STS, 21 de Febrero de 2006

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, se ha seguido el recurso nº 953/2000 , promovido por el AYUNTAMIENTO DE GODELLETA y en el que ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, sobre reversión de inmueble destinado a casa cuartel de la Guardia Civil.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 18 de ENERO de 2002 , cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Godelleta (Valencia) contra la Resolución del Secretario de Estado de Seguridad-Presidente del Consejo Rector de la Gerencia de Infraestructuras de la Seguridad del Estado de 27 de junio de 2000, debemos declarar la expresada resolución no conforme con el ordenamiento jurídico, anulándose. Se declara el derecho de reversión del Ayuntamiento recurrente respecto del inmueble destinado a casa cuartel en su término municipal. No se hace imposición de costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 24 de junio de 2002, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, por la representación de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO en fecha 29 de noviembre de 2002 se presentó escrito interponiendo recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó que previos los oportunos trámites dictara sentencia "que lo estime, case y anule la sentencia recurrida y la sustituya por otra que declare que no procede la reversión solicitada y, en consecuencia, confirme la resolución del Secretario de Estado de Seguridad-Presidente del Consejo Rector de la Gerencia de Infraestructuras de la Seguridad del Estado que denegó la solicitud de reversión del Ayuntamiento de Godelleta".

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 4 de noviembre de 2003, ordenándose también, por providencia de 10 de marzo de 2004, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Ayuntamiento de Godelleta) a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 19 de mayo de 2004, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia por la que "se desestime el recurso de casación interpuesto contra la Sentencia dictada el 18 de Enero de 2002 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, de la Audiencia Nacional en el Recurso 953/2000 , confirmándola en todas sus partes, y haciendo el pronunciamiento que en derecho proceda en cuanto a la imposición de costas a tenor de lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley de Jurisdicción". SEXTO.- Por providencia de 16 de enero de 2006 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 7 de febrero de 2006, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia de fecha 18 de enero de 2002 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª, de la Audiencia Nacional , que resuelve, estimándolo, el recurso jurisdiccional contencioso administrativo por el AYUNTAMIENTO DE GODELLETA (Valencia) contra la Resolución del SECRETARIO DE ESTADO DE SEGURIDAD, PRESIDENTE DEL CONSEJO RECTOR DE LA GERENCIA DE INFRAESTRUCTURAS DE LA SEGURIDAD DEL ESTADO, de fecha 27 de junio de 2000 denegatoria de la solicitud de reversión instada por el Alcalde del mencionado Ayuntamiento en relación con los terrenos de la antigua Casa-Cuartel de la Guardia Civil, sita en el Paseo del Recreo de dicho término municipal.

Dos, en síntesis, son los pronunciamientos que se contienen en la Resolución del Secretario de Estado de Seguridad, Presidente del Consejo Rector de la Gerencia de Infraestructuras de la Seguridad del Estado, de fecha 27 de junio de 2000, denegatoria de la solicitud de reversión instada por el Alcalde del Ayuntamiento de Godelleta en relación con los terrenos de la antigua Casa-Cuartel de la Guardia Civil, sita en el Paseo del Recreo de dicho término municipal:

1. Que "el plazo para el ejercicio de la reversión por las entidades locales es de un año, según la tesis imperante ahora en el Tribunal Supremo, aun cuando podría admitirse hasta un máximo de cuatro, pero en ningún caso un plazo superior", añadiéndose que "dicho plazo deberá computarse ... desde que el Ayuntamiento tenga conocimiento del incumplimiento del servicio (ya sea por comunicación del Estado o por notoriedad y pueda instar la reversión".

2. Que, de conformidad con lo establecido en el artículo 97.1.b) del Reglamento de Bienes de 27 de mayo de 1955 (que impone la condición de que el destino de la cesión "se mantenga durante los treinta años siguientes"), ---Reglamento que la Resolución considera de aplicación en el supuesto de autos---, se señala que "transcurridos treinta años durante los cuales el cesionario haya mantenido los bienes destinados al fin señalado, no cabe hablar de incumplimiento del modo, puesto que esto ya no es posible, quedando así irrealizable el evento, cuya realización resolvería la cesión y, por ende, cumplida la condición impuesta, debe quedar sanada la cesión adquiriendo el cesionario el bien de manera definitiva".

Por su parte, la sentencia recurrida, en síntesis, lleva a cabo los siguiente pronunciamientos, tras rechazar la causa de inadmisibilidad formulada por la representación estatal:

1. Que, en relación con la normativa aplicable al supuesto de autos, la sentencia de instancia señala que de conformidad con la Disposición Transitoria Primera del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de julio , es esta norma la que resulta de aplicación al supuesto de autos.

2. Que, sin embargo, tal norma reglamentaria no contiene previsión expresa sobre la sujeción a plazo del ejercicio del derecho de reversión, debiendo aplicarse, en consecuencia al caso las normas que regulan las donaciones sujetas a condición, señalando, por ello que el plazo para solicitar la reversión "es de cuatro años, aplicando la jurisprudencia administrativa contenida en las Sentencias de la Sala Tercera de 12 de marzo de 1991 y 28 de septiembre de 1992 , que aplican, en estos casos, el plazo de la acción de revocación por causa de no cumplir el donatario alguna de las condiciones impuestas, artículo 647 del Código Civil , por aplicación analógica del plazo para la rescisión de los contratos, ex artículo 1299 del citado Código ". El cual debe hacerse "desde que se produce el incumplimiento de la condición o finalidad impuesta", que la sentencia concreta en 1995, fecha en que la casa cuartel se encontraba habitada, por lo que en el mes de junio de 1998 no había transcurrido el plazo de los cuatro años.

