STS, 27 de Marzo de 2001
| Ponente | XIOL RIOS, JUAN ANTONIO |
| ECLI | ES:TS:2001:2519 |
| Número de Recurso | 7970/1996 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 27 de Marzo de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. PEDRO ANTONIO MATEOS GARCIAD. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. JESUS ERNESTO PECES MORATED. JOSE MANUEL SIEIRA MIGUEZD. ENRIQUE LECUMBERRI MARTID. FRANCISCO GONZALEZ NAVARRO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintisiete de Marzo de dos mil uno.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Sexta, constituida por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el número 7970/1996, ante la misma pende de resolución, interpuesto por el procurador D. Argimiro Vázquez Guillén, en nombre y representación del ayuntamiento de Burjassot ( Valencia), contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de fecha 30 de mayo de 1996, dictada en recurso número 486/94. Siendo parte recurrida el abogado del Estado en nombre y representación de la Administración General del Estado y el procurador D. Juan Luis Pérez-Mulet y Suárez en nombre y representación de D. Luis Francisco , doña Lourdes , don Simón , doña María Rosa , don Juan , Don Emilio , Dña. Eugenia , Don Alberto , Dña. Rosario , D. Jesús María y doña Carolina
La Sala de lo Contencioso-administrativo de la Comunidad Valenciana dictó sentencia el 30 de mayo de 1996, cuyo fallo dice:
Fallamos. Se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Burjassot contra el acuerdo de 2 de diciembre de 1993, del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Valencia, dictado en expediente número 199/1991, sobre justiprecio de parcela expropiada en virtud del artículo 69 de la Ley del Suelo (Real Decreto 1346/1976). No se hace expresa imposición de costas
.
La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:
Las alegaciones del Ayuntamiento sobre falta de competencia del Jurado, no requerimiento del Ayuntamiento para formular hoja de aprecio, falta de competencia del Ayuntamiento y ausencia de intención de eludir la satisfacción a los interesados pueden resumirse en los hechos constatados en el expediente y los que el abogado del Estado y la representación de la propiedad exponen en sus escritos.
El anterior acuerdo del Jurado del 28 de noviembre de 1991 resolvió la primera cuestión declarándose competente, acuerdo no recurrido por el Ayuntamiento.
El terreno expropiado estaba calificado como zona verde desde el Plan Parcial de 18 de noviembre de 1955. Mantuvo la calificación en el Plan de Delimitación de Suelo Urbano de 28 de enero de 1983 y en el Plan General del 27 de mayo de 1985. El plazo de cinco años del artículo 69 debe contarse desde la Ley de reforma de la Ley del Suelo de 2 de mayo de 1975, según reiterada jurisprudencia. La iniciativa de la propiedad llevada a cabo el 20 de marzo 1986 y la formulación de la hoja de aprecio el 20 de mayo de 1988 fueron realizadas en tiempo y forma. No es de estimar la tesis del Ayuntamiento de que no habían transcurrido cinco años desde la publicación del último Plan General, que este sitúa en 1985, pues, la calificación urbanística de la parcela viene de 1955 y se han mantenido así ininterrumpidamente en los planeamientos posteriores hasta la actualidad.
No ha sido contradicha la extensión superficial de la parcela y la valoración del metro cuadrado por el Jurado. Al no existir prueba debe estarse a las apreciaciones del Jurado.
En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por el Ayuntamiento de Burjassot se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:
Motivo primero. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción del artículo 69.1 de la Ley del Suelo de 1975.
El Tribunal no ha tenido en cuenta el hecho indiscutible de que fue el Ayuntamiento en acuerdo plenario de 26 de septiembre de 1988 el que mediante acuerdo expreso desestimó la petición de los particulares de iniciar expediente de expropiación forzosa. Dicho acuerdo fue ratificado por otro posterior de 15 de mayo de 1989. No puede el Jurado sustituir al órgano administrativo realmente competente e iniciar un expediente de expropiación forzosa en virtud de citado artículo 69. El acuerdo del Ayuntamiento no fue recurrido en ningún momento por los particulares. En el momento en que se produce la actuación del Jurado no habían transcurrido los plazos legales establecidos en el artículo 69 de la Ley de Suelo.
La sentencia combatida debería haber entrado a analizar las razones y argumentos alegados durante la sustanciación del proceso para analizar la competencia del Jurado y comprobar que el mismo carecía de título legal alguno para ejercer dicha potestad.
