STS, 26 de Junio de 2003

El Cabildo Insular de Tenerife interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el recurso contencioso-administrativo número 787/1993 contra las resoluciones del Ministerio para las Administraciones Públicas de 7 de mayo de 1992 y 16 de mayo de 1994 (ésta en alzada) que denegaron su petición de reversión del inmueble correspondiente a la finca registral número 13752 del Registro de San Cristóbal de la Laguna número 1.

En su escrito de demanda, de 27 de noviembre de 1993, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "estimando el presente recurso contencioso- administrativo, declarando: A) No ser conforme a Derecho, y por tanto su anulación, la Resolución de fecha 7 de mayo de 1992 del Ilmo. Sr. Director General de Servicios del Ministerio para las Administraciones Públicas denegatoria de la petición formulada por mi representado con fecha 11 de febrero de 1992, así como la Resolución presunta por silencio administrativo, del recurso de alzada interpuesto contra la citada Resolución de fecha 7 de mayo de 1992. B) Reconocer el derecho del Excmo. Cabildo Insular de Tenerife a la reversión del solar reclamado o, en su defecto, percibir la remuneración que supuso el remate de la subasta, como fruto de la enajenación por la Administración del Estado, más los intereses legales procedentes. C) Condenar a la Administración demandada a las costas de este procedimiento por su temeridad y mala fe, con todo lo demás que sea procedente en Derecho".

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 13 de diciembre de 1993, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que se declare la inadmisibilidad del presente recurso y subsidiariamente se desestime."

No habiéndose recibido el pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Novena, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia con fecha 10 de septiembre de 1998, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que estimando el recurso contencioso- administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales Sr. Domínguez López, en nombre y representación del Excmo. Cabildo Insular de Tenerife, contra la resolución de la Dirección General de Servicios del Ministerio para las Administraciones Públicas, confirmada en alzada por silencio administrativo de fecha 7 de mayo de 1992, debemos declarar y declaramos la disconformidad de las mismas con el ordenamiento jurídico y el derecho de la actora a ser restituida del precio de remate de la parte del solar respecto a la cual resultó incumplida la condición impuesta en la cesión con los intereses legales desde la reclamación administrativa. Sin costas".

Con fecha 29 de diciembre de 1998 el Abogado del Estado interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 9811/1998 contra la citada sentencia, al amparo del siguiente motivo fundado en el artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional: Único: Por infracción del artículo 97 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales de 27 de mayo de 1955 y su jurisprudencia.

El Cabildo Insular de Tenerife presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación con condena en costas a la parte recurrente.

Por providencia de 25 de marzo de 2003 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 18 de junio siguiente, en que ha tenido lugar.

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid con fecha 10 de septiembre de 1998, estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Cabildo Insular de Tenerife contra las resoluciones del Ministerio para las Administraciones Públicas de 7 de mayo de 1992 y 16 de mayo de 1994 (ésta en alzada) que denegaron su petición de reversión del inmueble correspondiente a la finca registral número 13752 del Registro de San Cristóbal de la Laguna número 1.

El solar originario había sido cedido en su día (18 de abril de 1966) por el Cabildo Insular al Patronato de Casas del Ministerio de Educación con destino a viviendas de profesores universitarios, que efectivamente se levantaron en parte de aquél. La Oficina Liquidadora de dicho Patronato subastó públicamente la otra parte, no edificada, el 3 de octubre de 1991, a raíz de cuya subasta pasó a ser propiedad de la entidad adjudicataria del remate, la sociedad "Tamial, S.A.".

La Sala de instancia, en síntesis, anuló dichas resoluciones ministeriales y reconoció el derecho del Cabildo Insular de Tenerife a ser restituido del precio de remate de la parte del solar respecto de la cual resultó incumplida la condición impuesta en la cesión, más los intereses legales desde la reclamación administrativa.

La relación de hechos probados que la sentencia contiene es la siguiente:

"

1. Por escritura pública de fecha 18-4-66 el Excmo. Cabildo Insular de Tenerife cedió a título gratuito a favor del Patronato de Casas del Ministerio de Educación Nacional un solar a construcción de viviendas para el Profesorado de la Universidad de La Laguna, según resulta descrito en la mencionada escritura pública obrante en el expediente.