3. Y, en cuanto a la cuestión de fondo (relativa a la procedencia de la reversión si se acredita que los bienes cedidos han estado destinados al fin para el que lo fueron por un plazo que supere el de los treinta años) la sentencia de instancia señala que "la expiración del plazo de 30 años establecida en el artículo 111.2 del reglamento de tanta cita , en defecto de pacto expreso, no comporta que expirado dicho plazo el donatario o la Administración cesionaria pueda alterar o extinguir por su voluntad unilateral el destino al que se encuentra afectado el bien. No puede producirse, en consecuencia, la transformación de una donación modal en una donación pura y simple, pues el modo opera como elemento causal de dicha donación de tal manera que la Administración del Estado pueda proceder a su enajenación ...".

La SAN, a continuación, analiza el artículo 111.3 del citado Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio (RBEL ) ---según el cual "los bienes cedidos revertirán, en su caso, al Patrimonio de la Entidad cedente con todas sus pertenencias y accesiones"---, señalando la misma al respecto que el citado precepto no precisa "si esta reversión se refiere solamente ... a la que puede acordarse antes del transcurso del plazo de los treinta años por la desafectación del bien al destino para el que se cedió, o si se incluye también la reversión de los bienes destinados durante mas de treinta años a la finalidad prevista en la cesión si con posterioridad dejan de servir a dicha finalidad para la que se cedieron ...". Y, tras referirse a la STS de 28 de abril de 1993 (a la que ya antes nos hemos citado) señala que "por tanto, la vinculación del bien cedido a la finalidad prevista en la cesión continua después del transcurso de los treinta años", aun reconociendo la existencia de pronunciamientos contrarios al que efectúa, como el de la STS, que cita, de 10 de junio de 1998 , que, en síntesis, viene a señalar que si el destino de los bienes se mantiene "durante treinta años ... los bienes se convierten en irreversibles".

Igualmente se expresa en la SAN de precedente cita que "después de transcurridos los treinta años de afectación del bien al destino previsto en la cesión, los bienes no se convierten automáticamente, a juicio de la Sala, en irreversibles sino que se mantiene su afectación al destino previsto en la cesión". Y fundamenta tal decisión la propia naturaleza (donación modal) de este tipo de cesiones ---que antes hemos aceptado---, añadiendo que la expiración del plazo (de treinta años) previsto en el artículo 111.2 del citado RBEL "no comporta que ... el donatario o Administración cesionaria pueda alterar o extinguir por su voluntad unilateral el destino a que se encuentra efecto el bien"; esto es, "no puede producirse ... la transformación de una donación modal en una donación pura y simple, pues el modo opera como elemento causal de dicha donación". Por ello "ni la Administración del Estado puede automáticamente transcurridos los treinta años disponer del bien, ni tampoco la Corporación local recurrente podría recuperar el bien mientras este se encuentre destinado a la finalidad prevista", añadiendo, que los propios términos del artículo 111.3 del RBEL ("los bienes cedidos revertirán, en su caso, al Patrimonio de la Entidad cedente con todas sus pertenencias y accesiones"), a pesar de la coincidencia de plazo con el RBEL de 1955, "no permiten inferir una consecuencia jurídica tan decisiva como es la pérdida del derecho de reversión por el transcurso del plazo previsto de duración de la afección del bien, pues la solución contraria haría quebrar su naturaleza de donación modal". Y, concluye señalando que, no puede "sostenerse con éxito, a juicio de esta Sala, que respecto de la caducidad de la acción ... debe estarse a la regulación civil sobre las donaciones modales, para prescindir de dicha regulación cuando la cuestión se refiere a la carga modal como esencia de las donaciones de esta naturaleza".

Contra la citada sentencia se interpuso recurso de casación por parte del Abogado del Estado en la representación que ostenta de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO en el que se formularon tres motivos de casación, articulados todos ellos al amparo del artículo 88.1.d) de la LRJCA , en los que se consideran infringidos:

1. En el primero, los artículos 647, 652 y 1299 del Código Civil en relación con el 6.2 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de julio , negando la aplicación del plazo de cuatro años previsto en el artículo 1299 del Código Civil , considerando de aplicación el de un año previsto en el artículo 652 del mismo Código , ya que la donación no fue onerosa ni remuneratoria (artículo 622 del mismo Código Civil ).

2. En el segundo los artículos 647 y 1299 del Código Civil en relación con el 6.2 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de julio , como motivo subsidiario del anterior, pues aun aceptando el plazo de cuatro años, negando que el dies a quo pueda situarse en 1995 porque tres familias continuaran alojadas en el mismo hasta dicha fecha, y siendo lo decisivo no tal circunstancia sino el de la desafectación o desvinculación del Benemérito Instituto, la cual debe situarse en el 21 de junio de 1993, habían transcurrido, pues, desde esta fecha hasta 1998 mas de cuatro años.

3. Por último, en el tercer motivo se considera vulnerado el artículo 111 del citado Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de julio , considerando incorrecta la interpretación realizada por la Sala, debiendo mantenerse el límite de los treinta años para el ejercicio de la acción de reversión de conformidad con históricas instituciones que se mantienen en el Código Civil.

