STS, 5 de Abril de 2001

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección 2ª), dictó sentencia desestimando la petición de inejecución de sentencia. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del Ayuntamiento de Tarragona se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 2 de Abril de 1996, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 17 de Mayo de 1996, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se declarara inejecutable la sentencia dictada en fecha 2 de Julio de 1992 en el recurso contencioso administrativo nº 1000/90, de conformidad con los artículos 106 y 107 de la Ley Jurisdiccional.

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 3 de Abril de 1997, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Dª Patricia ) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 16 de Mayo de 1997, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.

Por providencia de fecha 9 de Febrero de 2001, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 28 de Marzo de 2001, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Se impugna en este recurso de casación la sentencia incidental que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección 2ª) dictó en fecha 17 de Febrero de 1996, resolviendo incidente de inejecución de la sentencia dictada en fecha 2 de Julio de 1992, en el recurso contencioso administrativo nº 1000/90.

En aquella sentencia originaria, se anuló la licencia de obras concedida por el Ayuntamiento de Tarragona a la entidad "Fortí de la Reina" para la restauraión del denominado "Fortí de la Reina", situado en el Paseo Marítimo de la Ciudad, para ser destinado a restaurante. (La razón de la anulación de la licencia fue que el Plan General de Tarragona calificaba el terreno en que está situado el Fortí como zona verde, en la cual, a tenor del artículo 158 de las R.A.P.G., sólo se permitían "usos y actividades de carácter público que sean compatibles con la utilización general de tales suelos", lo que no ocurría con la actividad de restaurante. Aquella sentencia de 2 de Julio de 1992 fue confirmada en casación por el Tribunal Supremo en sentencia de fecha 14 de Marzo de 1995).

Tras una petición de ejecución de la sentencia hecha por la actora en escrito presentado en 27 de Enero de 1993 (y que fue desestimada por auto de 5 de Mayo de 1993, folios 73 a 77), y otra petición de que se impidiera la continuación de las obras y el ejercicio de la actividad de restaurante (que fue denegada por auto de 28 de Julio de 1993, folios 125 a 126), el Ayuntamiento de Tarragona, mediante escrito presentado en fecha 26 de Julio de 1995, solicitó se declarara inejecutable la sentencia por imposibilidad legal, al haber sido aprobada en 10 de Enero de 1995 (y publicada en el D.O.G.C. de 28 de Febrero siguiente) la revisión del Plan General de Tarragona que variaba las determinaciones urbanísticas aplicables al "Fortí de la Reina", de suerte que las obras y el uso pasaban a ser legales, informando el Sr. Arquitecto Municipal en 4 de Julio de 1995 que "si en la actualidad se solicitara una licencia de obras y usos para unas instalaciones similares a las existentes en el Fortí, habrían de concederse, según el planeamiento urbanístico vigente".

Se tramitó ese incidente de inejecución con la oposición de Dª Patricia , se recibió a prueba y se practicó la pertinente, y en fecha 12 de Febrero de 1996 se dictó sentencia desestimando la sentencia incidental de inejecución, declarando la Sala la nulidad de la Revisión del Plan General de Tarragona aprobado definitivamente en 10 de Enero de 1995 en lo atinente a la ordenación urbanística del denominado Fortí de la Reina, y ordenando la inmediata ejecución, en sus propios términos, de la sentencia originaria de 2 de Julio de 1992. (En sustancia, la Sala de Barcelona basó su decisión en el argumento de que "no ha existido en el caso una legalidad sobrevenida que imposibilitara la ejecución de la sentencia según el artículo 107 de la L.J., sino una legalidad traída, hecha venir a propósito para impedir la ejecución de la sentencia originaria, y ello no puede ser considerado sino como un uso desviado de las potestades de planeamiento que al Municipio demandado corresponden", es decir, una desviación de poder).

Contra esa sentencia incidental ha interpuesto el Ayuntamiento de Tarragona el presente recurso de casación, en el cual esgrime cinco motivos de casación, que vamos a estudiar a continuación, si bien ya desde ahora anunciamos su desestimación, con la consiguiente confirmación de la sentencia impugnada.