Motivo segundo. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción del artículo 31 de la Ley de Expropiación.
El Ayuntamiento no ha sido requerido por el Jurado para formular la correspondiente hoja de aprecio u ofrecer un precio fundado. No se ha ofrecido al Ayuntamiento participación para hacer patente su postura contradictoria en cuanto a las propuestas de los particulares y para la elaboración del criterio que ha tomado el Jurado. No se han dado los requisitos de contradicción y de participación plena del Ayuntamiento en el procedimiento de elaboración del justiprecio.
Termina solicitando que se estime íntegramente el recurso y se case la sentencia impugnada anulándola y dejándola sin efecto y, en su lugar, que se adopte el fallo correspondiente, por el cual se declare la incompetencia del Jurado para adoptar el acuerdo recurrido en su día y la nulidad de procedimiento de expropiación conforme al artículo 69 de la anterior Ley del Suelo.
El abogado del Estado se abstiene de evacuar el trámite de oposición al recurso de casación.
En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por la representación procesal de D. Luis Francisco , doña Lourdes , don Simón , doña María Rosa , don Juan , Don Emilio , Dña. Eugenia , Don Alberto , Dña. Rosario , D. Jesús María y doña Carolina se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:
La cuestión de fondo es la negativa del Ayuntamiento a reconocer garantías del administrado directamente protegidas por la ley.
Cuando se presentó el escrito de 20 de marzo 1986 habían transcurrido 31 años desde el Plan de 1955 y once años desde la Ley del Suelo de 1975 (Texto Refundido de 1976).
En cualquier caso habían transcurrido con exceso los cinco años previstos en el artículo 69 de la Ley del Suelo. El terreno expropiado está calificado como zona verde desde el año 1955.
Existe temeridad por parte del Ayuntamiento.
El propio Ayuntamiento, en sesión de 15 de mayo de 1989, reconoció que era imposible iniciar el trámite para la justa distribución de beneficios y cargas del planeamiento y que la adquisición de dicho terreno habría de ejecutarse por expropiación. En la zona expropiada donde se encuentra emplazada la zona verde de los recurrentes se encuentra totalmente consolidada la edificación.
Si se examinan las fechas dimanantes del expediente se advierte el cumplimiento de los requisitos legales.
El Ayuntamiento defiende que el cómputo de los plazos del artículo 69 debe verificarse desde el Plan General de 1985, sin tener en cuenta la calificación como zona verde en los planeamientos anteriores, cuestión zanjada definitivamente por la jurisprudencia (sentencias de 7 de febrero de 1987, 17 de diciembre de 1985, 24 de enero de 1986 y 31 de marzo de 1992).
El Ayuntamiento ha sido requerido reiteradas veces para formular valoración contradictoria, por lo que el segundo argumento utilizado es radicalmente falso.
La sentencia impugnada resuelve todas las cuestiones planteadas por el Ayuntamiento y declara que se cumplen los requisitos legales.
La expropiación por ministerio de la ley del artículo 69 de la Ley del Suelo no es una prerrogativa de gestión que la ley ponga a disposición de la Administración.
Termina solicitando que se dicte sentencia por la que se desestimen en todas sus partes las pretensiones deducidas de adverso.
Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 22 de marzo de 2001, en que tuvo lugar.
El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por el Ayuntamiento de Burjassot contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Comunidad Valenciana el 30 de mayo de 1996. Ésta desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el acuerdo de 2 de diciembre de 1993, del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Valencia, dictado en expediente número 199/1991, sobre justiprecio de parcela expropiada en virtud del artículo 69 de la Ley del Suelo de 1976.
En el motivo primero, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, por infracción del artículo 69.1 de la Ley del Suelo de 1975, se alega, en síntesis, que el Jurado no puede sustituir al órgano administrativo realmente competente e iniciar un expediente de expropiación forzosa en virtud de citado artículo 69; que el Ayuntamiento en acuerdo plenario de 26 de septiembre de 1988 desestimó la petición de los particulares de iniciar expediente de expropiación forzosa y dicho acuerdo fue ratificado por otro posterior de 15 de mayo de 1989; y que en el momento de iniciarse el expediente de justiprecio no habían transcurrido los plazos legales.
El motivo debe ser desestimado.
Con arreglo al artículo 69 del Texto refundido de la Ley del Suelo de 1976, la iniciación del expediente de justiprecio, en las expropiaciones derivadas directamente de Planes de Urbanismo, sobre terrenos no edificables y que no puedan ser objeto de cesión obligatoria por no ser posible la justa distribución de beneficios y cargas, podrá llevarse a cabo por imperativo legal, cumplidos los requisitos y plazos exigidos.