Para el análisis de los motivos planteados debemos comenzar señalando que ---en principio--- el Reglamento de Bienes de la Entidades Locales aprobado por Decreto de 27 de mayo de 1955 no resulta de aplicación al supuesto de autos, por cuanto la norma que resultaría aplicable sería ---insistimos, que, en principio--- el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio , que expresamente deroga al anterior (Disposición Adicional Segunda ), y que añade en su Disposición Transitoria Primera que "los preceptos del Título Primero ---donde se ubica el artículo 111--- y Segundo del presente Reglamento se aplicarán a todos los expedientes en curso, y para cuantos trámites deban efectuarse a partir de su publicación". Razonable resulta, por tanto, su aplicación a los expedientes ---no ya en trámite--- sino, como el de autos, iniciados tras su entrada en vigor.

Aunque no existen grandes diferencias entre ambos preceptos, el 111 mencionado dispone:

"1. Si los bienes cedidos no fuesen destinados al uso dentro del plazo señalado en el acuerdo de cesión o dejasen de serlo posteriormente se considerará resuelta la cesión y revertirán aquéllos a la Corporación local, la cual tendrá derecho a percibir de la Entidad beneficiaria, previa tasación pericial, el valor de los detrimentos experimentados por los bienes cedidos.

2. Si en el acuerdo de cesión no se estipula otra cosa, se entenderá que los fines para los cuales se hubieran otorgado deberán cumplirse en el plazo máximo de cinco años, debiendo mantenerse su destino durante los treinta años siguientes.

3. Los bienes cedidos revertirán, en su caso, al Patrimonio de la Entidad cedente con todas sus pertenencias y accesiones".

Así, no sin dudas, lo hemos señalado ---entre otras--- en las SSTS de 23 de noviembre de 1992, 28 de abril de 1993, 10 de junio de 1998 y 24 de enero de 2006 (dos ).

Así en la STS de 23 de noviembre de 1992 se señala que:

"la Legislación aplicable está constituida, en el momento de la cesión por el art. 97 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales aprobado por Decreto de 27-5-1955 , y en el momento en que se acuerda la reversión por el art. 111 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 junio , ambos preceptos exigen que los fines se cumplan en el plazo máximo de 5 años y que su destino se mantenga durante los treinta años, cumplidos estos requisitos los bienes se convierten en irreversibles, pero podrá acordarse la reversión antes de transcurrir el plazo de los 30 años si los bienes cedidos dejasen de destinarse al destino previsto".

La de 28 de abril de 1993, que:

"Solicitud que al margen del derecho de reversión que regula la Ley de Expropiación Forzosa se ampara en lo dispuesto en el art. 111 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales ".

La de 28 de abril de 1998, por su parte, que:

"El argumento alegado por el actor en orden a la carencia de regulación de los bienes patrimoniales municipales, del que se hace eco la sentencia apelada y con el que se pretende la reconducción de la acción ejercitada a la vía civil en la que habría de examinarse la cuestión de la propiedad adquirida, impeditiva del ejercicio de la reversión, no puede ser acogido. Es cierto que el artículo 6.º del RD 13 junio 1986 ordena que los bienes patrimoniales se rijan por las normas del Derecho privado en defecto de regulación específica; mas, no solamente los artículos 80 y siguientes del Texto Refundido 18 abril 1986 recogen una serie de preceptos aplicables a su enajenación y disfrute, sino que el RD primeramente mencionado contiene una detenida regulación de la normativa aplicable a dichos actos de disposición, y, en concreto, los artículos 109 y concordantes del mismo hacen mención expresa de su régimen de disponibilidad, tanto prohibiendo su cesión gratuita, salvo a Entidades o Instituciones públicas o Instituciones privadas carentes de ánimo de lucro, y para fines que redunden en favor de los habitantes del término municipal (artículo 109), como regulando explícitamente (artículo 111) la reversión de los mismos con todas sus pertenencias y accesorios al Ente Local si no fuesen destinados al uso previsto en el plazo estipulado (como regla general, el de cinco años), así como si no se mantuviese dicho uso durante los treinta años siguientes. En concreto: el precepto últimamente citado determina que el incumplimiento durante los plazos indicados de la finalidad prevista dará lugar a que se considere resuelta la cesión y reviertan los bienes al Ente Local correspondiente, sin olvidar que el artículo 111 constituye una práctica reproducción del artículo 97 del anterior Reglamento, al amparo del cual se han dictado la mayoría de las resoluciones en vía contencioso-administrativa sobre el caso que nos ocupa".

Y, por último, la de 24 de enero de 2006 (RC 1064/2001) que dispuso que:

"En consecuencia no resulta aplicable la normativa del Código Civil sino el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, RBEL, cuyo texto vigente en el momento en que se acuerda la cesión, es el Decreto de 27 de mayo de 1955 , mientras que al adoptarse el acto acordando ejercitar la reversión resulta aplicable el Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio .

Sin embargo tanto el art. 97 del RBEL/1955 como el art. 111 del RBEL/1986 , con redactado distinto, coinciden en el aspecto esencial de la exigencia de plazo temporal para el mantenimiento del destino respecto del cual fue cedido el inmueble, treinta años, así como que los fines para los cuales fue otorgado el bien se cumplan en el plazo máximo de 5 años. La regulación prevista en la norma reglamentaria, art. 111 RBEL/1986 , art. 97 RBEL/1955 , despliega su eficacia ante la inexistencia de estipulación especifica en el acuerdo de cesión. El incumplimiento de tales plazos conduce a la reversión de los bienes cedidos al Patrimonio de la Entidad municipal cedente con sus pertenencias y accesiones".