2. Con fecha 28-XII-70, el Patronato de Casas del Ministerio de Educación y Ciencia otorgó escritura de segregación-cesión gratuita a favor de la Universidad de La Laguna de una parte del solar para la construcción de un edificio de viviendas para funcionarios del Ministerio de Educación y Ciencia construyéndose efectivamente un edificio destinado a viviendas de profesores de la Universidad.

3. Con fecha 18 de enero de 1986 cambió la titularidad de la finca que se incorpora a la Administración del Estado de conformidad con lo dispuesto en la Disposición Transitoria 1ª del Real Decreto 2618/85, de 27-XII.

4. En fecha 30 de mayo de 1991 la Dirección General de Servicios, previo informe de la Oficina Liquidadora de Patronatos de Casas de Funcionarios Civiles, convocó subasta pública de la ya mencionada finca resultando la mercantil Tamial S.A. adjudicataria definitiva en fecha 2 de julio de 1991, otorgándose escritura de venta por importe de 6.166.666 pesetas en fecha 3 de octubre de 1991.

5. Por acuerdo del Pleno del Excmo. Cabildo Insular de Tenerife de fecha 6-2-92, se acuerda en lo que aquí interesa: 1º) Declarar resuelta la cesión de la parte de finca cedida al Patronato de Casas del Ministerio de Educación y Ciencia por escritura de 18 de abril de 1966, y que no ha sido destinada al fin que justificó la cesión gratuita, efectuada por el Excmo. Cabildo Insular de Tenerife en aquella fecha. 2º) Requerir a la Administración del Estado la reversión de la parte de la finca indicada, y que es la registral nº 13.752, antes 37.973, al folio 163, Libro 430, Inscripción 1ª de Resto y atribución legal, del Registro de la Propiedad de San Cristóbal de La Laguna, nº 1, provincia de Santa Cruz de Tenerife [...]".

Despejadas en la sentencia otras cuestiones que no son ya objeto de casación, el tribunal de instancia basó la estimación de la demanda en los siguientes razonamientos, que esta Sala -ya lo anticipamos- considera de todo punto acertados:

"[...] La parte recurrida [la Administración del Estado] sostiene que la condición se incumplió en 1971, transcurridos cinco años desde la cesión, y la reversión se produjo de manera automática al amparo de la legislación anterior art. 97 del Reglamento de Bienes de 27-5-55. Pero queda acreditado en autos (expediente administrativo) que en 1970 se destinó una tercera parte del solar a la construcción de un edificio destinado a viviendas de profesores de la Universidad de La Laguna, quedando el resto del solar como reserva de terreno para futuras construcciones, según fueran surgiendo las necesidades de vivienda. Esta circunstancia es indicativa de que no se incumplió la condición impuesta por el Cabildo Insular en aquel momento. Nada hacía pensar que la parte del solar no construida no se mantenía afecta al destino que se había fijado en la cesión gratuita del bien. No podía operar en aquel tiempo la reversión automática del bien.

En tal sentido tiene establecido el Tribunal Supremo en sentencia, entre otras, de 10-XII-88 [...] ya citada que 'el plazo de cinco años del apartado a) del párrafo primero del art. 97 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales no opera tan automáticamente como señala la entidad menor actuante, por cuanto de tales sentencias y especialmente de la reseñada se infiere que la incidencia del mencionado plazo puede quedar paralizada, por especiales causas que justifiquen tal dilación o por fuerza mayor; de donde se infiere que la doctrina establecida por la Sala Cuarta respecto del Instituto de la reversión no tiene el carácter monolítico que la Entidad demandante le atribuye, sino que son admisibles matizaciones que tiendan a acercarlo a la realidad del humano obrar, aun manteniendo su finalidad de defensa específica del patrimonio de tales Entidades y Corporaciones, y aunque es cierto que en todas las sentencias citadas se declara la conformidad jurídica de los acuerdos de reversión objeto de impugnación jurisdiccional, ello es así, por cuanto se entiende que no existen las circunstancias dichas de carácter especial o de fuerza mayor que hubiera determinado la falta de operatividad del plazo quinquenal reseñado.

