determinados y concretos supuestos: 1º) para la realización de la ya declarada pertinente subsanando la dificultad que puede surgir de la brevedad del plazo improrrogable común para la proposición y la práctica de la prueba que establecía la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa de 1956 -en línea con lo que hoy dispone el artículo 60.4 de la Ley de la Jurisdicción de 1998, según el cual se podrán aportar al proceso las pruebas practicadas fuera de plazo por causas no imputables a la parte que las propuso-; 2º) para completar el material probatorio cuando se aprecie la imposibilidad de efectuar la oportuna propuesta por la parte a quien incumbe la carga de probar; y 3º) cuando las pruebas estén en poder de la Administración demandada, y ésta, en claro comportamiento arbitrario, se niega a facilitarlas o sea renuente a hacerlo o las facilita incompletas.

   Pues bien, aplicando al presente caso los criterios expuestos, se constata que, por providencia de 28 de septiembre de 1993, el Tribunal de instancia acordó admitir y declarar pertinente la prueba documental articulada, teniéndose por reproducido en el ramo de prueba de la actora los documentos acompañados al escrito de demanda y de interposición del recurso, así como el escrito presentado el 7 de noviembre de 1992, y "respecto de la <> se admite sin perjuicio de que se aporte por la parte proponente".

   Por providencia de 1 de febrero de 1994, se declara terminado y concluso el periodo de proposición y práctica de pruebas, concediéndose plazo a las partes para que formularan conclusiones escritas. Sin recurrir esta providencia, la parte recurrente evacua su escrito de conclusiones, solicitándose por otrosí que, "para mejor proveer" y al amparo del artículo 75 LJ, se practicara la prueba propuesta y que no había sido practicada, "consistente en que se expida testimonio de las pruebas propuestas y practicadas en el recurso 1008/92". Y ésto es lo que se acuerda, por providencia de 3 de marzo de 1995, y luego se practica, mediante la unión del testimonio de las pruebas practicadas en dicho recurso.

   Es cierto que la propuesta inicial de prueba bajo "más documental II" fue matizada en el citado escrito de conclusiones añadiendo "practicando, en su caso, las que no lo hayan sido en dicho recurso" y esta solicitud es reiterada en el escrito de interposición del recurso de súplica formulado contra la mencionada providencia de 3 de marzo de 1995.

   Ahora bien, en primer lugar, resulta inadecuada, tanto la forma en que se reclama la práctica de la prueba admitida primero no recurriendo la providencia que encomienda a la actora proponente su aportación, y luego no recurriendo la resolución que declara concluso el período probatorio como la manera de en que la parte entiende las diligencias para mejor proveer, como si fueran una nueva oportunidad de solicitar prueba, en lugar de una facultad del Tribunal con las matizaciones a que se ha hecho referencia.

   En segundo lugar y sobre todo, la Sala acuerda, incluso, como diligencia para mejor proveer la incorporación por testimonio de la prueba practicada en el recurso 1008/92, y aunque la parte entiende que ello no es bastante porque entonces no se practicaron las propuestas por ella, debe tenerse en cuenta, de una parte, que no es ésta forma válida de proponer una prueba que no se había practicado en recurso distinto, de otra y sobre todo, esta misma Sala, en la sentencia de 12 de febrero pasado, consideró que se había realizado sustancialmente dicha prueba; en concreto, por lo que se refiere a la documental adicional, el Ayuntamiento de Palau de Plegamans remitió la documentación interesada, aunque con razonables advertencias en relación con algunos extremos solicitados, que hacían innecesaria la remisión, en concreto: la inclusión de las denuncias en el expediente administrativo, inclusión de fotocopia autentificada del Libro Registro de Actividades Clasificadas, y la imposibilidad de certificar la fecha de finalización de las obras o de su realización.