Y, la otra STS de la misma fecha (24 de enero de 2006, RC 1716/2001 ) señaló que:

"... si bien es cierto, que no seria aplicable en su integridad el Real Decreto de 7 de julio de 1986 , al haber entrado en vigor en fecha muy posterior, no conviene olvidar que si que era aplicable el Decreto de 27 de mayo de 1955 , desde la fecha de su publicación 14 de enero de 1956, que en su artículo 97, en similitud con el artículo 111 del Real Decreto de 7 de julio de 1986 , dispone, "todas las cesiones de bienes patrimoniales quedaran sujetas a estas condiciones; a) que los fines para los cuales se hubieran otorgado se cumplan en el plazo máximo de cinco años; y b), que su destino se mantenga durante los treinta siguientes. Transcurridos uno y otro plazo sin que se hubiesen cumplido las citadas condiciones, los bienes revertirán automáticamente de pleno derecho al Patrimonio de la Entidad cedente con sus pertenencias y accesiones"".

Para resolver la cuestión suscitada en los dos primeros motivos (plazo para el ejercicio de la acción de reversión) debemos dejar constancia previa de la síntesis de nuestros pronunciamientos en relación con la naturaleza jurídica de estos tipos de cesiones.

Así en la STS de 28 de abril de 1993 , ya dijimos que:

"Esta Sala, en S. 31-10-1988, ha declarado, que la reversión de un solar y de lo en él edificado, a un Ayuntamiento, está prevista para el supuesto de incumplirse las condiciones pactadas, entre ellas, dedicarlo a finalidad distinta de la contemplada y en cuya atención se efectuó la donación, recordando la Sentencia de la Sala Primera de este Alto Tribunal de 11-3-1988 , que la donación con carga modal del art. 647 del Código Civil supone una institución en la que el donante ha exigido al donatario la concurrencia de un modo, finalidad, carga, motivo o recomendación cuyo incumplimiento puede dar lugar a la revocación o resolución de un contrato que en principio nació irrevocable por la sola voluntad del donante, pudiendo quedar sin efecto después por la existencia de tales incumplimientos".

Y, en la 22 de julio de 2003 hemos añadido que:

"La cesión gratuita de terrenos o bienes municipales de naturaleza patrimonial sujeta al cumplimiento por el ente adquirente de una finalidad de interés para el municipio ha sido calificada por esta Sala en ocasiones como donación modal, como se observa en la sentencia de 28 de abril de 1993, recurso 10499/1991 .

En otras ocasiones, sin rechazar esta calificación, esta Sala ha partido del carácter administrativo, sujeto a las normas del Derecho privado, de tal tipo de cesión --- sentencia de 31 de octubre de 1988 --- o lo ha calificado como negocio jurídico innominado, celebrado entre dos administraciones públicas, por el que se ceden unos terrenos patrimoniales para una finalidad determinada (sentencia de 12 de junio de 2001, recurso 322/1997 ).

En todos los casos, sin embargo, se ha admitido el carácter administrativo del contrato y la sujeción de su régimen, a falta de normas específicamente aplicables, al Derecho privado.

La consecuencia a que llegan estas sentencias es la de que, en el caso de incumplimiento de la finalidad a la que se sujeta la cesión del bien, procede la rescisión del contrato a instancia de la corporación cedente, bien por aplicación del artículo 647 del Código civil (según el cual «la donación será revocada a instancia del donante, cuando el donatario haya dejado de cumplir alguna de las condiciones que aquél le impuso») (sentencia de 28 de abril de 1993 ), bien por entender que al producirse la desafectación de los bienes en su día cedidos desapareció la causa que justificó la razón de ser del negocio jurídico y, por ende, su eficacia por desaparición de la causa del negocio, es decir, de la razón justificativa de su eficacia jurídica (sentencia de 12 de junio de 2001, recurso 322/1997 ), bien por aplicación del artículo 111 (antiguo artículo 97.2) del Reglamento de Bienes de las Corporaciones locales ( sentencias de 23 de noviembre de 1992, recurso 4885/1990 y 26 de junio de 2003, recurso 9811/1998). Aceptada, pues ---con todas las matizaciones que se quieran--- la naturaleza de donación modal de este tipo de cesiones habrá de convenirse que el artículo dedicado a las mismas en el Código Civil (artículo 647 ) no regula la acción para solicitar la revocación como consecuencia del incumplimiento del modo o carga impuesto, procediendo, por la analogía que la figura guarda con las acciones rescisorias y resolutorias, que la misma deberá tener ---como las mencionadas--- cuatro años de duración, de conformidad con lo establecido en el artículo 1299 del mencionado Código Civil , contados desde que el donante tuvo conocimiento del hecho determinante del incumplimiento y posibilidad de ejercitar la acción.

Aunque con ciertas dudas así ya lo había anticipado este Tribunal con la doctrina establecida en las SSTS de 12 de marzo de 1991 y 28 de septiembre de 1992 .

Así la STS de 12 de marzo de 1991 expuso que:

"La seguridad jurídica como fundamento determinante de la prescripción y caducidad de las acciones obliga como principio general de derecho a estimar a aquélla aplicable a la acción de revocación por causa de no cumplir el donatario alguna de las condiciones impuestas, art. 647 del Código Civil , entendidas éstas no como un hecho futuro e incierto del que depende el nacimiento de la obligación o su extinción, sino como una carga que implica la incidencia de una causa concurrente con el acto de liberalidad a que se contrae este contrato según lo dispuesto en el art. 618 de dicho Cuerpo legal ; prescripción de la acción por transcurso de un plazo no determinado en el Código Civil que se había producido cuando se instó la reversión del terreno, sea aquel el de cuatro años por aplicación analógica del indicado para la rescisión de los contratos, art. 1299 de dicho Código, o de un año según lo dispuesto en el art. 652 de este cuerpo legal , Sentencia de XI-3-88 , para la prescripción de la acción revocatoria por causa de ingratitud del donatario; plazo que debe computarse desde que se incumpla la condición, que en este supuesto el propio recurrente afirma que se produjo una vez construida la escuela pues ésta no fue nunca destinada a la enseñanza; de lo que se infiere que aun cuando no se fijó plazo para su construcción ni para la de la vivienda el incumplimiento es anterior en más de cuatro años a la fecha en que solicitó la revocación".

