STS, 16 de Abril de 2002

En la indicada fecha de 29 de marzo de 2000, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en la sede de Sevilla dictó sentencia, en el recurso de dicho orden jurisdiccional número 276/1998, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que debemos estimar parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por Jose Antonio y Cecilia contra las Resoluciones citadas en el Fundamento de Derecho Primero, que anulamos declarando no sujetos al Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana experimentados a partir de la declaración de Conjunto Histórico Artístico, sin hacer expresa imposición de costas".

Contra la citada sentencia, la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE EL PUERTO DE SANTA MARIA ha interpuesto, directamente, ante esta Sala, el presente recurso de casación en interés de la Ley, en el que, una vez reclamados y recibidos los autos, se concedió a la parte recurrida, el ABOGADO DEL ESTADO, el plazo de quince días para efectuar sus alegaciones, traslado que ha sido llevado a cabo oponiéndose a la tesis de la Corporación recurrente.

Se dió, asimismo, audiencia al MINISTERIO FISCAL, que ha formulado su informe en el sentido de que procedía desestimar el recurso.

Concluído el trámite, se señaló, por su turno, para votación y fallo, la audiencia del día 9 de abril de 2002, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.

En el presente recurso casacional en interés de la Ley, promovido al amparo del artículo 100 de la Ley de esta Jurisdicción, LJCA, 29/1998, de 13 de julio, se impugna la sentencia dictada, con fecha 29 de marzo de 2000, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en la sede de Sevilla, solicitando que se declare como "doctrina legal" la siguiente:

"La declaración de un Conjunto Histórico no determina, por sí misma, la asignación de la calificación de Monumento o Bien de Interés Cultural a todos y cada uno de los edificios incluídos dentro del perímetro de aquél, y, en consecuencia, esa declaración de Conjunto Histórico no presupone por sí misma que el valor de todos los terrenos incluídos dentro del perímetro del conjunto quedan congelados desde la fecha de la citada declaración.

Por el contrario, sólo podrá entenderse que no existe incremento del valor en los terrenos incluídos dentro del perímetro del Conjunto Histórico donde asienten los ELEMENTOS SINGULARES a los que el correspondiente instrumento de planeamiento que se refiera al Conjunto dispense una PROTECCIÓN INTEGRAL, todo ello de conformidad con lo dispuesto en el art. 21 de la Ley 16/85, de 25 de junio de Regulación del Patrimonio Histórico Español".

Como antecedentes necesarios ha de tenerse en cuenta que se discutió ante el antes citado Tribunal a quo la adecuación a derecho de los acuerdos municipales de 3 y 4 de diciembre de 1997 por los que se habían denegado los correspondientes recursos de reposición promovidos por los hermanos Don Jose Antonio y Doña Cecilia contra las liquidaciones del IMIVTNU números 70, 71, 72 y 73, cargo 26/1997, y 66 y 67, cargo 25/1997, dimanantes de sendas Actas de prueba preconstituída, y correspondientes, respectivamente, a los inmuebles sitos en la DIRECCION000 número NUM000 y en la Calle del DIRECCION001 número NUM001 de El Puerto de Santa María; acuerdos en los que se desestimaron las alegaciones al efecto realizadas por los mencionados interesados.

Los contribuyentes utilizaron el argumento de que "no existe el hecho imponible al estar los inmuebles transmitidos dentro de una Zona declarada Conjunto Histórico Artístico, Bienes de Interés Cultural", por lo que, además de no poderse conformar la sujeción al IMIVTNU, y siendo en todo caso razonable la interpretación que se ha hecho de la norma aplicable, no concurre culpabilidad alguna para la imposición de la sanción aplicada".

Los hermanos Jose AntonioCecilia heredaron, por el fallecimiento, el 31 de agosto de 1995, de su madre, Doña Juana , el inmueble sito en la Calle del DIRECCION001 número NUM001 y las 2/5 partes del inmueble sito Avenida de DIRECCION000 número NUM000 , constando la adjudicación de la herencia en escritura pública de 8 de julio de 1996.

Doña Juana había adquirido el inmueble de la Calle del DIRECCION001 por herencia, tras el fallecimiento de su hermano el 9 de junio de 1979, y 1/5 parte del inmueble de la Avenida de DIRECCION000 por herencia, en nuda propiedad, tras el fallecimiento de su padre el 11 de febrero de 1948 (consolidándose el pleno dominio tras la muerte de su madre, que se hizo constar mediante solicitud dirigida al Registrador de la Propiedad el 12 de septiembre de 1963), y la otra 1/5 parte, por herencia, tras el fallecimiento de su hermano, en la citada fecha de 9 de junio de 1979.

