STS, 22 de Julio de 2003

Ponente:D. Juan Antonio Xiol Ríos
Número de Recurso:5920/1999
Procedimiento:CONTENCIOSO - RECURSO CASACION
Fecha de Resolución:22 de Julio de 2003
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

CESIÓN DE BIENES. En el caso de incumplimiento de la finalidad a la que se sujeta la cesión del bien, procede la rescisión del contrato a instancia de la corporación cedente, bien por aplicación del art. 647 del Código civil, bien por entender que al producirse la desafectación de los bienes en su día cedidos desapareció la causa que justificó la razón de ser del negocio jurídico y, por ende, su eficacia por desaparición de la causa del negocio, es decir, de la razón justificativa de su eficacia jurídica. Se estima la casación.

 
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CONTENIDO

D. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintidós de Julio de dos mil tres.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Cuarta, constiuida por los señores al margen anotados el recurso de casación que con el número 5920/1999 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el procurador D. Román Velasco Fernández en nombre y representación del Ayuntamiento de Plasencia, contra la sentencia dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fecha 28 de enero de 1999 en recurso número 1234/1998. Habiendo comparecido en calidad de recurrido el abogado del Estado en la representación que le es propia.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Por resolución del ministro de Defensa de 13 de marzo de 1995 (trasladada mediante oficio de la Subdirección General de Recursos e Información Administrativa de 13 de marzo de 1995) se desestimó recurso ordinario contra resolución de la Gerencia de Infraestructura de Defensa por la que se desestimaba la petición del Ayuntamiento de Plasencia para que se le revertiera la propiedad denominada «Colonia de la Inmaculada», desafectada del dominio público y puesta a disposición de la Gerencia de Infraestructura de Defensa.

Contra la expresada resolución el Ayuntamiento afectado interpuso recurso contencioso- administrativo.

SEGUNDO

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia el 28 de enero de 1999, cuyo fallo dice :

Fallamos. Que, desestimando el recurso interpuesto por el procurador Sr. Velasco Fernández en representación del Ayuntamiento de Plasencia (Cáceres) contra la resolución del Ministerio de Defensa de 16 de marzo de 1995 [quiere decir 13 de marzo de 1995] que en vía de recurso ordinario confirmó la desestimación de la petición de la Corporación recurrente sobre reversión de la finca "Colonia Militar La Inmaculada" que donó al Estado, debemos declarar y declaramos esta resolución ajustada a Derecho. No se hace expresa condena en costas

.

TERCERO

La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

La petición de devolución de la finca se formuló por incumplimiento de la condición a la que se sometió la correspondiente donación de construcción de viviendas para suboficiales del Regimiento de Infantería de la Guarnición de la plaza.

La incompetencia de jurisdicción planteada por el abogado del Estado por tratarse de una cuestión civil lo que determinaría la inadmisibilidad del recurso a tenor de los artículos 2.3 y 82 a) de la Ley de la Jurisdicción ha sido ya tratada y rechazada mediante el auto de 3 de julio de 1996 en trámite de alegaciones previas, el cual ha aplicado la jurisprudencia interpretativa de los artículos 4.2 de la Ley de Contratos del Estado y 7.1 de su Reglamento, dada la vinculación del contrato de donación de la finca en cuestión a los fines de servicio público de la defensa nacional, entre los que se encuentra la construcción de viviendas para los militares destinados en la guarnición de Plasencia.

En lo que se refiere a la prescripción adquisitiva de la finca alegada por el Estado, la donación de suelo rústico que el Ayuntamiento había adquirido mediante compraventa para resolver el problema de la vivienda de los suboficiales casados pertenecientes al regimiento de Infantería Órdenes Militares número 37 con la finalidad de construir viviendas según escritura pública de 23 de mayo de 1952, fue inscrita en el Registro el 18 de mayo de 1953, y la aceptación de la donación se produjo en escritura fechada el 14 de febrero de 1978 mediante el Decreto 845/1978 y publicado en el Boletín Oficial del Estado de 19 de abril de 1978 y pasó a formar parte del patrimonio del Estado previa afectación al Ministerio de Defensa por acta de 2 de junio de 1981.

La donación estudiada, por su especial vinculación al desenvolvimiento del servicio público de la defensa nacional, debe encuadrarse dentro de los contratos administrativos de conformidad con el artículo 4.1 de la Ley de Contratos del Estado. Se rige, en defecto de normas propias, de falta de regulación por esta Ley y de normas de Derecho administrativo por las reglas de Derecho privado contenidas en el Código civil.