Y, con claridad, la de 28 de septiembre de 1992, inclinándose por el plazo de los cuatro años, señaló que:

"La acción revocatoria que se examina sólo es intransmisible ---en contra de lo que se aduce por la apelada--- en el supuesto de que el donante del mismo, pudiendo, no la hubiera ejercitado [ Sentencias de la Sala Primera de este Tribunal 6-2-1954, 16-5-1957 y 11-12-1975 ], lo que no ha acontecido en el presente caso, en el que el donante falleció en 1966 y los hechos que han provocado la acción se han producido con posterioridad. Dado el silencio que el Código Civil guarda sobre el plazo para el ejercicio de la acción no se comparte el criterio de fijar su plazo de caducidad en un año (art. 652 Código Civil ), por ser preferible la orientación clásica y mayoritaria que lo establece en cuatro años (art. 1299 Código Civil ) dado que ---aunque no quepa hablar de una acción de rescisión en sentido técnico--- existe una evidente analogía de la denominada revocación de la donación modal o «cum onere» con las acciones rescisorias que, en enumeración abierta, contempla el art. 1291 del Código Civil , no siendo clara ---en cambio--- la analogía pretendida entre la denominada revocación por incumplimiento de cargas y la revocación por causa de ingratitud. En el presente caso, y al ejercerse el derecho cuando se formuló judicialmente la acción civil ante el Juzgado de Primera Instancia de Marbella en el año 1977 no apreciamos la excepción de extemporaneidad aducida por el Ayuntamiento apelado. Una interpretación acorde al principio de tutela judicial efectiva [art. 24.1 CE ] obliga a admitir que la acción ha sido interpuesta dentro del plazo de cuatro legalmente exigido, sin computar los más de ocho años de continuo e infructuoso sostenimiento de la acción ante la jurisdicción del orden civil en todos sus grados ---hasta la Sentencia de la Sala Primera de este Tribunal de 30-4-1985 --- por parte de los aquí apelantes, antes de que la citada jurisdicción se inhibiera y les indicase la procedencia ---que no consideramos sea ya de discutir--- de acudir a la vía Contencioso-Administrativa".

En consecuencia, y por lo que al supuesto de autos se refiere, la acción se habría ejercitado dentro del término establecido por cuanto aunque la supresión del Puesto Rural de la Guardia Civil tuvo lugar en fecha de 21 de junio de 1993, sin embargo según se expresaba en comunicación de 15 de septiembre de 1998 del Subdirector General de Gestión Económica y Financiera "desde la fecha mencionada ha venido siendo utilizado como grupo de viviendas logísticas para el personal del Cuerpo", o como "pabellones para el personal del Cuerpo" (según comunicación del Coronel Jefe de Valencia de 13 de marzo de 2000). Por ello, habiendo continuado tal situación al menos hasta 1995, y solicitándose la reversión de la casa cuartel formalmente en fecha de 16 de junio de 1998 (aunque constan en el expediente solicitudes anteriores, al menos de 6 de septiembre de 1994), es evidente que la solicitud lo fue en término.

Por ello, los dos primeros motivos deben de ser rechazados.

Y, por lo que hace referencia al tercero debemos confirmar el criterio expuesto que mantienen la SAN de instancia que acabamos de sintetizar.

Debemos advertir que, en el caso de autos, nos encontramos ante un supuesto en el que el mencionado plazo de treinta años había discurrido suficientemente, pues, la cesión (donación modal) se produjo en fecha de 21 de febrero de 1950 (fecha en que el Ayuntamiento de Godelleta otorgó la correspondiente Escritura Pública), suprimiéndose el Puesto de la Guardia Civil en fecha de 21 de junio de 1993. Y, esto es lo que debemos decidir, confirmando la doctrina mantenida por la Audiencia Nacional que, como sabemos, se ha pronunciado en el sentido de que, aun transcurridos los treinta años con el destino previsto, la carga o modo impuesta con la cesión o donación continúa ---mas allá de los treinta años--- produciendo sus efectos, procediendo la reversión si el donatario o cesionario procede a su cambio de destino (normalmente, en el caso de los Puestos de la Guardia Civil, mediante su venta en pública subasta, una vez llevada a cabo su desafectación).

No han existido pronunciamientos directos sobre la concreta cuestión que nos ocupa, con las concretas referencias temporales expresadas, pero sí referencias muy cercanas a la misma.

Así en la STS de 22 de julio de 2003 ---en el que se considera procedente la reversión, por cambio de destino, pero en el que no había transcurrido el plazo de los treinta años--- se señala que:

"la jurisprudencia de esta Sala considera aplicables los artículos citados del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales a casos como el presente. El negocio jurídico de cesión de terrenos tiene naturaleza administrativa y, por ende, la aplicación al mismo con carácter subsidiario de las normas de Derecho privado no es obstáculo a la aplicación de las normas de Derecho administrativo que específicamente se refieran a él. En este caso, dicha subordinación resulta intensificada por el hecho de que en la escritura de aceptación de la donación se hizo referencia específica a la subordinación de la finalidad de la donación a las disposiciones de régimen local.

