STS, 6 de Mayo de 2002

La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:

"FALLAMOS; "Que DESESTIMANDO el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales Sr. García Arribas, en nombre y representación de D. Jesus Miguel , Dª Isabel , Dª Alicia , D. Mauricio y D. Luis Alberto contra la resolución de la Dirección General de Bellas Artes y Archivos de fecha 3-XI-92, confirmada en alzada por resolución de fecha 26-3-93, del Ministerio de Cultura, DEBEMOS DECLARAR Y DECLARAMOS la conformidad de las mismas con el ordenamiento jurídico. Sin costas".

Notificada la anterior sentencia, por la represen-tación de Don Jesus Miguel y Doña Isabel , Doña Alicia , Don Mauricio y Don Luis Alberto se promovió recurso de casación, y por Providencia de 24 de junio de 1.996 se tuvo por preparado por la Sala de instancia y se remitieron las actuacio-nes a este Tribunal, con emplazamiento de las partes.

Recibidas las actuaciones, la representación procesal de la parte recurrente presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que, tras exponerse los motivos en que se fundaba, se terminaba con este Suplico a la Sala:

"(...) dicte sentencia, por la que: Estimando cualquiera de los motivos del recurso case y anule la sentencia recurrida y resuelva de conformidad a la súplica del escrito de demanda".

El ABOGADO DEL ESTADO se opuso al recurso, mediante escrito en el que, después de alegar lo que convino a su derecho, suplicó a la Sala:

"(...) dicte sentencia por la que, con desestimación del recurso, confirme la que en el mismo se impugna e imponga las costas causadas a la parte recurrente de conformidad con lo previsto en el art. 102.3 LJCA".

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 23 de abril de 2002, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

La sentencia aquí recurrida desestimó el recurso contencioso-administrativo que Don Jesus Miguel y sus litisconsortes interpusieron contra las resoluciones del Ministerio de Cultura que les denegaron la exportación definitiva que habían solicitado en relación al óleo sobre lienzo titulado "DIRECCION000 ", atribuido a Ramón .

El actual recurso de casación ha sido interpuesto por esas mismas personas que comparecieron como demandantes en el proceso de instancia y aduce en su apoyo cuatro motivos, todos ellos deducidos por el cauce del ordinal cuarto del art. 95.1 de la Ley jurisdiccional aquí aplicable (el texto de 1956 con la redacción dada por la reforma de 1992).

Antes de analizar esos motivos de casación conviene incluir una referencia a los términos de la controversia que fue enjuiciada y decidida por la sentencia de instancia, que pueden ser resumidos en lo que continúa.

El Tribunal "a quo" comienza dejando constancia de que la referida obra pictórica está incluida en el Inventario General de Bienes Muebles del Patrimonio Histórico Español, y que las resoluciones administrativas fundaron su denegación en el dictamen emitido por la Junta de Calificación, Valoración y Exportación de bienes del Patrimonio Histórico, que se opuso a la exportación "al tratarse de una obra del artista de primerísimo orden".

Más adelante señala que la parte demandante realizó alegaciones sobre que hubo contactos sin resultado positivo con el Museo del Prado sobre la adquisición de la obra, y sobre que en el mercado internacional podría alcanzar un valor comprendido entre los 1.400 y los 2.000 millones de pts; y que también sostuvo que la negativa a la exportación, sin que el Museo del Prado se haya decidido a su compra, produce un grave daño a sus propietarios sin concedérseles a cambio indemnización alguna.

Luego declara que la invalidez postulada para los actos administrativos impugnados se fundó en estas dos razones: la infracción del art. 33.2 de la Constitución -CE-, al conculcarse el contenido esencial del derecho de propiedad; y la existencia de desviación de poder.

Y también afirma que la pretensión principal fue la nulidad de aquellos actos y el reconocimiento del derecho a la exportación de cuadro; y que subsidiariamente se pidió una indemnización de daños y perjuicios, con remisión de la fijación de su importe a la fase de ejecución de sentencia.

La vulneración del derecho de propiedad es rechazada con el razonamiento de que la inexportabilidad está establecida en la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español -LPHE-, y que esta regulación constituye la delimitación del contenido Patrimonio Histórico Español del derecho de propiedad con base en su función social, de conformidad con lo dispuesto en el art. 33.2 CE.

La desviación de poder es igualmente descartada por la sentencia de instancia.