El inicio del expediente de justiprecio se materializará simplemente mediante la presentación de la correspondiente hoja de aprecio (entre otras, sentencia de 25 de mayo de 1993, recurso núm. 11217/1990).
La incoación del expediente expropiatorio tiene lugar, pues, por ministerio de la ley, sin otro requisito que la presentación por parte del expropiado de la oportuna hoja de aprecio ante el Ayuntamiento. Esta presentación es el elemento que desencadena la iniciación del expediente expropiatorio. Transcurridos tres meses sin que la Administración la acepte, puede continuarse el expediente mediante la presentación de la hoja de aprecio ante el Jurado de Expropiación.
De la doctrina expuesta se infiere la falta de fundamento de la alegación del Ayuntamiento. No es el Jurado de Expropiación el que acuerda la iniciación del expediente de justiprecio, sino que éste tiene lugar ope legis (por ministerio de la Ley) mediante la presentación de la hoja de aprecio ante el Ayuntamiento. El Jurado se limita a continuarlo por la misma fuerza del mandato legal. No puede mantenerse, en consecuencia, que el Jurado haya usurpado la potestad expropiatoria del Ayuntamiento. El Jurado ha ejecutado directamente la prescripción de la Ley al continuar el expediente.
Los acuerdos del Ayuntamiento denegatorios de la incoación del expediente de justiprecio son la expresión de la voluntad del Ayuntamiento contraria a dicha iniciación. Sin embargo, el Ayuntamiento carece de facultades para decidir sobre la iniciación del expediente de justiprecio, pues éste tiene lugar por ministerio de la Ley mediante la presentación ante el mismo de la hoja de aprecio. Además, cuando se producen aquellos acuerdos (26 de septiembre de 1988 y 15 de mayo de 1989) aquella iniciación ya se ha producido (la hoja de aprecio fue presentada el 20 de mayo de 1988, según admite el propio Ayuntamiento en la demanda). El acto administrativo denegatorio de la incoación no produce efectos preclusivos, sino que equivale -en último término- al rechazo de la hoja de aprecio presentada. No es menester que sea impugnado específicamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
Del artículo 126 de la Ley de Expropiación forzosa se desprende que el recurso contencioso-administrativo contra el acto que fija el justiprecio es adecuado para plantear la procedencia o no de la iniciación del expediente expropiatorio ope legis. Dicho precepto dispone que ambas partes podrán interponer recurso contencioso-administrativo contra los acuerdos que sobre el justo precio se adopten. Añade que el recurso podrá fundarse en vicio sustancial de forma o en la violación u omisión de los preceptos establecidos en la misma Ley. Por extensión podrán invocarse cualesquiera defectos que afecten a los requisitos y procedencia de la expropiación establecidos en leyes especiales. En consecuencia, éste es el momento en que el Ayuntamiento, si considera que no concurren los requisitos legales, debe plantear su oposición a la expropiación.
El Ayuntamiento insiste en que en el momento de advertir a la Administración del propósito de iniciar el expediente de justiprecio no había transcurrido el plazo de cinco años desde la aprobación del Plan. No añade argumento alguno para contrarrestar lo razonado en la sentencia de instancia para responder a esta alegación.
Según dicha sentencia, no es de estimar la tesis del Ayuntamiento de que no habían transcurrido cinco años desde la publicación del último Plan General, que éste sitúa en 1985, pues la calificación urbanística de la parcela viene de 1955 y se ha mantenido ininterrumpidamente en los planeamientos posteriores hasta la actualidad.
No se advierte que en la formulación de esta doctrina y al fijar la conclusión jurídica se haya cometido la infracción del artículo 69 del Texto refundido de la Ley del Suelo de 1976 que se denuncia.
Podría, incluso, tomarse en consideración la fecha de publicación del Plan de 1985 como dies a quo (día inicial) del plazo de cinco años para advertir a la Administración del propósito de iniciar el expediente. Dicho plazo, y el de dos años que debe observarse a partir del transcurso del primero, habrían transcurrido sobradamente en el momento de dictarse la sentencia impugnada. La Administración, en efecto, ha dispuesto del plazo íntegro para iniciar el expediente, en el primer caso, o para rechazar la hoja de aprecio, en el segundo, pues el proceso contencioso-administrativo no se lo impedía. Así lo exigiría el principio de respeto a la finalidad sustantiva de las formas del procedimiento y a la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva.