La aplicación de los artículos 1957, 623, 629 y 633 del Código Civil determina la prescripción adquisitiva en favor del Estado de la finca donada, ya que, cuando el Ayuntamiento reclama la desafectación del inmueble, su recuperación y la revocación de la donación por incumplimiento de la condición o finalidad a que estaba sometida o su reversión ante el Ministerio de Defensa en el mes de marzo de 1993, había transcurrido en exceso el plazo de diez años, computado desde la fecha de la escritura de la aceptación de la correspondiente donación otorgada el 14 de febrero de 1978 [quiere decir 14 de febrero de 1979], con buena fe y justo título, pues el Estado se encontraban en la creencia, y así era en realidad, de que el Ayuntamiento de Plasencia era dueño de la finca y podía transmitirla y esa condición lo habilitaba para esa transmisión.

En el año 1979, por escritura de 12 de julio, se rectificó en parte la finalidad o condición a que estaba sujeta la donación para que las viviendas se destinasen a jefes, oficiales y suboficiales del Regimiento de Infantería de la Guarnición de Plasencia al margen de su estado civil, pero, aunque esta variación pudiera tener repercusión sobre el cómputo del plazo de prescripción por considerarse que exigía una nueva aceptación, también se habría producido la adquisición por el Estado mediante el instituto de la prescripción.

Por otra parte, en el fundamento de la solicitud se encuentra el incumplimiento de la finalidad a que estaba sujeta la donación, según se hizo constar en la escritura de 1952. Sin embargo, el Estado, Ramo de Guerra, en su día construyó las viviendas y constituyó la «Colonia Militar La Inmaculada» destinada a los militares que se recogían en la citada escritura pública y después a los que se refería la de 12 de julio de 1979 y fue por una causa sobrevenida e ineludible, cual fue la disolución del Regimiento de Infantería de Plasencia el 31 de diciembre de 1985, cuando aquella dejó de cumplirse y se convirtió en condición imposible a los efectos del artículo 1116 del Código civil y por tanto no podía aplicarse el artículo 1124 ni cabía la reversión de la parcela. La desaparición del Regimiento se hizo por el Ministerio de Defensa en uso de sus facultades de libre reparto del personal para una mejor satisfacción de los intereses de la Defensa Nacional, no con afán lucrativo para disponer de un terreno ya urbanizado por el mismo y calificado por efecto del Plan General de Ordenación Urbana de Plasencia de suelo urbano de uso residencial extensivo.

CUARTO

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal del Ayuntamiento de Plasencia se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:

Motivo primero

Al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley 29/1998, por infracción del artículo 647 del Código civil, en relación con los artículos 623, 629 y 633 del mismo texto legal.

La Sala de instancia incurre en error cuando interpreta que estamos en presencia de una donación condicional en vez de una donación modal y considera la disolución del Regimiento de Infantería de Plasencia como una causa sobrevenida e ineludible que hace que la condición impuesta sea de imposible cumplimiento.

Cita las sentencias del Tribunal Supremo de 3 de noviembre de 1971 y 14 de octubre de 1973, las cuales definen las donaciones modales como aquellas en «las que se expresa un motivo, finalidad, deseo o recomendación».

En el caso examinado no hay una condición que se convierte en imposible, sino simple incumplimiento del modo o finalidad impuesto y la consecuencia no puede ser otra que la de la revocación de la donación a instancia del donante.

La doctrina entiende que el incumplimiento de la obligación modal provoca un juego semejante al del artículo 1124 del Código civil. El artículo 622 del Código civil establece que la donación con causa onerosa (modal) se regirá por las reglas de los contratos. Esto significa que está apoyando el juego del artículo 1124.

Cita la sentencia del Tribunal Supremo de 11 de marzo de 1988.

El artículo 647 del Código civil autoriza la revocación del acto de liberalidad a instancia del donante cuando el donatario haya dejado de cumplir la carga o gravamen que presidió la transmisión.

En el presente caso por decisión unilateral del Ministerio de Defensa se incumple la carga modal consistente en la dedicación de la finca a la finalidad para la que en su día se donó, que fue la de resolver el problema de la vivienda de los suboficiales del Regimiento de Infantería «Órdenes Militares número 37». Ello determina el incumplimiento de la carga impuesta y, por tanto, conlleva la reversión a favor del Ayuntamiento.