   Puede decirse, por tanto, que sustancialmente obraban en autos las pruebas solicitadas y admitidas y que no se daban las circunstancias excepcionales que justifican el uso de las facultades que el artículo 75 LJ reconocía al Tribunal para evitar la indefensión de una de las partes. Pero, además, el propio planteamiento de la demanda relativizaba la trascendencia de la actividad probatoria, pues las cuestiones realmente suscitadas como fundamento de la pretensión formulada eran: la falta de audiencia de la interesada, la falta de motivación del acto sancionador, la buena fe del administrado y la solicitud de indemnización de daños y perjuicios, sobre las que la Sala del Tribunal Superior de Justicia tenía datos y elementos probatorios suficientes.

   Debe, en consecuencia, rechazarse que se haya producido el quebrantamiento alegado de las formas esenciales del juicio o de las normas que rigen los actos y garantías procesales causante de indefensión, y, por ende no puede acogerse, el primero de los motivos de que se trata.

Al amparo del artículo 95.1.4º LJ, por infracción de la normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, se formulan los restantes motivos de casación: el segundo por la no aplicación de los artículos 47.1.c) y 91 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA, en adelante) y 38 del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas (RAM, en adelante) y de la doctrina contenida en las sentencias de 17 de febrero de 1993, 3 de septiembre de 1994 y 12 de febrero de 1994; el tercero, por inaplicación de los artículos 43 LPA y 175 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones locales (ROF, en adelante) y 36 del RAM; el cuarto, por inaplicación del artículo 172 ROF y del artículo 2 del RD 1174/1987; el quinto por no aplicación del artículo 36 RAM y de la jurisprudencia contenida en la sentencia de 11 de febrero de 1993; y el sexto, por inaplicación del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (LRJAE, en adelante) y de la jurisprudencia contenida en las sentencias de 16 de julio de 1986, 25 de febrero de 1991 y 11 de febrero de 1993.

Dichos motivos, salvo el que se formula con el ordinal quinto, fueron rechazados en la sentencia de 12 de febrero de 2001, en relación con la sentencia de instancia recaída en el reiterado recurso contencioso-administrativo número 1008/92 de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia, y los argumentos entonces utilizados han de ser ahora reiterados en la medida en que resultan aplicables.

1. El artículo 47.1.c) LPA se limitaba a establecer el grado máximo de invalidez, la nulidad de pleno derecho, para los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para ello; y si bien es cierto que la doctrina de esta Sala, en sentencias como las que se citan en el recurso, ha equiparado a dicha omisión la ausencia de un trámite tan trascendental como la audiencia del interesado (art. 91 LPA y 38 RAM), también lo es que la recurrente tuvo oportunidad de audiencia previa, al otorgarle la resolución de la Alcaldía de 1 de abril de 1992 el plazo de 15 días, a partir de su notificación, para que pudiera alegar todo aquello que considerase conveniente a su derecho, y obran efectivamente, en el expediente, alegaciones previas a la resolución de la Alcaldía de 7 de agosto del mismo año, por la que se acordó la retirada definitiva de la licencia municipal y clausura de actividad de la instalación industrial sita en el Camino Real s/n destinada a fundición de sebos industriales.

2. La exigencia de motivación de los actos administrativos es un requisito encaminado a hacer posible la adecuada defensa de los destinatarios, para cuyo cumplimiento no es imprescindible la cita concreta de preceptos o artículos, siempre que se cumpla con dicha finalidad, como ocurre en el presente caso en que la resolución de la Alcaldía del 7 de agosto señala como fundamento de la retirada definitiva de la licencia municipal de actividad el no haber adecuado, en el plazo otorgado, la actividad a lo señalado por el técnico municipal, en su informe, así como no cumplir lo dispuesto en la materia, habiendo transcurrido los plazos otorgados sin corregir las deficiencias observadas en el funcionamiento. Pronunciamiento que puede fácilmente integrarse con los informes del Ingeniero municipal obrantes en el expediente, de los que tuvo conocimiento la recurrente, al igual que con las resoluciones previas de la Alcaldía que constan en el expediente, invocándose en la de 1 de abril de 1992 el artículo 38 RAM.