[...] Es en 1991, con motivo del anuncio de subasta pública de la parcela segregada, cuando se producen signos concluyentes de que el bien no seguirá afecto al destino que se había estipulado. Entonces no habían transcurrido los treinta años que el Reglamento exige en estos casos que el bien permanezca afecto al destino fijado en la cesión. La entidad cedente podía y debía ejercitar su potestad de reversión del bien, en la parte respecto a la cual se había incumplido la condición, pero al amparo de la nueva legislación, el Reglamento de Bienes de 1986. Así procedió mediante el acuerdo de 6 de febrero de 1992, y la petición dirigida al Ministerio para que se hiciera efectiva la devolución del solar, acuerdo que es ajustado a derecho porque la venta del solar a un particular supone una clara violación del destino previsto en la cesión.

A mayor abundamiento, debe dejarse constancia de que en ningún caso hubiera sido de aplicación el plazo de prescripción de diez años previsto para el poseedor de buena fe, puesto que no puede beneficiarse quien incumple una condición de la presunción de buena fe establecida en la legislación registral.

[...] La consecuencia natural del acuerdo del Cabildo Insular, por el que se declaró la reversión de una parte del solar cedido, era la restitución del mismo a la entidad cedente. Pero, como admiten las partes, tal no es posible por pertenecer ahora a un tercero protegido por la fe pública registral, y debe acogerse la pretensión subsidiaria de la recurrente, relativa a que se le restituya el valor del bien. Esta pretensión tiene respaldo legal en el art. 650 del Código Civil, de aplicación al caso, que para la resolución de las donaciones por incumplimiento de las condiciones impuestas por el donante, caso de no ser posible la restitución de la cosa, establece que el donatario restituirá el valor de la misma al tiempo de la donación, expresión que debemos entender en el sentido de atender al valor de la cosa según el estado en que se encontrara al tiempo de la donación. Y como no consta que en el solar cedido por el Cabildo se hicieron mejoras por el cesionario, es justo entender que el valor a restituir es el precio de remate obtenido por el Ministerio en la subasta pública de aquél, sin necesidad de proceder a una nueva valoración, que se incrementará con los intereses legales a partir de la reclamación administrativa efectuada por el Cabildo."

Disconforme con la sentencia, el Abogado del Estado la recurre en casación bajo un único motivo, fundado en el artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, en el que denuncia la infracción del artículo 97 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales de 27 de mayo de 1955 y de la jurisprudencia que lo ha interpretado.

Según su redacción originaria el citado artículo 97 disponía que las cesiones de bienes patrimoniales de las entidades locales quedaban sujetas a la condición de que los fines para los cuales se hubieren otorgado se cumplieran en el plazo máximo de cinco años y que su destino se mantuviera durante los treinta siguientes. Añadía el apartado segundo del precepto, sobre el que recae la argumentación del Abogado del Estado, que "[...] transcurridos uno u otro plazo sin que se hubieren cumplido las citadas condiciones, los bienes revertirán automáticamente de pleno derecho al Patrimonio de la Entidad cedente con sus pertenencias y accesiones".

En el nuevo Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, el precepto anterior ha sido sustituido por el nuevo artículo 111, a tenor del cual "si los bienes cedidos no fuesen destinados al uso dentro del plazo señalado en el acuerdo de cesión o dejasen de serlo posteriormente se considerará resuelta la cesión y revertirán aquéllos a la Corporación local, la cual tendrá derecho a percibir de la Entidad beneficiaria, previa tasación pericial, el valor de los detrimentos experimentados por los bienes cedidos. [...] 2. Si en el acuerdo de cesión no se estipula otra cosa, se entenderá que los fines para los cuales se hubieran otorgado deberán cumplirse en el plazo máximo de cinco años, debiendo mantenerse su destino durante los treinta años siguientes."