Resulta, en consecuencia, que, en aplicación del artículo 97.2 del Reglamento a la sazón vigente, hoy sustituido por el artículo 111 del nuevo Reglamento, de contenido similar, el destino de los bienes cedidos debía mantenerse durante treinta años, y en caso no de cumplirse esta condición procedía la reversión de los bienes. Este prescripción resulta compatible con lo dispuesto en el artículo 647 del Código civil , pues en éste se faculta al donante para rescindir la donación en caso de incumplimiento, y en el Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales se precisa cuál es el alcance temporal de la obligación de mantener el destino impuesto al donatario".

E, incluso, en la reciente STS de 24 de enero de 2006 (RC 1064/2001 ) se ha expuesto lo a continuación transcribimos ---si bien tratándose de un supuesto en el que no había transcurrido los treinta años (27 de enero de 1968/15 de noviembre de 1995); que:

"... tanto el art. 97 del RBEL/1955 como el art. 111 del RBEL/1986 , con redactado distinto, coinciden en el aspecto esencial de la exigencia de plazo temporal para el mantenimiento del destino respecto del cual fue cedido el inmueble, treinta años, así como que los fines para los cuales fue otorgado el bien se cumplan en el plazo máximo de 5 años. La regulación prevista en la norma reglamentaria, art. 111 RBEL/1986 , art. 97 RBEL/1955 , despliega su eficacia ante la inexistencia de estipulación especifica en el acuerdo de cesión. El incumplimiento de tales plazos conduce a la reversión de los bienes cedidos al Patrimonio de la Entidad municipal cedente con sus pertenencias y accesiones.

Estamos, por tanto, frente a una cuestión que ha sido objeto de frecuente tratamiento en la doctrina jurisprudencial. Así la precitada sentencia de 28 de abril de 1993 ( recurso de apelación 10499/1991 ) recuerda que esta Sala «en sentencia de 31 de octubre de 1988 , ha declarado que la reversión de un solar y de lo en él edificado, a un Ayuntamiento, está prevista para el supuesto de incumplirse las condiciones pactadas, entre ellas, dedicarlo a finalidad distinta de la contemplada y en cuya atención se efectuó la donación». Tesis también considerada en la sentencia de 23 de noviembre de 1992, recurso de apelación 4885/1990 , si bien aquí no se accede a la reversión al haberse acreditado que el bien seguía siendo usado para el fin en su momento cedido pero, además, el transcurso de más de treinta años veda el ejercicio de cualquier acción en el sentido pretendido. Criterio este último también mantenido en la sentencia de 10 de junio de 1998, recurso de apelación 6267/1992 , al afirmar que aunque «no esté explícitamente previsto un plazo de caducidad para el ejercicio de ese derecho de reversión, lo cierto es que se desprende con claridad indudable del precepto comentado ---art. 111 RBEL/1986 --- que, transcurridos ambos y sucesivos períodos, el cumplimiento de las condiciones impuestas, o el mantenimiento de la afectación de destino de los bienes deja de ser motivo legal para el ejercicio de la potestad reconocida por el art. 111 »".

En consecuencia, no ofrece duda que el razonamiento de la sentencia acerca de que durante el plazo de 30 años se atribuye al Ente local el derecho y la misión de velar por el cumplimiento de las condiciones impuestas en la cesión estipulada se ajusta a los criterios normativos y jurisprudenciales expuestos".

Y, en otra de la misma fecha, (24 de enero de 2006, RC 1716/2001), en la que el Ayuntamiento de San Sebastián solicitaba (el 23 de junio de 1997) la reversión de los terrenos cedidos (el 26 de mayo de 1954) para la construcción de la sede del Gobierno Civil ---al haberse transformado en Subdelegación del Gobierno---, a pesar de haber transcurrido los treinta años, sin embargo se considera que no ha existido incumplimiento de la carga impuesta; así se decía que:

" ... tampoco se aprecia infracción alguna de las normas citadas, cuando la sentencia declara que la Administración no había incumplido su obligación, pues si ciertamente el Nuevo Gobierno Civil se construye en el terreno donado y se destina a tal uso, hasta que la Ley 6/97 suprime los Gobiernos Civiles, y si después lo destina al uso propio de la Subdelegación del Gobierno, que aunque es órgano distinto al Gobierno Civil es el mas similar al mismo, y el que continúa prestando algunas de las funciones que al Gobierno Civil correspondían, es claro, que con esos datos no se puede apreciar que la Administración haya incumplido el modo o carga de la donación, incluso en el supuesto de que el Gobierno Civil no hubiese funcionado como tal durante mas de treinta años. Pues de una parte el cambio de destino del bien no ha sido debido, ni a la voluntad del donatario ni a sus propias conveniencias de organización, sino que le ha venido impuesta desde fuera y por imperativo de la Ley, y de otra, porque tras esa imposición legal, que le resultaba obligatoria e ineludible, ha destinado el bien a funciones y cometidos que son los mas similares y congruentes con los que antes tenia"

No obstante los anteriores pronunciamientos, hemos de confirmar el criterio de la Audiencia Nacional, de conformidad con la doctrina fijada en las SSTS que, a continuación, reseñamos; esto es, el destino durante treinta años de los bienes donados o cedidos al fin o destino contemplado en la donación o cesión, no exime ---o libera--- a la Administración donataria o cesionaria de la obligación de continuar con el cumplimiento del modo o carga impuesto por en donante o cedente, y, en consecuencia, el incumplimiento del mismo, aún trascurridos los treinta años, posibilita y permite el ejercicio de la acción de reversión.