Para ello se comienza recordando que el preámbulo de la LPHE revela que hay un objetivo final, constituido por la puesta a disposición de la colectividad de los bienes integrantes del Patrimonio Histórico Español, y un objetivo previo al anterior, representado por la protección inmediata de tales bienes; y se resalta asimismo que para la consecución de esos objetivos la LPHL establece toda una serie de instrumentos jurídicos, tales como la inexportabilidad de los bienes de interés cultural, el sometimiento a autorización de la exportación de los bienes inscritos en el Inventario General y la consideración como oferta de venta a favor de la Administración de la declaración de valor contenida en la solicitud de exportación.

Tras lo anterior, se declara que no cabe pensar en la existencia de desviación de poder, pues mediante la denegación de la exportación se viene a satisfacer el interés conducente a la protección de los bienes del Patrimonio Histórico Español; y esta conclusión se justifica a partir de esta previa afirmación:

"(...) la denegación (...) se ha producido en relación con una obra pictórica de primerísimo orden y de excepcional valor, con un indudable interés artístico para las colecciones del propio Museo del Prado, que no posee cuadro alguno de este importantísimo maestro veneciano del siglo XVIII (como se pone de relieve en el informe emitido por el propio Museo del Prado en fecha 19-1-95 en fase probatoria), cuya permanencia en España sería imprescindible pensando en su adquisición por el Estado (según consideración del Jefe del Departamento de pintura italiana del propio Museo)".

El primer motivo de casación señala como infringidos los artículos 1 y 5 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español -LPHE-, en relación con el 26 de esa misma ley, los artículos 46 y 53.3 de la Constitución española -CE- y 4.1 y 4.2 del Código civil.

La idea principal que se expone para defender este motivo es que la obra pictórica a la que se refiere el litigio no forma parte del Patrimonio Histórico español, al no tratarse de un bien histórico relacionado con los pueblos de España, y que por esta razón no le debe afectar la autorización cuya denegación fue el objeto de impugnación en el proceso de instancia.

Se dice también, partiendo de la idea anterior, que se está extendiendo la aplicación del régimen de tutela administrativa de la LPHL a un supuesto no comprendido en ella expresamente, y que esto supone un caso de analogía no permitido por la ley.

Y se sostiene asimismo que se está aquí ante un conflicto entre dos derechos donde la prevalencia ha de decidirse atendiendo a la prioridad constitucional de los mismos; y que, en este sentido, el derecho de propiedad goza de mayor protección constitucional que los bienes que se protegen en el art. 46 de la CE.

El segundo motivo de casación denuncia la infracción de lo dispuesto en el art. 36 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea (en la redacción que presentaba el precepto con dicho número después del Tratado de la Unión Europea de 1992, pero antes del Tratado de Amsterdam).

Para sostener este motivo se comienza por recordar que el anterior precepto comunitario permite restricciones para la exportación cuando estén justificadas por razones de "protección del patrimonio artístico, histórico o arqueológico nacional", pero se subraya con especial interés que ello no supone reconocer un poder omnímodo de los Estados para declarar cualquier bien como artístico, histórico, etc, con las especificar restricciones que ello conlleva.

A partir de las ideas anteriores se defiende que carece de justificación la aplicación al caso litigioso de esa limitación permitida por el ordenamiento jurídico comunitario.

Para sostener esa falta de justificación, se aduce, en primer lugar, que la licencia denegada era para exportar el cuadro a Londres, lugar de donde salió con anterioridad, por lo que se trata de la reimportación de un bien desde un Estado miembro (España) a otro Estado miembro (Reino Unido), y esto hace que, tratándose de relaciones entre Estados miembros, deba prevalecer el principio general de libre circulación y las limitaciones al mismo hayan de ser interpretadas restrictivamente.

Y se añade que la limitación no resulta aquí justificada porque la obra pictórica de que se viene hablando no puede decirse que forme parte del Patrimonio Histórico Español (se destaca que es de un autor italiano, y sin vinculación alguna con España en cuanto al tema o a la relación personal, al ser lo pintado una " DIRECCION000 ", Alemania, por encargo de un Conde Alemán, comprada en Londres e introducida en España hace relativamente poco tiempo).

Dentro del desarrollo de este segundo motivo de casación, se postula la conveniencia de plantear al Tribunal de Justicia de la Unión Europea una cuestión prejudicial sobre la interpretación del art. 36 del Tratado que antes se mencionó, y en la que se formule la siguiente pregunta:

"¿Es una restricción encubierta al comercio entre los Estados miembros el no otorgamiento de una licencia de exportación para un cuadro no declarado "bien cultural" aunque incluido en un Inventario de bienes, de un Estado miembro B, de donde originariamente salió, si dicho cuadro no ha tenido vinculación con la Historia o con el Arte de dicho Estado miembro A ?".