La condición o carga con que se hizo la donación constaba expresamente en la propia escritura pública.

Esta finalidad se hace constar también en la escritura de aceptación.

La donación hecha por el Ayuntamiento queda sometida al artículo 647 del Código civil y la vinculación del donatario se regula en los artículos 1091 y 1255 del mismo Código.

Motivo segundo

Al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley 29/1998, por infracción por falta de aplicación de los artículos 97.2 del Real Decreto de 27 de mayo de 1955 y artículo 111 del Real Decreto de 13 de junio de 1986, que aprobaron el Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales y el Real Decreto 845/1978, el 27 de marzo, por el que el Estado acepta la donación de la finca, en relación con el artículo 79 de la Ley de Patrimonio del Estado del año 1964.

El Real Decreto por el que se acuerda aceptar la donación hace referencia a que la finalidad de la misma no es simplemente destinarla a la construcción de viviendas para suboficiales, sino que remite el cumplimiento de la finalidad de la donación a la vigente legislación de Régimen Local, lo que equivale al compromiso de mantener la finalidad de la donación de los términos del artículo 97 del Reglamento de Bienes de 1955, vigente en la promulgación del citado Real Decreto 845/1978.

Dicho precepto disponía que las cesiones de bienes patrimoniales quedan sujetas a la condición de que los fines se cumplan en el plazo máximo de cinco años y que su destino se mantenga durante los treinta años siguientes y que, transcurridos uno y otro, los bienes revertirán automáticamente de pleno Derecho al patrimonio de la entidad cedente.

El artículo 111 del Reglamento de Bienes de 13 de junio de 1986 constituye una reproducción del artículo 97 del anterior Reglamento.

El hecho de no haberse mantenido el destino de los bienes donados durante el plazo de treinta años desde la fecha en que quedó perfeccionada la donación (año 1979) por la aceptación de la misma por parte del Ministerio de Defensa ha sido un argumento de peso mantenido durante el proceso y que se reitera en casación.

La aplicación de estos preceptos impide que entren en juego los artículos relativos a la prescripción adquisitiva en favor del Estado que, con carácter previo, analiza la sentencia recurrida.

No puede argumentarse que el incumplimiento de la finalidad de la donación obedezca a una causa sobrevenida e ineludible, pues la disolución del Regimiento depende de la exclusiva decisión del donatario. Con ello se infringe la doctrina del artículo 1256 el Código civil, por muy poderosas razones que el Ministerio tuviera para reorganizar la Defensa Nacional y la distribución de las unidades militares.

La falta de cumplimiento de la donación con carga modal determina su resolución con un juego semejante al del artículo 1124 del Código civil como ha señalado la jurisprudencia (sentencia de 11 de marzo de 1988). Si el incumplimiento es imputable al donatario la reversión es procedente (artículo 1101 y 1105 de el Código civil).

Con mayor razón si, como ocurre en el presente caso, el donatario trata de retener en su poder, para proceder posteriormente a su venta, la finca valorada en casi trescientos millones de pesetas.

Cita la sentencia de 28 de abril de 1983, dictada en un asunto similar.

Motivo tercero

Al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley 29/1998, por infracción del artículo 1957 de el Código civil, que regula la prescripción adquisitiva.

En el proceso no se ha tratado el problema de la adquisición por parte del Estado de la propiedad de la finca objeto de la reversión solicitada, sino la reversión por revocación de la donación de dicha finca que procede por aplicación del artículo 647 del Código civil y los preceptos de la legislación local antes examinados.

Cita la sentencia de 28 de abril de 1993.

No se ejercita una acción contradictoria de dominio, sino que lo que se cuestiona es el derecho de reversión del inmueble donado por incumplimiento de la finalidad para la que fue hecha en su día la donación, lo que presupone la titularidad actual del donatario, que nadie discute y que exige la transferencia de dominio del donatario al donante, es decir, del Estado al Ayuntamiento.

Y es inaceptable la afirmación de la sentencia de que la adquisición mediante usucapión cierra el paso a toda posible reversión. Ni siquiera fue alegada por el abogado del Estado, que sí alegó la prescripción extraordinaria de treinta años, que evidentemente no ha transcurrido desde que la donación quedó perfeccionada con la escritura de aceptación otorgada en el año 1979. Por otra parte, para que se produzca la usucapión del artículo 1957 es necesaria concurrencia de buena fe y justo título. El Estado carece de ambos, porque la Administración Militar sabe que tiene que mantener dicha carga durante treinta años a partir de la aceptación de la donación. Tampoco tiene justo título porque al ser dueño en virtud de la donación modal aceptada no necesita adquirir el bien que ya es suyo.