La tesis central del Abogado del Estado -en la misma línea de su contestación a la demanda y del propio acto administrativo - es que "el fin que justificó la donación debió cumplirse antes del 19 de abril de 1971, y al no haberse producido así, por disposición del precepto legal referido, se produjo ipso facto la reversión de la finca cedida a favor del Cabildo Insular desde dicha fecha. De cuya premisa deduce que a partir de esa fecha, "el Cabildo vuelve a ser propietario del bien cedido y el Estado, anterior cesionario, es poseedor con possessio ad usucapionem que, por el transcurso del plazo de diez años entre presentes, va a determinar que en 1981 se adquiera el dominio, por lo que la decisión de 1992 y la petición subsiguiente del Cabildo Insular es improcedente, al haberse adquirido el dominio por usucapión".

Antes de entrar en el análisis del motivo hemos de dar respuesta a las sucesivas objeciones de inadmisibilidad del recurso de casación que opone el Cabildo Insular.

La primera se fundamenta en que el escrito de preparación del recurso de casación del Abogado del Estado no contiene la cita y justificación de los preceptos no autonómicos en que se haya de basar el ulterior de interposición, lo que contravendría el artículo 96.2 de la anterior Ley Jurisdiccional. La objeción debe ser rechazada pues el litigio no versaba sobre un acto o una disposición de una Comunidad Autónoma, sino sobre una resolución de la Administración del Estado: no nos encontramos, pues, ante el supuesto del artículo 93.4 de la citada Ley, al que remite el 96.2.

La segunda y tercera objeciones se basan en que el recurso de casación carece manifiestamente de fundamento porque o bien reproduce las argumentaciones de la instancia o bien no hace un examen crítico de la jurisprudencia que cita en relación con el supuesto litigioso. Ambas objeciones deben igualmente ser desestimadas ya que el contenido del escrito de interposición, aunque ciertamente coincida con la tesis mantenida durante la instancia por el Abogado del Estado, incluye la debida crítica de la sentencia impugnada y las referencias jurisprudenciales se hacen en términos que evidencian su relación con el objeto de litigio. No puede decirse, en consecuencia, que carezca manifiestamente de fundamento, aun cuando - según a continuación examinaremos- se expresa en términos que conducirán a su desestimación.

En efecto, para rechazar el citado recurso de casación basta considerar que, frente a la taxativa afirmación de la Sala de instancia sobre la inaplicabilidad al caso de autos de los preceptos reguladores de la usucapión decenal, el Abogado del Estado no invoca que el citado tribunal haya infringido el artículo 1957 del Código Civil o ningún otro de los reguladores de aquel instituto.

La transcripción de la sentencia que antes hemos reseñado pone de relieve cómo la argumentación de la Sala de instancia operaba en dos planos:

1. Por un lado, resaltaba que no había habido reversión automática a favor del Cabildo Insular en 1971 pues sólo en 1991, con motivo de la subasta pública de la parcela segregada, y antes del transcurso de los treinta años durante los que el bien ha de permanecer afecto al destino fijado en la cesión, el Cabildo conoció la decisión definitiva del cesionario de no cumplir este destino y pudo, en consecuencia, ejercitar su potestad de reversión del bien, cuyo ejercicio la Sala considera sujeta al nuevo "Reglamento de Bienes de 1986".

2. Por otro lado, incluso admitiendo a efectos dialécticos que la reversión automática a favor del Cabildo Insular hubiera operado en 1971 y que el Estado hubiera continuado como poseedor, la Sala de instancia negó que tal circunstancia determinase la adquisición del dominio por usucapión decenal. Pues, afirmó, "en ningún caso hubiera sido de aplicación el plazo de prescripción de diez años previsto para el poseedor de buena fe, puesto que no puede beneficiarse quien incumple una condición de la presunción de buena fe establecida en la legislación registral."

   Frente a este planteamiento el Abogado del Estado ni impugna expresamente la aplicación del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales 1986 (no alega la infracción de su artículo 111) que la Sala de instancia ha considerado aplicable ni, sobre todo, combate adecuadamente la tesis de la sentencia sobre la inexistencia de usucapión decenal.