Los dos primeros motivos de casación plantean un mismo problema y por ello deben ser analizados conjuntamente.

En ellos se defiende, como se ha visto, que la obra pictórica sobre la que versa el litigio no merece la consideración de bien del Patrimonio Histórico Español, y que por ello carece de justificación que se apliquen a la exportación pretendida de dicha obra las restricciones establecidas tanto en la LPHE como en el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea.

Sin embargo, esa fundamental argumentación esgrimida de manera común en ambos motivos no puede ser compartida, por lo que ninguno de ellos merece ser estimado, y tampoco procede acceder al planteamiento de esa cuestión prejudicial que se solicita.

Las razones que así lo determinan son éstas:

1. - El sistema de la LPHE consiste en acotar determinados bienes como integrantes del Patrimonio Histórico Español y en establecer para ellos un específico régimen jurídico, dirigido primordialmente a su protección, y que se traduce, para quienes ostentan derechos sobre tales bienes, en obligaciones y también en beneficios (fundamentalmente de naturaleza tributaria).

2. - La LPHE realiza una definición genérica de lo que deben ser considerados bienes integrantes del Patrimonio Histórico Español (art. 1.2), y prevé actos formales de individualización o aplicación de ese concepto abstracto sobre bienes concretos, consistentes tales actos formales en la calificación o declaración del bien como de Interés Cultural o en su inclusión en el Catalogo General regulado en el texto legal.

3. - Esos actos formales a que se acaba de hacer referencia son el presupuesto que determina la aplicación de ese régimen especial que se establece en la LPHE.

   Y una de las manifestaciones de dicho régimen especial es el art. 5.2 de dicha LPHE, que establece: "Los propietarios o poseedores de tales bienes con más de cien años de antigüedad y, en todo caso, de los inscritos en el Inventario General previsto en el artículo 26 de esta Ley precisarán para su exportación la autorización expresa de la Administración del Estado en la forma y condiciones que se establezcan por vía reglamentaria".

4. - La LPHE establece en el art. 26.5 que "La organización y el funcionamiento del Inventario General se determinarán por vía reglamentaria"; y es en el Real Decreto 111/1986, de 10 de enero, de desarrollo parcial de la LPHE, donde se encuentra esa regulación reglamentaria.

   Y lo que aquí tiene interés resaltar es que ese RD 111/1986 regula los expedientes de inclusión en el Inventario General, estableciendo que su incoación se puede hacer de oficio a o a instancia de los interesados (art. 28) y que la Administración que haya instruido el expediente comunicará a los interesados la inclusión (art. 30); y también regula la exclusión del Inventario General de un determinado bien, mediante expediente que también se puede incoar de oficio o a instancia del titular de un interés legitimo (art. 31).

5. - Es en esos expedientes de inclusión o exclusión en el Inventario General donde procede la discusión sobre si los mismos merecen o no la consideración legal de bienes integrantes del Patrimonio Histórico Español.

   Consiguientemente, tratándose de un bien en el que conste ya ese dato formal de su inclusión en el Inventario General de Bienes Muebles, le será de aplicación el régimen especial de la LPHE, y frente a tal aplicación será ineficaz la impugnación que pretenda fundarse en que el bien no merece la consideración de bien integrante del Patrimonio Histórico Español.

   Esta clase de impugnación deberá hacerse valer instando la revisión de la resolución que decidió aquella inclusión, o promoviendo un expediente para la exclusión del bien del Inventario General.

6. - En la sentencia de instancia, en su FJ primero, se afirma que la obra pictórica a la que se refiere el presente litigio está incluida en el Inventario General de Bienes Muebles del Patrimonio Histórico Español.

   Éste es un dato fáctico que no puede ser revisado en la actual casación, y, por aplicación de todo lo que se ha venido expresando, impide compartir los argumentos esgrimidos para apoyar los dos primeros motivos de casación.

El tercer motivo de casación reprocha a la sentencia recurrida haber infringido el art. 40.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo LPA- de 1958, en relación con el 43 de la misma ley; así como el art. 83. 2 y 3 de la Ley Jurisdiccional de 1956 y los artículos 9.3, 24, 103.1 y 106.1 de la Constitución española -CE-.

Pero tampoco resultan convincentes las razones que son aducidas con la finalidad de justificar estas pretendidas infracciones, ya que:

- a) El interés del Museo del Prado en adquirir la obra pictórica objeto del litigio, en contra de lo que se sostiene por los recurrentes de casación, no puede ser considerado algo ajeno a la finalidad perseguida por la LPHE, y, por ello, tampoco puede calificarse de desacertada la invocación de ese interés como razón para legitimar o justificar la controvertida denegación de la exportación.