Con especial interés cuenta, desde nuestro punto de vista, la STS de 12 de junio de 2001 , en la que no se accede a la reversión, por cambio de destino de los bienes cedidos ---mediante donación modal--- no obstante haber transcurrido casi cien años desde el momento de la expresada cesión:

"Desde luego, el contrato celebrado entre ambas Administraciones tiene el carácter administrativo y podría conceptuarse de donación, calificación que asume, por lo demás, la sentencia recurrida, en atención a las tesis que defienden en instancia las partes contendientes, al valorar, desde posturas antagónicas, la eficacia jurídica del contrato verbal ...

De la referida certificación resulta que más bien nos encontramos ante un negocio jurídico de carácter administrativo e innominado, celebrado entre dos administraciones públicas, por el que se ceden unos terrenos patrimoniales para una finalidad determinada, y por tanto, a falta de una normativa específica del Derecho administrativo aplicable, deberíamos aplicar, en cuanto a sus efectos y extinción las reglas de derecho privado, pues el derecho de reversión, también llamado de retrocesión de los bienes expropiados que se invoca por la sentencia impugnada no es aplicable al caso que enjuiciamos ...

La causa del referido negocio, es decir, la razón justificativa de su eficacia jurídica fue la cesión gratuita de unos terrenos municipales para que el Ejército los destinara a campo de tiro a partir del diecinueve de enero de mil ochocientos ochenta y nueve, por lo que al declarar el Ministerio de Defensa, en resolución de veintinueve de enero de mil novecientos noventa y dos, su desafectación de acuerdo con la política del gobierno, desapareció la causa que justificó la «ratio essendi» de aquel negocio jurídico y, por ende, su eficacia jurídica, que no pudo quedar desnaturalizada por el instituto de la prescripción por poseer el Ministerio los citados terrenos patrimoniales en virtud de una expresa autorización verbal de la Corporación municipal, plasmada documentalmente en sesión de diecinueve de enero de mil ochocientos ochenta y nueve".(El subrayado es nuestro).

Y, en el mismo sentido, debemos citar las SSTS de 5 y 23 de junio de 2003, así como 20 de enero de 2004 , consecuencia de cesiones llevadas a cabo por el Ayuntamiento de Albacete en 1945 (esto es, habiendo transcurrido el plazo de los treinta años); las mismas se expresan en los siguientes términos:

"En este litigio no se plantea ni se decide el problema de si procede o no la reversión al Ayuntamiento de Albacete de las fincas registrales números ... y ..., cedidas al Estado Español y respecto de las cuales consta inscrita una cláusula de reversión. La cuestión litigiosa es sí, interpretando la cláusula referida, debe considerarse que la carga impuesta a la donación de las fincas por el Ayuntamiento de Albacete ha sido cumplida, por lo que procede su cancelación, o, por el contrario, las fincas continúan afectas a dicha cláusula de reversión, que es la posición mantenida por el Ayuntamiento de Albacete al denegar la petición de cancelación de la repetida cláusula.

La cláusula de reversión, tal y como la hace constar la sentencia de instancia, tiene el siguiente contenido:

Esta cesión se ha realizado bajo la siguiente condición: sobre la superficie de las fincas cedidas habrán de construirse, en la situada en las eras de Santa Bárbara, viviendas para Suboficiales y Clases del Ejército del Aire, y sobre otra en la Carretera de Circunvalación, viviendas para Jefes y Oficiales de dicho Ejército, y en una y otra, edificios para los servicios generales del Ejército del Aire, a cuyo fin se ceden, habiendo de comenzarse estas construcciones dentro del término o plazo de 2 años a contar desde el 22 de junio de 1945 y terminarse dentro del plazo de los 5 años siguientes (plazo éste suprimido mediante acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 1 de agosto de 1945, sin constancia registral) a su comienzo, y si no se comenzaran tales construcciones y se terminaran dentro de los plazos expresados, las parcelas revertirán y serán reintegradas al Municipio, quedando nula y sin efecto esta cesión.

El criterio que defiende la Administración recurrente es que la interpretación de la cláusula exige entender que se imponía la reversión de las fincas al Ayuntamiento de Albacete exclusivamente para el caso de que no se comenzaran las construcciones dentro del plazo expresado o no se terminaran (sin sujeción a plazo), por lo cual, habiéndose cumplido estas condiciones, no procede mantener indefinidamente la vigencia de la cláusula de reversión para el supuesto de que la Administración del Estado destine las fincas a otros fines distintos de los consignados (viviendas para personal del Ejército del Aire).

Debemos rechazar el aludido criterio. El artículo 647 del Código Civil , en su párrafo primero, establece que la donación será revocada a instancia del donante, cuando el donatario haya dejado de cumplir alguna de las condiciones que aquél impuso.