Cita la sentencia de la Sala Primera del Tribunal Supremo de 28 de noviembre de 1986. Según esta sentencia no cabe hablar de usucapión cuando la ley tiene ya por adquirida la propiedad y lo que establece es la prescripción de las acciones que puedan corresponder a terceros para alegar la existencia de vicios capaces de anular la adquisición.

En realidad, la carga modal, al quedar incumplida, opera como una condición resolutoria que impide hablar de usucapión.

La sentencia recurrida aplica con preferencia el régimen sobre la usucapión del artículo 1957 del Código civil, olvidando lo establecido en el artículo 111 del Real Decreto de 13 de junio de 1986, que es un precepto más específico. Este precepto impide la aplicación del artículo 1957 del Código civil hasta tanto no transcurra el plazo establecido en el citado Real Decreto. Los Reglamentos sobre Bienes de las Corporaciones Locales fueron promulgados en el desarrollo de Leyes de Bases, por lo que no puede existir atentado alguno al principio de jerarquía normativa.

La donación se produjo mediante escritura de 23 de mayo de 1952, en la que no constaba la aceptación del Estado, de tal forma que la donación no puede ser el título que fundamente la transmisión de la propiedad al donatario, por lo que carece incluso de idoneidad para posibilitar la adquisición del dominio por usucapión (sentencia del Tribunal Supremo de 13 de mayo de 1953).

Motivo cuarto

Al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley 29/1998, por infracción de la jurisprudencia, la cual ha tratado el tema que constituye el objeto de este recurso con la suficiente reiteración como para fundamentar este motivo casacional.

Cita en primer lugar la sentencia de 28 de abril de 1993, dictada en un supuesto que presenta grandes similitudes con el que es objeto de estos autos.

En el mismo sentido, la sentencia del Tribunal Supremo de 11 de marzo de 1988.

Cita también las sentencias de 31 de octubre de 1988 y 23 de noviembre de 1992 (la cual aplica el artículo 97 del Reglamento de Bienes de 1955 y el artículo 111 del Reglamento de 1986).

Según esta sentencia, el plazo de treinta años habrá de contarse desde que se perfeccionó la donación, lo que tuvo lugar en el caso examinado mediante escritura notarial otorgada el día 14 de febrero de 1979.

Termina solicitando que se dicte sentencia por la que, con estimación del recurso de casación, se anule y case la sentencia recurrida, dictando otra que declare haber lugar a la reversión de la finca de 12 000 m² denominada «Colonia de la Inmaculada» a favor del Ayuntamiento recurrente.

QUINTO

En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por el abogado del Estado se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:

Al motivo primero

No se ha infringido el artículo 647 del Código civil, pues el modo o finalidad de la donación, que es la construcción de viviendas militares, se ha cumplido. Está acreditado que dichas viviendas fueron construidas. El modo, pues, se perfecciona con la construcción de viviendas militares. Nada dice la estipulación sobre el destino del bien donado a viviendas militares de forma indefinida. Lo que determina la donación es la construcción de viviendas militares para el servicio de la guarnición militar de Plasencia. A la misma conclusión se llega con la estipulación correspondiente recogida en la escritura de aceptación de 1979, en la que se añade que el específico fin de la finca descrita es construir casas para viviendas de suboficiales casados del Regimiento de guarnición en Plasencia.

La desaparición de la guarnición no incide en la donación, ya que el donatario había cumplido el modo. En todo caso hace imposible la condición con la consecuencia del artículo 1116 del Código civil de anular la obligación que de la misma pudiera deducirse. Además, la donación realizada no contenía cláusula de reversión. La recurrente no cita el artículo 641 sino el artículo 647 del Código civil.

La donación es un negocio jurídico esencialmente irrevocable, por lo que la interpretación que debe hacerse de este precepto es restrictiva.