En el primer motivo se alega infracción de los artículos 37-1, 43-1 y 80 de la Ley Jurisdiccional, por incongruencia y desviación procesal, al anular el Tribunal de instancia la Revisión del Plan General de Tarragona, lo que no era objeto del proceso y no había sido pedido por ninguna de las partes. (Motivo amparado en el artículo 95-1-3º de la L.J.).

El motivo debe ser rechazado.

1. Fue el propio Ayuntamiento de Tarragona el que, al solicitar la inejecución de la sentencia precisamente con base en el acuerdo de Revisión del Plan General de Ordenación Urbana que pretendidamente legalizaba las obras y el uso del "Fortí de la Reina", trajo al pleito ese acuerdo y obligó a la Sala a investigar dialécticamente y a decidir si el mismo era o no obstáculo para la ejecución de la sentencia.

   Y si la conclusión era (como lo fue) que el acuerdo aprobatorio de la Revisión del Plan General no podía impedir la ejecución, porque había sido adoptado precisamente para incumplir la sentencia, lo que constituía un actuar desviado, entonces el Tribunal tenía facultades no sólo para rechazar el incidente de ejecución, sino también para resolver positivamente sobre la ejecución de la sentencia (la cual estaba solicitada ya por la parte actora; sin ir más lejos, en la contestación a la demanda incidental ---folio 159--- donde se pidió no sólo la denegación de la inejecución sino también "la ejecución inmediata y sin más dilaciones de la sentencia"), lo que incluía hacer desaparecer del mundo jurídico cualquier obstáculo que pudiera impedir la ejecución, entre ellos, el acuerdo de Revisión del Plan.

2. Además, debe tenerse presente que no es cierto que ninguna parte solicitara la anulación del acuerdo de Revisión del Plan. Dª Patricia , en su escrito de 20 de Mayo de 1993 (folios 109 a 111) pidió que se le tuviera "por opuesta a la pretensión del Ayuntamiento de Tarragona de legalizar la infracción a través de la revisión del Plan General que ya ha aprobado en el primer trámite, así como reiterado el derecho de mi representada a no tener que recurrir a través de otro proceso la actuación municipal y posterior de la Comunidad". En esta petición está incluida, por supuesto, la anulación de la futura revisión del Plan General. Así que, con independencia de lo dicho más arriba, el Tribunal de instancia no hizo sino dar lugar a lo que implícitamente, pero de forma muy clara, tenía solicitado la parte demandante.

   (Sobre la posibilidad de los Tribunales de lo Contencioso Administrativo de anular en incidentes de ejecución de sentencia todos aquellos actos administrativos que impidan la ejecución, reiteramos aquí los argumentos de la sentencia del Tribunal Constitucional 167/87, de 28 de Octubre).

   No hay, pues, incongruencia alguna.

En segundo lugar se alega infracción de los artículos 29-1-a) y 63 de la Ley Jurisdiccional y los principios de defensa, contradicción, legitimación, litisconsorcio pasivo y tutela efectiva propios de nuestro ordenamiento jurídico, al haber anulado el Tribunal de instancia un acto administrativo (a saber, la revisión del Plan General) que procedía no de la Administración demandada, que era el Ayuntamiento de Tarragona, sino de la Generalidad de Cataluña, quien ni fue parte ni fue emplazada, infringiéndose así también el artículo 24 de la C.E. (Motivo amparado en el artículo 95-1-4º de la L.J.).

Tampoco este motivo puede ser aceptado, por dos razones:

1. La primera, porque quien debe alegar la infracción de esos preceptos y la indefensión sufrida no es el Ayuntamiento de Tarragona, sino la Generalidad de Cataluña. Sólo ésta (y no terceras personas) se encuentra legitimada para alegar su supuesta indefensión.