   Esta última omisión es sin duda relevante pues para demostrar el error de derecho en que hubiera incurrido la Sala de instancia al rechazar la usucapión decenal por falta de uno de los elementos necesarios (lo que equivale tanto como a decir que la única prescripción adquisitiva posible sería la extraordinaria de treinta años) no era suficiente argüir que "no existe hecho obstativo que pueda enervar la presunción de buena fe de quien sigue poseyendo la finca cedida". Por el contrario, el éxito del motivo estaba condicionado a dos demostraciones que han sido omitidas en el escrito de interposición:

1. No demuestra el Abogado del Estado que el tribunal de instancia haya infringido ningún precepto legal al afirmar que en el caso de autos no hubo buena fe y al considerar desvirtuada la presunción correspondiente a favor de quien posee.

2. No denuncia tampoco la infracción del concreto precepto o preceptos del Código Civil, reguladores del instituto de la prescripción adquisitiva, que no hubieran sido aplicados o hubiesen sido erróneamente interpretados por la Sala de instancia.

   Si el escrito del Abogado del Estado se articula, pues, sin la correspondiente referencia a las normas relativas a la prescripción adquisitiva y, a la vez, él mismo reconoce que "lo que justifica la denegación administrativa es esa usucapión decenal, sin que sea exigible la extraordinaria, como parece afirmar la sentencia de instancia [...]", la consecuencia no puede ser sino la desestimación de su recurso.

En efecto, todo el énfasis del recurso (con la referencia única, como norma infringida, al antiguo artículo 97 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales) se pone en argüir y subrayar el carácter automático de la reversión a favor del Cabildo para, acto seguido, sobre la base de la permanencia del Estado, desde 1971, como poseedor ad usucapionem, jusitificar su dominio adquirido por usucapión decenal. De lo que resulta que lo decisivo en la tesis del Abogado del Estado es, en realidad esta última circunstancia, más que aquélla.

Ante tal planteamiento del escrito de interposición, la eventual estimación del motivo por la supuesta infracción del único artículo invocado, el ya citado 97 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, sería en realidad irrelevante. Al margen de que tampoco procedería reputar infringido dicho precepto pues los sólidos argumentos de la sentencia en este primer apartado son compartidos por esta Sala y, además, ya hemos consignado cómo el Abogado del Estado no impugna formalmente la aplicación del nuevo Reglamento de 1986, al margen de todo ello, decimos, no alteraría en nada la solución final del recurso de casación que aquella infracción se hubiera producido. Pues incluso admitiendo que en 1971 se hubiera producido la reversión automática a favor del Cabildo, el hecho de que el Estado continuara con la posesión de la finca en 1992 no legitimaba, según la Sala de instancia, la adquisición de su propiedad por el transcurso de diez años. Y como este pronunciamiento, insistimos, no es objeto de censura adecuada por parte del Abogado del Estado en casación, quedaría firme en todo caso la ausencia del presupuesto (el dominio del Estado, adquirido por usucapión decenal) del que partía el acto impugnado para rechazar la solicitud de reversión y que el defensor de la Administración estatal admite como la clave del litigio.

Consideraciones las expuestas que nos excusan de desarrollar en extenso otras que pudieran hacerse sobre el régimen jurídico de este género de cesiones de bienes sujetas a condición y de reiterar lo afirmado en sentencias precedentes. Nos limitaremos a decir únicamente:

1. Que la aplicabilidad del nuevo Reglamento a casos como el presente ha sido confirmada de modo reiterado por esta Sala. Según la sentencia de Tribunal Supremo de 19 de junio de 1998 y las que en ella se citan, la circunstancia de que la cesión se hubiese operado al amparo del Reglamento de Bienes aprobado por Decreto de 27 mayo de 1955 no excluye la aplicación del ulterior de 1986, pues la Disposición Transitoria de éste, aprobado por el Real Decreto 1372/1986, de 13 marzo, prevé su aplicación a cuantos trámites hayan de efectuarse a partir de su publicación.

2. Que ni siquiera en el caso de que se hubiera producido la usucapión decenal en los términos defendidos por el Abogado del Estado (para quien el justo tíitulo de su posesión era, precisamente, la cesión gratuita del inmueble) quedaría invalidada la condición ex lege de que el bien permaneciera durante treinta años afecto al destino fijado en la cesión, condición cuyo incumplimiento determina la reversión.

Procede, en suma, la desestimación del recurso con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido conforme prescribe el artículo 102.3 de la precedente Ley Jurisdiccional.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español