Al motivo segundo

El artículo 97.2 del Real Decreto de 1955, único que sería aplicable por razones temporales, no es de aplicación al caso. La aceptación perfecciona la donación y supone la transmisión del dominio (artículo 609 del Código civil). Por consiguiente, el bien en cuestión no es un bien del patrimonio local, sino un bien propiedad del Estado que, como donatario, adquiere irrevocablemente el dominio. Si no es un bien de propiedad local cedido, sino donado con la consecuencia de la transmisión del dominio, no es de aplicación el régimen del artículo 97.2 del Reglamento.

Por lo mismo no puede entenderse infringido el Real Decreto de aceptación y el artículo 79 de la Ley de Patrimonio del Estado.

Al motivo tercero

La parte recurrente razona que, como no se ha cumplido el modo, no puede existir usucapión. Sin embargo, se ha razonado ya que el modo se ha cumplido, pues no comprendía el destino permanente de las viviendas militares. Esta interpretación, defendida por el recurrente, no se recoge en la escritura de donación ni en la escritura de aceptación. En todo caso, la condición debería entenderse anulada por imposible, tal y como recoge correctamente la sentencia de instancia.

En contra de lo afirmado de contrario, la usucapión es una cuestión de orden público, puesto que afecta a la seguridad del tráfico jurídico. De ahí que la sentencia haya considerado la misma, la cual, además, fue alegada por el Estado en la instancia, aunque no por referencia a la ordinaria sino a la extraordinaria.

Al motivo cuarto

No es aplicable la jurisprudencia que hace referencia a la reversión por incumplimiento del modo, carga o condiciones de los bienes donados.

El modo, como se ha manifestado, se ha cumplido y, posteriormente, si se admite que excedía de la mera construcción de viviendas militares, ha devenido imposible con la consecuencia del artículo 1116 del Código civil.

El segundo grupo de referencias jurisprudenciales se ciñe a la sentencia de 28 de abril de 1993, de la que se dice que resuelve un caso análogo al ahora planteado. El examen de esta sentencia revela de que no se refiere a un caso análogo, porque la donación que hace el Ayuntamiento de Lugo era para dedicar los terrenos a los servicios del Ejército, no para construir viviendas militares. Es decir, existe en este modo, carga o condición una vocación de afectación finalista que no concurre en la donación del Ayuntamiento de Plasencia. Por consiguiente, no se infringe esta sentencia y la jurisprudencia que la misma cita porque el caso resuelto es diferente y, conforme a esa misma jurisprudencia, debe resolverse confirmando la sentencia de instancia.

Termina solicitando que se dicte sentencia por la que, con desestimación del recurso interpuesto, se confirme la sentencia recurrida.

SEXTO

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 16 de julio de 2003, en que tuvo lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por el Ayuntamiento de Plasencia contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el 28 de enero de 1999, por la que se desestima el recurso interpuesto contra la resolución del ministro de Defensa de 13 de marzo de 1995, que en vía de recurso ordinario confirmó la desestimación de la petición de la Corporación recurrente sobre reversión de la finca «Colonia Militar La Inmaculada» que había donado al Estado. La sentencia se funda, esencialmente, en haberse adquirido la finca por usucapión ordinaria y haber devenido imposible el cumplimiento de la finalidad que presidió la donación de construir viviendas militares por haber desaparecido la guarnición de Palencia.

SEGUNDO

En el motivo primero se alega, en síntesis, que la Sala de instancia infringe el artículo 647 del Código civil, pues en el caso examinado no hay una condición que se convierte en imposible, sino simple incumplimiento del modo o finalidad impuesto y la consecuencia no puede ser otra que la de la revocación de la donación a instancia del donante, pues por decisión unilateral del Ministerio de Defensa se incumple la carga modal consistente en la dedicación de la finca a la finalidad para la que en su día se donó, que fue la de resolver el problema de la vivienda de los suboficiales del Regimiento de Infantería «Órdenes Militares número 37».

El motivo debe ser estimado.

TERCERO

La cesión gratuita de terrenos o bienes municipales de naturaleza patrimonial sujeta al cumplimiento por el ente adquirente de una finalidad de interés para el municipio ha sido calificada por esta Sala en ocasiones como donación modal, como se observa en la sentencia de 28 de abril de 1993, recurso 10499/1991.

En otras ocasiones, sin rechazar esta calificación, esta Sala ha partido del carácter administrativo, sujeto a las normas del Derecho privado, de tal tipo de cesión -sentencia de 31 de octubre de 1988- o lo ha calificado como negocio jurídico innominado, celebrado entre dos administraciones públicas, por el que se ceden unos terrenos patrimoniales para una finalidad determinada (sentencia de 12 de junio de 2001, recurso 322/1997).