2. La segunda, (que es una razón de fondo), porque, aunque formalmente la aprobación definitiva del Plan proceda de la Generalidad de Cataluña, no todo el contenido del Plan debe serle atribuido a ella, pues en aquellas partes que no afecten a intereses supramunicipales la autoría procede del Ayuntamiento a quien corresponde la ordenación urbanística de su territorio, en razón de la autonomía que proclama el artículo 140 de la Constitución Española. (Sobre las facultades de las Comunidades Autónomas en fase de aprobación definitiva de los Planes véanse las sentencias del Tribunal Supremo de 16 de Enero de 1998, de 13 de Julio de 1990, 30 de Enero y 25 de Abril de 1991, de 18 de Mayo de 1992, 21 de Febrero de 1994 y de 25 de Octubre de 1995).

En el presente caso no existen dudas de que la ordenación urbanística del "Fortí de la Reina" no encierra intereses autonómicos, sino exclusivamente municipales, y por ello debe ser atribuida al Ayuntamiento, y es su ordenación, plasmada en la aprobación provisional y convertida después en definitiva, la que ha resultado válidamente anulada por la sentencia que aquí se recurre.

En tercer lugar se alega (al amparo del artículo 95-1-4º de la L.J.) la infracción de los artículos 107 y 106 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y la doctrina jurisprudencial sobre inejecución de sentencia en sus propios términos cuando dicha ejecución puede entrañar la demolición de edificaciones que pueden ser legalizadas por acomodarse al nuevo planeamiento urbanístico vigente en el momento de la ejecución.

Y en el cuarto motivo se alega infracción del artículo 83-2 de la L.J., 106-1 de la C.E. y la doctrina jurisprudencial sobre desviación de poder.

Ambos motivos están íntimamente relacionados, en la medida en que el Tribunal de instancia ha denegado la solicitud de inejecución precisamente por al actuar desviado del Ayuntamiento de Tarragona.

Esta circunstancia explica que estudiemos ambos motivos conjuntamente.

Para enmarcar el problema que nos ocupa es conveniente consignar la doctrina del Tribunal Constitucional y la jurisprudencia de este Alto Tribunal acerca de la ejecución de sentencias, que es la siguiente:

1. ).- El derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (artículo 24.1 CE) comprende el que el fallo judicial se cumpla, pues lo contrario sería convertir las decisiones judiciales y el reconocimiento de los derechos que ellas comportan en meras declaraciones de intenciones (STC 176/1985), e inseparablemente unida a dicho derecho figura el principio de la inalterabilidad de las resoluciones judiciales firmes, en conexión con la seguridad jurídica que consagra el artículo 9.3 CE que garantiza a quienes han sido partes en el proceso que las resoluciones judiciales que hayan ganado firmeza no serán alteradas o modificadas al margen de los cauces legales previstos (STC 231/1991).

2. ).- Conforme al principio de exclusividad jurisdiccional, que reconoce el artículo 117.3 y de obligatoriedad de cumplimiento de las sentencias y resoluciones firmes de los órganos judiciales, que incorpora el artículo 118 CE, han de interpretarse los artículos 103 y siguientes de la LJCA en el sentido de que no atribuyen potestad alguna a la Administración para la ejecución de las sentencias en el ámbito contencioso administrativo, que corresponde a los Tribunales de este orden jurisdiccional, sino que confieren una simple función, la de cumplimiento de lo ordenado por el Tribunal competente en el seno del proceso de ejecución del fallo (ATS 18 noviembre 1986).