Los dos referidos inmuebles se encuentran en Zona declarada Conjunto Histórico Artístico por el Real Decreto 3038/1980, de 4 de diciembre.

La sentencia de instancia señala, en su Fundamento de Derecho Tercero, que la cuestión planteada se contrae a dilucidar si se ha realizado el hecho imponible del IMIVTNU previsto en el artículo 105 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, esto es, si se ha producido en los inmuebles citados un incremento del valor de sus terrenos, o si, por el contrario, dadas las limitaciones al derecho de propiedad que nacen de la declaración comentada, el valor de los inmuebles ha quedado invariable, sin producirse incremento alguno (lo que determinaría la no sujeción de las transmisiones al Impuesto).

En su Fundamento de Derecho Cuarto, la sentencia, citando abundante jurisprudencia de esta Sala, afirma que el valor económico de las edificaciones y terrenos afectados por la declaración de Conjunto Histórico Artístico de la Zona en que están enclavados queda, en efecto, "congelado" desde que aquélla se produjo (el 4 de diciembre de 1980), lo que conlleva la imposibilidad de someterlos al IMIVTNU desde la citada fecha.

Y, seguidamente, declara, en el mismo Fundamento, que a tenor de lo ya preceptuado en los artículos 21 y 22 de la Ley 16/1985, del Patrimonio Histórico Español, y 61.2 de su Reglamento, aprobado por el Real Decreto 111/1986, los terrenos e inmuebles de autos -dada su integración en el ámbito de un Conjunto Histórico Artístico- tienen la consideración automática de Bienes de Interés Cultural y, como tales, hasta la aprobación definitiva por el Ayuntamiento del Plan Especial de Protección del Area -la de su ubicación- a que, por la citada Ley 16/1985, venía obligado a redactar, estaban (y están) afectados por la necesidad de obtener, para el otorgamiento de licencias de obras en los mismos, la resolución favorable de la Administración competente para su protección, sin que, en caso alguno, se permitan alineaciones nuevas, alteraciones en la edificabilidad, parcelaciones ni agregaciones (restricciones, todas ellas, demostrativas de la "congelación" de los potenciales incrementos de valor a partir del año 1980).

En el Fundamento de Derecho Quinto matiza la sentencia que esta declaración ha de tener en cuenta que, lógicamente, están sujetos al IMIVTNU los incrementos de valor producidos desde la adquisición de los inmuebles (en los años, antes indicados, de 1979 y 1948 y 1979, según los casos y las cuotas partes heredadas) hasta la comentada declaración, en el año 1980, de Conjunto Histórico Artístico de la Zona, lo que determina la puntualización de que la Corporación sólo puede practicar las liquidaciones (por el antiguo concepto del Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos, IMIVT) por el lapso temporal o período impositivo comprendido entre las citadas fechas.

En el presente recurso de casación, el Ayuntamiento entiende, en primer lugar, que la sentencia recurrida es "incorrecta y errónea", por haber interpretado inadecuadamente el ordenamiento jurídico aplicable, en tanto en cuanto:

a.- La sentencia parte de un planteamiento inidóneo, al estimar, en su Fundamento de Derecho Cuarto, que los inmuebles y terrenos sitos en la Zona declarada Conjunto Histórico Artístico en virtud del Real Decreto 3038/1980 están afectados -por haberse producido dicha declaración antes de la Ley 16/1985- por lo dispuesto en la Disposición Transitoria Sexta de la misma y, en consecuencia, se rigen por los artículos 16 a 36 de la Ley de 13 de mayo de 1933, de Defensa, Conservación y Acrecentamiento del Patrimonio Histórico Artístico Nacional, y 2 y 3 de la Ley de 22 de diciembre de 1955.

b.- Para la Corporación recurrente, la solución correcta es el entender que tal Disposición Transitoria Sexta sólo rige para los edificios y terrenos sometidos todavía a expediente promovido para su declaración como inmuebles de valor histórico artístico (es decir, a expediente en el que aun no haya recaído la pertinente resolución declarativa definitiva); pues, una vez concluso dicho expediente, los inmuebles pasan, ya, a regirse por la propia Ley 16/1985. Y es, por tanto, conforme a esta última disposición legal, por la que debe resolverse la situación contemplada en el presente caso.

Y, al respecto, añade el Ayuntamiento que en los artículos 20 y 21 de esa Ley se detallan las particularidades que afectan a los denominados Conjuntos Histórico Artísticos, entre ellas la obligación municipal de "redactar un Plan Especial de Protección del Area afectada u otros instrumentos de planeamiento de los previstos en la legislación urbanística".

c.- Y señala, en consecuencia, que, aun cuando no se ha formulado el mencionado Plan Especial de Protección, el Plan General de Ordenación Urbana, PGOU, contempla el llamado "Centro Histórico" de la ciudad, en el que se incluye el "Catálogo de Edificaciones en el Casco Histórico".