En todos los casos, sin embargo, se ha admitido el carácter administrativo del contrato y la sujeción de su régimen, a falta de normas específicamente aplicables, al Derecho privado.

La consecuencia a que llegan estas sentencias es la de que, en el caso de incumplimiento de la finalidad a la que se sujeta la cesión del bien, procede la rescisión del contrato a instancia de la corporación cedente, bien por aplicación del artículo 647 del Código civil (según el cual «la donación será revocada a instancia del donante, cuando el donatario haya dejado de cumplir alguna de las condiciones que aquél le impuso») (sentencia de 28 de abril de 1993), bien por entender que al producirse la desafectación de los bienes en su día cedidos desapareció la causa que justificó la razón de ser del negocio jurídico y, por ende, su eficacia por desaparición de la causa del negocio, es decir, de la razón justificativa de su eficacia jurídica (sentencia de 12 de junio de 2001, recurso 322/1997), bien por aplicación del artículo 111 (antiguo artículo 97.2) del Reglamento de Bienes de las Corporaciones locales (sentencias de 23 de noviembre de 1992, re. 4885/1990, y 26 de junio de 2003, recurso 9811/1998).

CUARTO

En el caso estudiado, según los antecedentes recogidos por la Sala de instancia, el Estado, Ramo de Guerra, en su día construyó las viviendas y constituyó la «Colonia Militar La Inmaculada» destinada a militares conforme a la finalidad asignada en la donación, y fue a raíz de la disolución del Regimiento de Infantería de Plasencia el 31 de diciembre de 1985, cuando aquella dejó de cumplirse.

Se advierte, en consecuencia, que, en principio, existió un incumplimiento sobrevenido que debía dar lugar a la rescisión de la cesión o a la reversión del terreno en aplicación de los preceptos citados.

En la medida en que la cesión es susceptible de ser considerada como una donación modal, y en que el artículo 647 del Código civil recoge la facultad de rescindir la donación por incumplimiento de las obligaciones impuestas al donatario, debe considerarse infringido este precepto por la Sala de instancia. Como expresa la sentencia de la Sala Primera de este Tribunal de 11 de marzo de 1988, la donación modal es la «institución en la que el donante ha exigido al donatario la concurrencia de un modo, finalidad, carga, motivo o recomendación, cuyo incumplimiento puede dar lugar a la revocación o resolución de un contrato que en principio nació irrevocable por la sola voluntad del donante, pudiendo quedar sin efecto después, por la existencia de tales incumplimientos, y provocando un juego semejante al del artículo 1124 del Código civil, si bien con la notable diferencia de que los efectos no se producen ipso iure [por el mismo derecho], facultándose por el contrario al donante para pedirlos judicialmente».

QUINTO

La sentencia a quo considera, en esencia, que la rescición de la donación -que correctamente considera como contrato de Derecho administrativo sujeto supletoriamente a las reglas del Derecho privado- no es aplicable por dos razones:

  1. El incumplimiento del fin de la donación fue debido a razones sobrevenidas de imposibilidad.

  2. Se produjo la usucapión por el transcurso de diez años en posesión de la cosa.

En cuanto a la primera de ellas, esta Sala ha considerado que no obsta a la reversión la desaparición de los presupuestos que dieron lugar a la condición impuesta, en casos similares al actual, en que la que la Administración militar, previa desafectación de los bienes a los fines militares, pretende en su provecho enajenarlos, cuando éstos fueron adquiridos por el Ayuntamiento para destinarlos al servicio del Ejército (sentencia de 28 de abril de 1993) o cuando el incumplimiento de la finalidad impuesta deriva de la extinción del ente destinado a ocupar los terrenos, como consecuencia de un cambio en la organización política del Estado (sentencia de 31 de octubre de 1988).

En cuanto a la segunda, los razonamientos expuestos más adelante en relación con el motivo tercero de casación demuestran que no es aplicable al caso el instituto de la prescripción adquisitiva.

Debe considerarse, en consecuencia, que se ha producido la infracción denunciada.