3. ).- El artículo 117,3 de la Constitución establece que el ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales; el artículo 118 de la propia Constitución dispone que es obligado cumplir las sentencias y demás resoluciones firmes de los Jueces y Tribunales así como prestar la colaboración requerida por éstos en el curso del proceso y en la ejecución de lo resuelto; el artículo 18,1 de la ley Orgánica del Poder Judicial de 1 de julio de 1985 determina que las resoluciones judiciales sólo pueden dejarse sin efecto en virtud de los recursos previstos en las leyes; y el apartado 2 del mismo artículo señala que "las sentencias se ejecutarán en sus propios términos"; y es doctrina del Tribunal Constitucional contenida, entre otras, en sus Sentencias 34/1982, de 14 de Junio, 58/1983, de 29 de Junio, 67/1984, de 28 de Octubre, la de que el derecho a la tutela judicial efectiva que consagra el artículo 24,1 de la Constitución comprende el derecho a obtener la ejecución de la sentencia, debiendo la jurisdicción adoptar las medidas necesarias para el total cumplimiento del Fallo como disponen también los artículos 105,1 a y 110 de la Ley de esta jurisdicción, señalando el 109 de la misma que en caso de responsabilidad civil y criminal la infracción de lo preceptuado en la ejecución de las sentencias, entendiéndose como desobediencia punible en forma igual a lo establecido respecto a las sentencias de los Tribunales de lo Civil y de lo Criminal; habiendo declarado también el Tribunal Constitucional en Sentencia 109/1984, de 26 de noviembre, y esta Sala en Auto de 21 de marzo pasado, la exclusividad de la competencia de Jueces y Tribunales para hacer ejecutar lo juzgado, debiendo haber identidad entre lo juzgado y lo ejecutado (ejecución en los propios términos de la ejecutoria como dice el artículo 18,2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y los Autos de este Tribunal ya citados de 21 de marzo y 5 de abril últimos); pues el derecho a la efectividad de la tutela judicial del indicado artículo 24.1 de la Constitución incluye el derecho a obtener la ejecución de lo resuelto en sus propios términos, sin que se pueda acudir a una prestación sustitutoria aunque se repute equivalente, a menos de que el cumplimiento natural de sus propios términos no resulte posible como dice el repetido artículo 18,2 de nuestra aludida Ley Orgánica; imposibilidad que, como aclara el Auto de 5 de abril de 1988, hay que interpretar en su sentido más restrictivo y en términos de imposibilidad absoluta (absoluta imposibilidad física o evidente imposibilidad jurídica de cumplir el fallo) sin que, como precisa la Sentencia del Tribunal Constitucional 167/1987 de 28 de octubre, sea de ninguna manera admisible lo que ya la Sala 5ª de este Tribunal Supremo en Sentencia de 21 de junio de 1977 había calificado como la insinceridad de la desobediencia disimulada de los Organos Administrativos, que se traduce en cumplimiento defectuoso o en formas de ejecución indirecta, como lo son la modificación de los términos estrictos de la ejecutoria, la reproducción total o parcial del acto anulado, o la emisión de otros actos de contenido incompatible con la ejecución del fallo. (Auto del Tribunal Supremo de 13 de Junio de 1988).

4. ).- El derecho a la ejecución de la sentencia no puede concebirse únicamente como un derecho del particular interesado en la ejecución (protegido como derecho fundamental por el ya mencionado artículo 24.1 de la Constitución), sino que es también un esencial interés público el que está implicado e interesado en ello como fundamento del Estado de Derecho que demanda que se cumplan las sentencias de los Tribunales, y que se cumplan en sus propios términos, y no en los que decidan los particulares según sus conveniencias o arbitrios; debiendo significarse también que los Tribunales no pueden amparar ejecuciones sustitutorias, por equivalentes y aun mejores que puedan parecer estas últimas, pues la ejecución se ha de hacer en los términos de la sentencia, sin margen alguno de discrecionalidad judicial, salvo el caso de imposibilidad material o legal, que es cuando puede abrirse paso a la prestación sustitutoria.

(Auto del Tribunal Supremo de 13 de Junio de 1988).

Sobre el problema más concreto de si una modificación del planeamiento origina la imposibilidad jurídica de ejecución de una sentencia, cuando pretende legalizar aquello que la sentencia anuló, del examen de la jurisprudencia de este Tribunal Supremo sólo puede concluirse lo siguiente: esa modificación no será causa de inejecución de la sentencia si ha sido realizada con la intención de incumplir la sentencia, o mejor, con la intención de que ésta no se ejecute.

