STS, 7 de Mayo de 2003
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 07 Mayo 2003 |
D. JUAN MANUEL SANZ BAYOND. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. JESUS ERNESTO PECES MORATED. MANUEL VICENTE GARZON HERRERO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a siete de Mayo de dos mil tres.
Visto el recurso de casación nº 4157/2000, interpuesto por el Procurador Sr. Olivares de Santiago, en nombre y representación de D. Agustín , Dª Eugenia , Dª Luisa , Dª Natalia , D. Darío , D. Everardo , Dª Teresa , Dª María Consuelo , Dª Ángeles , D. Iván , Dª Claudia , Dª Estela y Dª Julia , contra la sentencia dictada en fecha 29 de Marzo de 2000, y en su recurso nº 598/95, por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, sobre impugnación de modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, siendo partes recurridas la Comunidad Autónoma de Madrid, representada por el Sr. Letrado de sus Servicios Jurídicos, y el Ayuntamiento de Madrid, representado por el Procurador Sr. Juanas Blanco. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección 1ª) dictó sentencia desestimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de D. Agustín y otros se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 4 de Mayo de 2000, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, la parte recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 20 de Junio de 2000, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estime el recurso contencioso administrativo, y se acuerde:
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- Casar la sentencia recurrida, que habrá de anularse por ser contraria a Derecho, siendo dictada en su lugar una nueva resolución en la que se declare la ineficacia de la "Modificación Puntual del Plan General de Ordenación Urbana del Término Municipal de Madrid en el ámbito de la U.V.A. de Hortaleza", definitivamente aprobada por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, en Sesión celebrada el día 12 de Enero de 1995, por incumplir el mandato contenido en el artículo 70.2 de la LBRL, al haberse limitado la inserción en el BOCM al Acuerdo de aprobación definitiva.
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- Alternativa o subsidiariamente, se declare que la "Modificación Puntual del Plan General de Ordenación Urbana del Término Municipal de Madrid en el ámbito de la U.V.A. de Hortaleza" incurre en un vicio de nulidad o, subsidiariamente de anulabilidad, por carecer de los preceptivos estudios complementarios, programa de actuación y estudio económico-financiero, exigidos en el artículo 12.3 del TRLS 76.
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- Subsidiariamente, se declare que la "Modificación Puntual del Plan General de Ordenación Urbana del Término Municipal de Madrid en el ámbito de la U.V.A. de Hortaleza" desconoce el estándar de espacios libres previsto en el artículo 12.1 b) del TRLS 76.
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- Subsidiariamente, se declare que la "Modificación Puntual del Plan General de Ordenación Urbana del Término Municipal de Madrid en el ámbito de la U.V.A. de Hortaleza" vulnera el mandato de delimitar de forma detallada los usos, tipologías y niveles de intensidad correspondientes a cada zona.
El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 27 de Septiembre de 2001, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas (Comunidad Autónoma de Madrid y Ayuntamiento de Madrid) a fin de que en plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hicieron en escritos presentados en fechas 28 de Noviembre y 1 de Diciembre de 2001, en los que expusieron los razonamientos que creyeron oportunos y solicitaron se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.
Por providencia de fecha 6 de Marzo de 2003, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 30 de Abril de 2003, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección 1ª) dictó en fecha 29 de Marzo de 2000, y en su recurso contencioso administrativo nº 598/95, por medio de la cual se desestimó el formulado por D. Agustín y otros contra el acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de fecha 12 de Enero de 1995 que aprobó definitivamente la modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana del término municipal de Madrid en el ámbito de la Unidad Vecinal de Absorción de Hortaleza (U.V.A. de Hortaleza).
Impugnada esa modificación en vía contencioso administrativa por algunos ocupantes de diversas viviendas ubicadas en el ámbito de la U.V.A. de Hortaleza, y que constituyen su residencia habitual (así se dice en el fundamento de Derecho primero de la demanda), la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid lo desestimó.
La parte actora ha formulado recurso de casación, en el que esgrime ocho motivos de impugnación; abordaremos ahora su estudio, si bien alterando el orden que propone la parte recurrente, no muy ajustado a las exigencia de la lógica procesal, y aun de lo legalmente establecido (artículo 95-2-c) de la Ley Jurisdiccional 29/98, aquí aplicable), pues los vicios formales de la sentencia son siempre de estudio prioritario.
Como sexto motivo se alega la incongruencia de la sentencia, con infracción de los artículos 24.1 de la C.E. y 33 y 67 de la L.J., en relación con el artículo 1218 del C.C.
La cita de este último precepto (que nada tiene que ver con la incongruencia) revela ya el error con que se formula este motivo.
La parte recurrente lo resume así: "Lo expuesto significa, a juicio de esta parte, que la Sala está fundamentando su resolución al respecto en un hecho que, de los datos expuestos por la propia Administración urbanística en el expediente administrativo substanciado para aprobar la modificación puntual, se revelan manifiestamente erróneos, lo que hace incurrir a la sentencia ahora recurrida en un vicio de incongruencia contrario al artículo 24.1 de la C.E.".
De lo que se trata, en consecuencia, es de que la parte achaca a la sentencia impugnada basarse en datos manifiestamente erróneos. Esto será o no cierto, pero nada tiene que ver con la incongruencia (como vicio formal de la sentencia) sino con el juicio de fondo que ésta contiene (que en todo caso constituirá una equivocación sustantiva, y no de forma).
Por lo demás, la Sala maneja en ese pasaje el dato del número de nuevas viviendas, y no el de la edificabilidad residencial, y en ningún razonamiento de la sentencia se hace referencia al aumento de la edificabilidad residencial que representa la modificación del Plan. No hay, por lo tanto, incongruencia alguna, sino una disconformidad de la parte actora con el razonamiento de la sentencia o con los datos de hecho que el Tribunal utiliza, lo que es distinto.