SEXTO

En el motivo segundo se denuncia la infracción por falta de aplicación de los artículos 97.2 del Real Decreto de 27 de mayo de 1955 y artículo 111 del Real Decreto de 13 de junio de 1986, que aprobaron el Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales y el Real Decreto 845/1978, el 27 de marzo, por el que el Estado acepta la donación de la finca, en relación con el artículo 79 de la Ley de Patrimonio del Estado del año 1964, considerando que la sujeción de la finalidad de la donación en la escritura de aceptación a la vigente legislación de Régimen Local equivale al compromiso de mantener la finalidad de la donación durante treinta años, en los términos que resultan de los preceptos citados.

El motivo debe ser estimado.

SÉPTIMO

Como ha quedado establecido, la jurisprudencia de esta Sala considera aplicables los artículos citados del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales a casos como el presente. El negocio jurídico de cesión de terrenos tiene naturaleza administrativa y, por ende, la aplicación al mismo con carácter subsidiario de las normas de Derecho privado no es obstáculo a la aplicación de las normas de Derecho administrativo que específicamente se refieran a él. En este caso, dicha subordinación resulta intensificada por el hecho de que en la escritura de aceptación de la donación se hizo referencia específica a la subordinación de la finalidad de la donación a las disposiciones de régimen local.

Resulta, en consecuencia, que, en aplicación del artículo 97.2 del Reglamento a la sazón vigente, hoy sustituido por el artículo 111 del nuevo Reglamento, de contenido similar, el destino de los bienes cedidos debía mantenerse durante treinta años, y en caso no de cumplirse esta condición procedía la reversión de los bienes. Este prescripción resulta compatible con lo dispuesto en el artículo 647 del Código civil, pues en éste se faculta al donante para rescindir la donación en caso de incumplimiento, y en el Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales se precisa cuál es el alcance temporal de la obligación de mantener el destino impuesto al donatario.

El abogado del Estado sostiene en el escrito de oposición al recurso que los preceptos reglamentarios citados no son aplicables, pues la donación de los bienes los excluye del patrimonio municipal. Sin embargo, una interpretación sistemática de los preceptos en cuestión pone de manifiesto que se refieren a la cesión gratuita de los bienes patrimoniales, incluyendo la transmisión de su titularidad dominical, pues los preceptos se encuadran sistemáticamente en la regulación reglamentaria del régimen de enajenación de bienes patrimoniales.

OCTAVO

En el motivo tercero se alega, en síntesis, que es inaceptable la afirmación de la sentencia de que la adquisición mediante usucapión cierra el paso a toda posible reversión.

El motivo debe ser estimado.

NOVENO

La fijación reglamentaria de un plazo temporal de treinta años durante el que debe mantenerse el fin de la cesión impide apreciar durante este plazo la usucapión como forma de invalidar la condición ex lege [a partir de la ley], como recientemente ha declarado esta Sala en la sentencia de 26 de junio de 2003.

En esta misma resolución se acoge la tesis de que el incumplimiento del fin de la cesión determina que no pueda considerarse de buena fe la posesión por el Estado cesionario del bien, por lo que sólo sería aplicable la usucapión extraordinaria, cuyo plazo no se ha cumplido desde el perfeccionamiento de la donación por la aceptación, según resulta de los antecedentes expuestos en la sentencia a quo.

Finalmente, esta Sala estima que no puede ser justo título para la adquisición por usucapión la posesión del bien a título de propietario por parte del Estado, pues como recuerda la parte recurrente, la sentencia de la Sala Primera de este Tribunal de 28 de noviembre de 1986 declara que «no cabe hablar de "usucapión" o prescripción adquisitiva cuando la Ley tiene ya por adquirida la propiedad y lo que establece es la prescripción de las acciones que puedan corresponder a terceros para alegar la existencia de vicios capaces de anular la adquisición.» No se plantea, en efecto, la adquisición de la propiedad, sino si se cumplen los requisitos para revocar la adquisición realizada, reintegrando el bien al cedente.

Solamente podría hablarse de prescripción adquisitiva, desde este punto de vista (como admite la sentencia de 26 de junio de 2003), si se admitiera haberse producido una reversión automática del bien al Ayuntamiento sin necesidad del ejercicio de acción alguna por parte de la corporación local. La falta de los restantes requisitos para que pueda producirse la usucapión ordinaria de diez años hace innecesario entrar en el estudio de esta cuestión. Tampoco debemos examinar la cuestión planteada por la parte recurrente en relación con la apreciación por la sentencia a quo de la usucapión ordinaria, cuando sólo se alegó la extraordinaria por la parte recurrida.