Esta conclusión, (matizada y que remite la solución al examen de las circunstancias concretas en cada caso) justifica la diversidad de decisiones que este Tribunal Supremo ha adoptado, y que van desde la afirmación de que la modificación del planeamiento es causa de inejecución de las sentencias (autos de 3 de Mayo de 1989 y 22 de Febrero de 1994 y sentencia de 12 de Septiembre de 1995) hasta la conclusión de que la modificación del planeamiento no es causa de inejecución (autos de 5 de Abril de 1988 y de 16 de Julio de 1991 y sentencia de 23 de Julio de 1998. Esta última dice que "no es exacto que la modificación del planeamiento produzca una automática legalización "ex post facto" de todas las edificaciones que resulten conformes con el nuevo, aunque no lo fueran con el anterior. Cuando media una sentencia anulatoria de una licencia por disconformidad con el planeamiento, la nueva ordenación no deja sin efecto aquélla sino que, si acaso, pudiera constituir un supuesto de imposibilidad legal de su ejecución, teniendo bien presente que esta Sala ha declarado reiteradamente que el Tribunal sentenciador puede imponer las consecuencias de la anulación de la licencia, pese a que formalmente resultare amparado por una nueva ordenación, si estimare éste ilegal por haberse producido con la finalidad de eludir la ejecución de una sentencia y las responsabilidades que de ello derivaren para la Administración").

Esta doctrina nos conduce, pues, al estudio de las circunstancias concretas del caso que tratamos. Y esas circunstancias conducen al rechazo de los motivos de casación y a la confirmación de la sentencia recurrida, pues no se ha demostrado que la modificación del planeamiento (revisión del Plan de Ordenación de Tarragona) que el Ayuntamiento ha opuesto a la ejecución de la sentencia tenga otra justificación que la de impedir la ejecución.

En efecto:

1. - En 12 de Agosto de 1992, (es decir, sólo un mes después de haberse pronunciado la sentencia de cuya ejecución se trata, y casi tres años antes de su confirmación por el Tribunal Supremo) el Ayuntamiento de Tarragona aprueba inicialmente una modificación puntual de las Normas del Plan General referentes a los usos en parques, jardines y zonas verdes públicas. Esta modificación es informada desfavorablemente por la Comisión de Urbanismo de Cataluña en 24 de Febrero de 1993 --- folios 172 a 175 de la pieza de ejecución---, y en idéntico sentido el Consejero de Política Territorial en 26 de Marzo de 1993 ---folio 176---.

2. - A la vista del fracaso de esa iniciativa, el Ayuntamiento de Tarragona en sesión e 20 de Abril de 1993 acordó "incluir en la revisión del Plan General de Tarragona, que se empezaba a tramitar, el tratamiento urbanístico necesario para que el Restaurante del Fortí de la Reina y su actividad, siempre de acuerdo con el proyecto que en su día sirvió para el otorgamiento de la licencia, se ajusten a la legalidad". (Página 3 del escrito solicitando la inejecución).

3. - El Ayuntamiento demandado no ha probado en absoluto que la modificación del Plan en lo referente al "Fortí de la Reina" obedezca a unas directrices generales de ordenación urbanística del territorio, expresadas en la Memoria de la Revisión. No sólo no es así sino que, a fin de legalizar lo que la sentencia originaria anuló, la modificación crea una clase de equipamiento especialísimo (a saber, "bares y restaurantes como complemento y al servicio de las zonas públicas"), y da una regla especial en el artículo 162-2 para "los equipamientos existentes" (Páginas 5, 6 y 7 del escrito de la actora presentado en fecha 5 de Diciembre de 1995, cuyos extremos no han sido negados por el Ayuntamiento demandado).

Pues bien, de todo ello se deduce la necesaria desestimación de los motivos que nos ocupan, porque esos datos revelan que, lejos de existir razones objetivas y reconocibles de tipo urbanístico que aconsejaran la modificación del Plan en lo referente al "Fortí de la Reina", ha sido sólo la voluntad municipal de que no se ejecutara la sentencia lo que llevó a la Corporación a incluir en la Revisión del Plan unas determinaciones que amparaban punto por punto el proyecto técnico con base en el cual se otorgó la licencia anulada; lo cual infringe los preceptos y jurisprudencia que antes hemos citado.

El quinto motivo es meramente instrumental, y se dirige exclusivamente a demostrar la viabilidad del recurso de casación. Como sobre eso no se ha hecho cuestión, el motivo debe también ser rechazado.

Al declararse no haber lugar all recurso de casación procede condenar en costas al Ayuntamiento de Tarragona (Artículo 102-3 de la L.J.).

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.