En el caso presente, ninguno de los inmuebles transmitidos figuran en el PGOU como de "protección integral", sino, simplemente, por el contrario, el de la Calle del DIRECCION001 , como de "protección visual" (a fin de conservar las características del paisaje urbano) y, el de la Avenida de DIRECCION000 , sin protección específica alguna.

Un recurso casacional de la naturaleza como la del presente exige, también, el requisito de que la doctrina contenida en la sentencia impugnada, además de incorrecta y errónea, sea gravemente dañosa para el interés general (dada la notoria abundancia de Conjuntos Histórico Artísticos existentes en nuestras ciudades).

Para concluir, pues, si el presente recurso goza de virtualidad jurídica, hemos de comenzar por analizar el alcance de la antes citada Disposición Transitoria Sexta de la Ley 16/1985.

Dicha norma establece que "la tramitación y efectos de los expedientes sobre declaración de bienes inmuebles de valor histórico artístico, incoados con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley, se regirán por la normativa en virtud de la cual habían sido iniciados, pero su resolución se efectuará, en todo caso, mediante Real Decreto, y con arreglo a las características previstas en el artículos 14.2 de la presente Ley".

Por tanto, dicha Disposición afecta, exclusivamente, a la tramitación de los expedientes iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley 16/1985, y a su ya consumada resolución, por lo que, en modo alguno, y en contra de lo pretendido por el Ayuntamiento, puede referirse a los bienes que se integraron en el Patrimonio Histórico Artístico Español con anterioridad -por medio de la resolución administrativa que entonces correspondiera, ajustada a las disposiciones de las Leyes de 1933 y 1955-.

Los bienes que, con antelación a la entrada en vigor de la citada Ley 16/1985, ya estuvieren declarados Conjuntos Histórico Artísticos (o comprendidos en las Zonas de los mismos), pasan, obviamente, a ser considerados integrantes del Patrimonio a que se refiere el artículo 1 de esta última Ley, adquiriendo la condición de Bienes de Interés Cultural, a tenor de lo que dispone la Disposición Adicional Primera de la misma.

Carece, en consecuencia, de utilidad la discusión introducida por el Ayuntamiento en orden a que la sentencia de instancia está aplicando una normativa ya derogada, pues no es tal conclusión la que se infiere del texto recurrido, que se ha limitado a ensamblar la situación jurídica proveniente del Real Decreto 3038/1980 con el régimen jurídico introducido por la actual Ley 16/1985.

La sentencia de instancia, en un estudio meticuloso y pormenorizado, ha reiterado la doctrina de esta Sala, representada por las sentencias de 30 de marzo, 12 de julio y 4 y 11 de noviembre de 1996, 17 de septiembre de 1997, y, especialmente, 22 de septiembre de 2001.

Conforme a dicha doctrina, ha de manifestarse que no estamos en presencia de un supuesto de exención, dado que el art. 69.3 de la Ley 16/1985 dispone que "en los términos que establezcan las Ordenanzas Municipales, los bienes inmuebles declarados de interés cultural quedarán exentos del pago de los restantes impuestos locales -en el párrafo primero la norma se ha referido a la contribución territorial urbana- cuando sus propietarios o titulares de derechos reales hayan emprendido o realizado a su cargo obras de conservación, mejora o rehabilitación en dichos inmuebles".

Dos son, por tanto, los condicionantes para apreciación de la exención: que el Ayuntamiento respectivo la establezca en la Ordenanza -facultad indudablemente discrecional, según ha subrayado la doctrina de esta Sala- y que se hayan realizado tales obras.

Puesto que la sentencia impugnada no declara probada la existencia de tales Ordenanzas en el caso del Ayuntamiento de El Puerto de Santa María, ni la realización de las obras, es manifiesto que la exención era de imposible existencia.

En cuanto a la estricta cuestión de la no sujeción, repitiendo palabras de las sentencias de 16 de octubre de 1997 y 22 de septiembre de 2001 -citada, la primera, por la sentencia recurrida-, esta Sala, en casos semejantes, tiene ya señalado que, desde que un edificio construído en un terreno incluído dentro del Conjunto alcanza la calificación de perteneciente a éste, no experimenta aumento de valor, dadas las limitaciones que al derecho de propiedad inmobiliaria, en tales condiciones, establecían los artículos 16 a 36 (especialmente el 33) de la Ley 13 de mayo de 1933, ratificados por los artículos 2 y 3 de la Ley de 22 de diciembre de 1955, que afectaron, durante su vigencia, al inmueble transmitido, ello sin perjuício de declarar que la sujeción puede ser sólo parcial si se demuestra que hubo aumentos de valor anteriores a la declaración de Monumento.