DÉCIMO

En el motivo cuarto se alega la infracción de la jurisprudencia contenida en las sentencia de 28 de abril de 1993, 11 de marzo de 1988, 31 de octubre de 1988 y 23 de noviembre de 1992.

El motivo debe ser estimado.

UNDÉCIMO

Al hilo de los anteriores motivos de casación hemos tenido ocasión de examinar y aplicar la jurisprudencia sentada en la materia, por lo que procede remitirse a lo allí razonado.

DUODÉCIMO

El artículo 95.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso- administrativa 29/1998, de 13 de julio, dispone que en determinados casos, entre los que se encuentra el de estimación del recurso de casación por alguno de los motivos deducidos al amparo del artículo 88.1.d) de la citada Ley, además de casar la resolución recurrida, la Sala resolverá lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate.

Nos remitimos a los razonamientos de la sentencia impugnada en cuanto a la excepción de incompetencia de jurisdicción.

De conformidad con lo razonado al resolver los motivos de casación procede acceder a la pretensión de nulidad y de reconocimiento del derecho de reversión esgrimidas en la demanda. No ha lugar a conceder indemnización por daños y perjucios, pues, con arreglo a reiterada jurisprudencia de esta Sala, sólo cabe diferir a la ejecución de sentencia la determinación de su cuantía, pero no la prueba de los mismos que debe hacerse en el proceso de conocimiento.

Procede, en suma, desestimar las causas de inadmisibilidad esgrimidas; estimar el recurso interpuesto por el procurador Sr. Velasco Fernández en representación del Ayuntamiento de Plasencia (Cáceres) contra la resolución del Ministerio de Defensa de 13 de marzo de 1995 que en vía de recurso ordinario confirmó la desestimación de la petición de la Corporación recurrente sobre reversión de la a finca «Colonia Militar La Inmaculada» que donó al Estado; anular los expresados acuerdos por no ser conformes a Derecho; declarar el derecho del Ayuntamiento de Plasencia a la reversión objeto del procedimiento; condenar a la Administración del Estado a la devolución de la finca donada por incumplimiento del fin de la donación; y desestimar el recurso en todo lo demás.

DECIMOTERCERO

No ha lugar a la imposición de las costas causadas en la instancia ni en el presente recurso de casación, pues, con arreglo al artículo 139.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa 29/1998, de 13 de julio, no se aprecia que la parte recurrente haya sostenido su acción en la instancia con mala fe o temeridad y, con arreglo al artículo 139.2 de la misma Ley, en las instancias o grados sucesivos a la primera sólo procede la imposición de costas si se desestima totalmente el recurso.

En fuerza de lo razonado, en nombre del Rey y por la potestad emanada del Pueblo que nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Que debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Plasencia contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el 28 de enero de 1999, cuyo fallo dice :

Fallamos. Que, desestimando el recurso interpuesto por el procurador Señor Velasco Fernández en representación del Ayuntamiento de Plasencia (Cáceres) contra la resolución del Ministerio de Defensa de 16 de marzo de 1995 [quiere decir 13 de marzo de 1995] que en vía de recurso ordinario confirmó la desestimación de la petición de la Corporación recurrente sobre reversión de la finca "Colonia Militar La Inmaculada" que donó al Estado, debemos declarar y declaramos esta resolución ajustada a Derecho. No se hace expresa condena en costas

.

Casamos y anulamos la expresada sentencia, que declaramos sin valor ni efecto alguno.

En su lugar, desestimamos las causas de inadmisibilidad esgrimidas; estimamos sustancialmente el recurso interpuesto por el procurador Sr. Velasco Fernández en representación del Ayuntamiento de Plasencia (Cáceres) contra la resolución del Ministerio de Defensa de 13 de marzo de 1995 que en vía de recurso ordinario confirmó la desestimación de la petición de la Corporación recurrente sobre reversión de la finca «Colonia Militar La Inmaculada» que donó al Estado; anulamos los expresados acuerdos por no ser conformes a Derecho; declaramos el derecho del Ayuntamiento de Plasencia a la reversión objeto del procedimiento; condenamos a la Administración del Estado a la devolución de la finca donada por incumplimiento del fin de la donación; y desestimamos el recurso en todo lo demás.

No ha lugar a imponer las costas causadas en la instancia. En cuanto a las de este recurso de casación, cada parte satisfará las suyas.

Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Juan Antonio Xiol Ríos, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de la fecha de lo que como secretaria certifico.