La sentencia recurrida razona correctamente cuando declara que el inicial y primer objetivo de la citada ley es la protección inmediata de los bienes integrantes del PHE, y que para su consecución arbitra toda una serie de instrumentos jurídicos, entre los que se encuentra el sometimiento a autorización de la exportación de los bienes inscritos en el Inventario General; y asimismo acierta en lo que viene afirmar sobre que todo ello está al servicio de un objetivo final consistente en la puesta al servicio de la colectividad de dichos bienes.

Y si se tiene en cuenta que el art. 59.3 de la propia LPHE define los Museos como instituciones de carácter permanente que (...) exhiben para fines de estudio, educación y contemplación conjuntos y colecciones de valor histórico, artístico (...) o de cualquier otra naturaleza cultural, ha de concluirse que ese interés del Museo del Prado está directamente conectado con ese objetivo final de la ley al que acaba de hacerse referencia.

- b) Lo que acaba de expresarse impide aceptar, pues, que esa denegación de la solicitud de exportación no haya sido adecuada a los fines para los que está prevista, o que haya incurrido en desviación de poder.

- c) Carece también de justificación la alegación que en este motivo de casación se hace de que, encarnando una potestad discrecional esa autorización de la exportación cuya decisión incumbe a la Administración, en el caso enjuiciado habría de considerarse indebidamente ejercitada, por faltar su hecho habilitante consistente en ir referida tal potestad a un bien que merezca la consideración legal de integrante del Patrimonio Histórico Español.

Es de reiterar lo que se ha afirmado, en el fundamento anterior, sobre las consecuencias que conlleva el dato formal de la inclusión del concreto bien de que se trate en el Inventario General.

- d) En este tercer motivo de casación se denuncia también una posible vulneración del principio de proporcionalidad, sobre la base de que existió una desproporción entre el instrumento administrativo empleado y la finalidad pretendida a través del mismo.

Lo que se alega para ello es que la Administración, en lugar de denegar la exportación, pudo optar por estos otros medios menos gravosos para los propietarios del cuadro: adquirir el bien aprovechando la oferta de venta irrevocable en su favor que significa la solicitud de exportación; ejercitar el derecho de tanteo si el cuadro se enajena en España; o llegar a un acuerdo con los propietarios sobre la posibilidad de permitir una exportación temporal para la venta del cuadro en Londres, acompañada del otorgamiento por los dueños del cuadro de un derecho de tanteo convencional a favor de la Administración.

- e) Esa mayor gravosidad de la que intenta derivarse la vulneración del principio de proporcionalidad no resulta justificada.

En primer lugar, porque parece dar por sentado que la denegación de la exportación ha frustrado una operación de venta a los propietarios del cuadro que les ha causado importantes perjuicios económicos, y ese es un hecho que no puede ser aquí ponderado (no aparece en la sentencia de instancia y los motivos de la actual casación no permiten modificar o adicionar sus datos fácticos).

Y, en segundo lugar, porque, como igualmente razona con acierto el tribunal "a quo", la negativa a la exportación no cierra las posibilidades de instar un acuerdo con la Administración, de impugnar su eventual negativa, o de plantear, en su caso, la posible reclamación de responsabilidad patrimonial.

El cuarto motivo de casación invoca la infracción del art. 33 de la Constitución, aduciéndose para ello que con la denegación de la exportación habría sido desconocido el contenido esencial del derecho de propiedad de los titulares del cuadro. Y lo que más concretamente se señala es que el "derecho a la realización de valor" forma parte de ese contenido esencial, y que aquella denegación, dirigida a posibilitar que el cuadro sea adquirido por el Museo del Prado, va a privar a los propietarios del cuadro del superior valor que podrían lograr vendiéndolo en el mercado internacional.

Esta última infracción es igualmente injustificada. Por una parte, porque la negativa de la exportación no impide a los propietarios vender el cuadro dentro de España y realizar y obtener de esta manera su valor económico. Y, por otra parte, porque, como antes se ha dicho, siempre podrán reclamar, por la vía de la responsabilidad patrimonial, los perjuicios que eventualmente puedan sufrir si se les presenta una ocasión de venta más favorable en el extranjero y no pueden culminar la operación como consecuencia de no tener autorizada la exportación.

Procede, de conformidad con todo lo antes razonado, declarar no haber lugar al recurso de casación y, por imperativo legal, imponer las costas a la parte recurrente.