3. Además de ser una cuestión nueva sobre la que la sentencia de instancia no se pronuncia, los artículos citados en el motivo se limitan a establecer que en los expedientes informará el Jefe de la Dependencia a la que corresponda instruirlos, exponiendo los antecedentes y disposiciones legales en que se funde su criterio (art. 172 ROF) y el ámbito de la función de fe pública (art. 2 del RD 1174/1987, de 18 de septiembre), pero en el expediente hay constancia suficiente de informes técnicos, y no estamos ante uno de los supuestos de informe preceptivo a que se refieren los artículos 54 del Texto Refundido de Disposiciones Legales en materia de Régimen Local (Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril) y 173 ROF.

4. No es objetable, en modo alguno, sino que es conforme con la doctrina de esta Sala, entender, como hace la sentencia de instancia, que las licencias del RAM constituye un claro ejemplo de "autorizaciones de funcionamiento", que habilitan a la Administración para un permanente control de la actividad a través de la las correspondientes inspecciones. Es cierto que la queja de la recurrente se refiere, más bien, a las garantías y seguridad para el administrado de tales inspecciones. Pero no basta para sustituir el criterio de la Sala de instancia sobre la corrección de las inspecciones efectuadas y el resultado que de ellas deriva- lo que, en realidad, forma parte de las facultades de valoración del material probatorio, en concreto, del expediente administrativo- el señalar la aparente contradicción entre el informe de 1 de julio de 1992, que no propone nueva medida correctora, y el que lleva fecha del 6 del mismo mes y año. Y ello es así porque el primero de dichos informes se refiere al mal olor posiblemente causado por la presencia, algo elevada, de "Formaldehido, que posiblemente va asociada a la presencia de otros aldehidos"; de tal manera que puede entenderse y es comprensible que el segundo informe se refiera a que: a pesar del tiempo transcurrido y de las tentativas por parte de la empresa para solucionar los problemas de los olores desde la resolución de la Alcaldía de fecha 23 de abril de 1992, en el momento de la última visita de inspección girada el 1 de julio de 1992, todavía no estaban resueltos tales problemas. Añadiéndose que no habiéndose podido, por tanto, dar cumplimiento a la totalidad de la resolución de 23 de abril de 1992 y funcionando la empresa en contra de lo establecido en el artículo 370.2 de las Normas del Plan Comarcal de Sabadell, se consideraba que el Ayuntamiento podía proseguir conforme a dicho acuerdo, según el cual el incumplimiento de la resolución, por lo que se refiere al problema de los malos olores y las medidas correctoras, comportaba sin nuevo aviso la incoacción del oportuno expediente relativo a la clausura de actividad.

5. El acto administrativo revisado en la sentencia de instancia es una resolución dictada en aplicación de las previsiones contenidas en el artículo 38 RAM, para cuyo enjuiciamiento resulta intranscendente la invocación que efectúa la recurrente, mediante la mención del artículo 40 LRJAE y de determinadas sentencias, de una responsabilidad patrimonial de la Administración como consecuencia de circunstancias sobrevenidas. O, dicho en otros términos, no cabe reconocer responsabilidad patrimonial de la Administración por la imposición por ésta de una consecuencia que, conforme al ordenamiento jurídico, resulta procedente; esto es, no cabe apreciar dicha responsabilidad cuando existe un nexo causal entre la retirada de la licencia, con la consiguiente clausura de la actividad, y la conducta de la recurrente al no cumplir suficientemente con las medidas correctoras inherentes a la licencia de funcionamiento de que se trata.

Por consiguiente, los motivos segundo al sexto deben ser también rechazados.

Los razonamientos expuestos justifican la desestimación del recurso y la consecuente imposición de costas a la parte recurrente. Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,