En un supuesto en el que concurre razón de analogía con el aquí resuelto, la jurisprudencia ha aplicado este mismo principio. Se trata del incumplimiento de los plazos de reversión por anticipación. Hemos declarado que si una vez solicitada la reversión es denegada por la Administración y este acto es impugnado jurisdiccionalmente, de manera que cuando se ha de resolver definitivamente en sede jurisdiccional ha transcurrido con exceso el término de dos años sin que la Administración haya acometido las actuaciones encaminadas a satisfacer la causa expropiandi, es contrario al significado y finalidad del recurso, como auténtico instrumento para la tutela de los derechos o intereses legítimos, remitir de nuevo a la vía administrativa para que se vuelva a pedir la reversión e iniciar después otro proceso en demanda de la efectividad de un derecho que se ostentaba con anterioridad al pronunciamiento de la sentencia por haber incumplido la Administración su obligación de destinar los bienes o derechos a los fines de la expropiación (sentencias, entre otras, 21 de marzo de 1991, 14 de febrero de 1992, 7 de octubre de 1994, 14 de marzo de 1995, 5 de julio de 1995, 28 de febrero de 1997, recurso de apelación núm. 1548/1992, 10 de marzo de 1997, recurso de apelación núm. 1893/1992, 20 de enero de 1998, 21 de noviembre de 1998, 10 de mayo de 1999, 17 de mayo de 1999, 22 de octubre de 1999 y 17 de julio de 2000, recurso de casación núm. 1783/1996).
En el motivo segundo, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, por infracción del artículo 31 de la Ley de Expropiación, se alega, en síntesis, que el Ayuntamiento no ha sido requerido por el Jurado para formular la correspondiente hoja de aprecio u ofrecer un precio fundado.
El motivo tampoco puede prosperar.
La cuestión no ha sido planteada en la demanda, sino en el escrito de conclusiones del Ayuntamiento. En consecuencia, no pudo ser examinada por el Tribunal de instancia. Con arreglo al art. 79.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa de 1956, aplicable por razones temporales, en el acto de la vista o en los escritos de conclusiones no podrán plantearse cuestiones no suscitadas en los escritos de demanda y contestación.
A efectos de este recurso de casación la cuestión es nueva, pues no se planteó oportunamente en la instancia ni se resolvió en la sentencia. En consecuencia, no puede ser examinada en casación. Según constante jurisprudencia, lo contrario determinaría una alteración de los términos del debate incompatible con los principios de contradicción y defensa (por todas, sentencia de 26 de enero de 1999, recurso de casación núm. 5024/1994)
Aun cuando no concurriera este óbice procesal, el motivo no podría prosperar. En el procedimiento especial regulado en el artículo 69 de la Ley de Expropiación forzosa el traslado de la hoja de aprecio del propietario a la Administración tiene lugar cuando éste la presenta ante la misma. Si transcurren más de tres meses sin que la Administración la acepte (o cuando la rechaza expresamente, como ha ocurrido en el caso enjuiciado) y el propietario opta por presentarla ante el Jurado, debe continuarse el procedimiento por el cauce establecido en los artículos 31 y siguientes de la Ley de Expropiación forzosa. No hay entonces necesidad -en contra de lo que pretende la parte recurrente- de un nuevo traslado a la Administración para que acepte o manifieste su discrepancia sobre el justiprecio propuesto por el propietario.
En virtud de lo hasta aquí razonado procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto y condenar en costas a la parte recurrente. Así lo impone el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa de 27 de diciembre de 1956, hoy derogada. Esta Ley es aplicable al caso en virtud de lo ordenado por la disposición transitoria novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la potestad emanada del pueblo que nos confiere la Constitución,
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Burjassot contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Comunidad Valenciana el 30 de mayo de 1996, cuyo fallo dice:
Fallamos. Se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Burjassot contra el acuerdo de 2 de diciembre de 1993, del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Valencia, dictado en expediente número 199/1991, sobre justiprecio de parcela expropiada en virtud del artículo 69 de la Ley del Suelo (Real Decreto 1346/1976). No se hace expresa imposición de costas
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Declaramos firme la sentencia recurrida.
Condenamos en costas a la parte recurrente.
Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leida y publicada fue la anterior sentencia dictada por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Juan Antonio Xiol Ríos, en audiencia pública celebrada en el mismo día de la fecha. Certifico. Rubricado.
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