El Ayuntamiento de Albacete verificó la donación de las fincas objeto del litigio con una condición o carga específicamente señalada: que sobre la superficie de las fincas cedidas se construyesen viviendas para personal del Ejército del Aire, así como edificios para los servicios generales de dicho Ejército. Si el Estado Español, donatario de las fincas, decidiese destinar éstas a otros fines distintos habría incumplido la condición o carga impuesta por el Ayuntamiento de Albacete. La imposición de la carga resulta inequívocamente de la cláusula transcrita, que expresa que las fincas se ceden para ese fin («a cuyo fin se ceden»). Si en cualquier tiempo las fincas no se destinasen al fin pactado, se habría dejado de cumplir la condición o carga impuesta por el donante, que realizó un acto a título gratuito, pero sometiéndolo al cumplimiento de dicha condición o carga. Por tanto, la reversión (o revocación de la donación efectuada por incumplimiento de carga) no sólo estaba prevista para el caso de no comenzarse las construcciones en un plazo de dos años a contar desde el 22 de junio de 1945, o de no terminarse éstas (sin sujeción a plazo), sino también para el caso de que el Estado Español, donatario de las fincas, dejase de cumplir el fin o carga impuesta por el Ayuntamiento donante, como establece el artículo 647 del Código Civil .

Ello determina que el Ayuntamiento de Albacete actuase conforme a derecho al denegar la cancelación de la condición o carga, como declaró la sentencia impugnada, que no ha incurrido por tanto en errónea interpretación del artículo 647 del Código Civil ". (El subrayado, también es nuestro).

Es, obviamente, esta última la línea que debemos seguir, que es la que se contiene --- en este particular--- en la sentencia de instancia.

Hemos aceptado la consideración de la cesión realizada por el Ayuntamiento recurrente como la de una donación de carácter modal y, asimismo, hemos puesto de manifiesto la ausencia de una regulación específica completa de la mencionada institución en el ámbito del derecho administrativo; ello nos ha llevado a aceptar la aplicación supletoria del Código Civil (fundamentalmente, su artículo 647 ) en cuanto al plazo para el ejercicio de la acción de reversión. Pero, también es cierto que las normas administrativas reglamentarias, que ---parcialmente--- han regulado la cesión de bienes en el ámbito de la Administración local (tanto el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 1955 como el de 1986 ) han sometido, en principio, la mencionada cesión, a determinados plazos, cuya incidencia sobre la cesión es el hilo conductor del presente litigio.

Como sabemos, la doctrina de la sentencia de instancia es la de la no incidencia del plazo de los treinta años, que ambos Reglamentos contemplan, sobe la carga o modo impuesta por el Ayuntamiento donante y aceptada por la Administración estatal donataria, doctrina, como hemos adelantado, que hemos de ratificar:

1. En primer lugar porque resulta complejo, una vez aceptada la naturaleza modal de la condición, y, confirmada la aplicación supletoria del Código Civil, proceder a la integración de esta norma legal civil ( 647 del Código Civil ) ---que obliga a mantener el modo o la carga del destino decidido, sin sujeción a plazo alguno---, con otra, reglamentaria y administrativa, que, sencillamente, y mediante el establecimiento del plazo, viene a desnaturalizar la institución modal alterando la voluntad del donante que constituye el elemento fundamental del mencionado tipo de donación.

2. En segundo lugar porque tampoco podemos olvidar lo que acabamos de adelantar: el carácter reglamentario ---y posterior--- de las normas que impusieron el mencionado plazo de los treinta años, contenido en los Reglamentos de Bienes de las Entidades Locales de 1955 y 1978 , cuando las normas legales anteriores no habían contemplado ---y las posteriores siguen en la misma línea de no contemplar--- plazo alguno para el mantenimiento del destino señalado a los bienes cedidos; así ocurrió con la Ley de Bases Municipal de 10 de julio de 1935 y con la Ley de Bases del Régimen Local de 17 de julio de 1945 (anteriores a la cesión de autos), y así ocurre con la Ley 7/1985, de 2 de abril , Reguladora de las Bases del Régimen Local así como con el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril , que aprobó el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local (posteriores a la misma); esto es, difícilmente una reglamentaria, administrativa y posterior puede incidir ---y sin el respaldo de una norma legal--- sobre una anterior donación modal, efectuada sin sujeción a plazos conforme a la norma legal que es el Código Civil, procediendo ---además--- a la desnaturalización de la misma.

3. Que, a efectos meramente dialécticos, debe igualmente observarse el distinto tratamiento que el propio artículo 111 del Reglamento de Bienes concede a los dos plazos que contempla:

1. El primer supuesto consiste en que "los bienes cedidos no fuesen destinados al uso dentro del plazo señalado en el acuerdo de cesión" o, de no expresarse el mismo, "en el plazo máximo de cinco años". La consecuencia es conocida: "se considerará resuelta la cesión y revertirán aquéllos a la Corporación local".

2. El segundo supuesto consiste en que "los bienes cedidos ... dejasen de (estar)lo (destinados) posteriormente", con la misma consecuencia de la reversión. En el apartado segundo del citado artículo 111 se añade, no obstante, lo siguiente: "debiendo mantenerse su destino durante los treinta años siguientes". Tal afirmación ha venido siendo interpretada en el sentido de que, cumplidos los citados treinta años, los bienes devenían en irreversibles aunque se modificara el destino. Sin embargo, del precepto no puede deducirse que tal expresión implique la liberación del cumplimiento de la carga impuesta por el donante, ya que este elemento modal es la razón esencial de la institución que nos ocupa; esto es, el mantenimiento del bien en el destino para el que fue cedido debe permanecer mientras se mantenga la cesión. Por ello el Reglamento de 1986 ha señalado en el apartado 3 del citado artículo 111 que "los bienes cedidos revertirán, en su caso", a diferencia del Reglamento de 1955 en el que la reversión se producía "automáticamente".

El motivo, pues ha de ser desestimado.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo ( artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ). Esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta de Letrado, a la cantidad máxima de 1.500'00 euros, (artículo 139.3), a la vista de las actuaciones procesales.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.