Esta doctrina es la que esta Sala, como se ha visto, tiene reiteradamente proclamada.

En consecuencia, la doctrina de la sentencia impugnada, al resolver las cuestiones que le fueron sometidas en la instancia, debe ser calificada de correcta, lo cual invalida toda posibilidad de estimar el presente recurso, por cuanto la esencia del recurso de casación en interés de ley radica en que la interpretación o doctrina acogida o aplicada en la sentencia recurrida cause daño grave e incurra en error (cfr. sentencia de esta Sala de 20 de junio de 1997).

Sin perjuicio de ello, debemos precisar que el núcleo central del presente recurso está constituído por una cuestión que el Ayuntamiento recurrente no expuso en la instancia y que ha introducido al formular el presente recurso.

A su juicio la doctrina expuesta debe ser atemperada, en cada Ayuntamiento, con arreglo al Plan Especial de Protección u otro instrumento de planeamiento de los previstos en la legislación urbanística, a tenor de los derechos urbanísticos y usos que puedan reconocerse en los mismos, según dispone el art. 20 de la Ley 16/1985, arguyendo que en el caso particular del Puerto de Santa María existe un Plan General de Ordenación Urbana, en el que se asignan distintos niveles de protección a los elementos que integran el Conjunto Histórico.

Ya vimos la referencia concreta que el Ayuntamiento recurrente hace al Plan General de Ordenación Urbana para demostrar la existencia de expectativas urbanísticas valorables en los elementos que integran el Conjunto.

Pero, como decimos, esta cuestión es absolutamente nueva en el litigio, pues no fue aducida ante la Sala territorial, en cuya sentencia no hay referencia alguna, en consecuencia, a la existencia de este Plan General ni a tales expectativas.

En otros términos, la doctrina de la sentencia de instancia no pudo contemplar el problema que ahora se plantea.

En la instancia, la alegación del Ayuntamiento era la de que no procedía la exención, utilizando precisamente los argumentos aducidos después por la sentencia impugnada para rechazarla, pues, como hemos visto, lo que se estaba es en presencia de un supuesto de no sujeción del hecho imponible, no sujeción que podía ser total o parcial, que es precisamente la doctrina de esta Sala.

Pero, obiter dicta, debemos indicar que en la doctrina de esta Sala subyace, indiscutiblemente, la que ahora se propugna por la Administración recurrente, pues, fundada como está en la ausencia de aumentos de valor en los edificios incluídos en los Conjuntos Históricos, es manifiesto que, cuando se produzcan tales aumentos, propiciados por un instrumento de planeamiento, el tributo será procedente.

Ello requerirá, a tenor del art. 20 de la Ley 16/1985, del Patrimonio Histórico Nacional, la existencia de un Plan Especial o de otro instrumento previsto por la legislación urbanística, cuya aprobación haya ido precedida de informe favorable de la Administración competente para la protección de los bienes culturales protegidos.

Y requerirá asimismo la prueba concreta de la existencia de tales aumentos.

También debemos recordar que el art. 21 impone la obligación de catalogar los elementos unitarios que integran los Conjuntos Históricos, y de definir los tipos de intervención posible, con la salvedad de que "a los elementos singulares se les dispensará una protección integral".

Este régimen especial permite, indudablemente, la posible existencia de aumentos de valor y hubiera justificado la doctrina legal propuesta por la entidad recurrente, en los términos siguientes:

"La reiterada doctrina de esta Sala, relativa a que la declaración de Conjunto Histórico Artístico comporta la congelación del valor económico de los edificios y terrenos incluídos dentro de su perímetro, es compatible con los aumentos de valor que resulten de un Plan Especial de Protección del área afectada por la declaración, o de otro instrumento de planeamiento previsto en la legislación urbanística y aprobada en la forma que determina el art. 21 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, debiendo entenderse asimismo que sólo podrá considerarse que no existe incremento de valor en los terrenos incluídos dentro del perímetro del Conjunto en los que se asienten los elementos singulares a los que el Plan Especial o el instrumento de planeamiento dispense una protección integral, de conformidad con lo que dispone el precepto últimamente citado".

Tras lo que hemos expuesto, se impone la desestimación del recurso, con condena en costas, a tenor de lo que disponen los artículos 95 y 139 de la Ley de la Jurisdicción de 1998.

Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y por la potestad que nos confiere el pueblo español,