En los tres primeros motivos de impugnación se viene a achacar a la sentencia el mismo vicio, a saber, no haber anulado el acto impugnado por falta de publicación íntegra de las Normas de la Modificación impugnada, como exigen el artículo 70-2 de la L.B.R.L., la jurisprudencia del Tribunal Supremo y los propios precedentes del Tribunal de instancia.
Ninguno de estos motivos puede prosperar.
Un Plan de urbanismo cuyas normas no han sido publicadas es una disposición válida, (aunque pueda ser no eficaz), ya que la publicación no añade nada al contenido mismo de la norma; la publicación es un requisito de eficacia de la norma pero no un requisito para su existencia ni para su validez. Sobre esto nos hemos pronunciado ya repetidas veces (véanse sentencias de 24 de Enero de 2002, 22 de Noviembre de 2001 y 22 de Marzo de 2001), y no debemos insistir más en ello.
En este pleito no se impugna un acto de aplicación de la modificación del Plan (cuyo acto, en efecto, sería disconforme a Derecho por falta de eficacia del Plan), sino que se impugna la modificación de éste, es decir, el Plan mismo. Pero éste es válido, aunque no esté publicado, y los problemas de su posible ineficacia son otros.
Esta conclusión sigue siendo acertada incluso en casos (como el presente) en que el demandante, impugnando el Plan por su falta de publicación, solicita en el suplico de su demanda que se declare su ineficacia por ese motivo. Esta es, sin embargo, una pretensión perfectamente inadmisible en este proceso, puesto que está desconectada del objeto del pleito: aquí no se impugna ningún acto de aplicación del Plan y, en consecuencia, el problema de su eficacia no puede ser discutido.
Los precedentes del propio Tribunal de instancia, sobre resultar improbados, están equivocados si es que han declarado la ineficacia del Plan, en casos iguales al presente.
En los motivos cuarto y quinto se alega la infracción del artículo 12.3 del T.R.L.S. de 9 de Abril de 1976, y de la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre el Estudio Económico Financiero. Se alega aquí que la modificación impugnada es disconforme a Derecho porque en su documentación faltan los estudios complementarios, el programa de actuación y el Estudio Económico Financiero.
Tampoco aceptaremos este motivo.
Tal como dice el acuerdo impugnado "se propone la presente modificación puntual mediante la que se remite el desarrollo del área a un futuro Plan Especial de Reforma Interior", siendo los principales aspectos a desarrollar por el futuro Plan Especial las siguientes: "a) Ordenación general del ámbito; b) Provisión de usos terciarios y comerciales, complementarios al uso residencial principal y redefinición de los equipamientos existentes, y c) Utilización de tipologías edificatorias diferentes según zonas, previéndose edificación colectiva aislada, colectiva en manzana cerrada y unifamiliar en hilera".
Se trata, por lo tanto, de remitir toda la ordenación general del ámbito a un futuro Plan Especial, de forma que será éste el que haya de contar con la documentación requerida por la ordenación que incorpore. (Artículos 23.1 del TRLS de 1976 y 85 del Reglamento de Planeamiento). En particular véase como el artículo 84.1 del Reglamento de Planeamiento exige que los Planes Especiales de Reforma Interior incorporen "la previsión de obras a realizar", de forma que son ellos los que han de contar con Estudio Económico Financiero.
En séptimo lugar se alega la infracción del artículo 12-1-b) del Texto Refundido de 1976.
Para rechazar este motivo bastará el siguiente argumento: el artículo 12-1-b), que exige una proporción de parques públicos y zonas verdes de cinco metros cuadrados por habitante, se refiere a todo el suelo del Municipio, y no a un suelo determinado, y, menos a sectores o polígonos concretos. Buena prueba de ello es que el artículo 25-1-c) del Reglamento de Planeamiento repite este mismo estándar "en relación al total de la población prevista en el Plan". En consecuencia, esa proporción la ha de cumplir el Plan General considerado como un todo, y por ello el proyecto impone la exigencia no para el suelo urbano, o para el suelo urbanizable, (y menos para zonas o partes de estos) sino como una determinación de carácter general.
Finalmente, se alega la infracción del artículo 12-2-1 del TRLS de 1976, al no haberse concretado los usos pormenorizados correspondientes a las diferentes zonas.
Si este Tribunal Supremo ha entendido bien la alegación, se funda en la circunstancia de que no se ha delimitado en los Planos el perímetro de una de las Areas, al haberse anulado el Plano del folio 37 por el Plano del folio 37 bis, de forma que una de las zonas adscritas al nivel A no está totalmente delimitada, desconociéndose su perímetro.
Tampoco aceptaremos este motivo.
Es cierto que el plano 37 bis es defectuoso, porque superpone (seguramente por un puro error de grafía) las Areas C y A.
Sin embargo, no por ello deja de concretar los usos, (en este caso dos), de forma que no existe el defecto apuntado.
Por lo demás, dado que ningún Area puede tener dos destinos, la corrección de ese error o la precisión del destino puede sin duda realizarse en el futuro Plan Especial de Reforma Interior, a la vista de la profunda remisión que a él hace el Plan General que se impugna.
Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139-2 de la L.J. 29/98). En virtud de lo dispuesto en su número 3, esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta de Letrado, a la cifra máxima de 2.500'00 euros.
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que declaramos no haber lugar al presente recurso de casación nº 4157/2000 y, en consecuencia, confirmamos la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en fecha 29 de Marzo de 2000 y en su recurso contencioso administrativo nº 598/95. Y condenamos a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación hasta una cifra máxima respecto de la minuta de Letrado de 2.500'00 euros.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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