STS, 14 de Septiembre de 2004

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra dictó sentencia el 24 de marzo de 2003, cuyo fallo dice:

Fallamos. Que debemos desestimar y desestimamos el recurso interpuesto por Industrias y Abonos de Navarra, S. A. (Inabonos, S. A.) contra el Acuerdo del Gobierno de Navarra, aprobado en sesión celebrada el 11 de junio de 2001, por el que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la resolución de 30 de abril de 2001, del director general de Estructuras Agrarias e Industrias Agroalimentarias del Departamento de Agricultura del Gobierno de Navarra por ser esta resolución conforme al Ordenamiento Jurídico sin imposición de costas

.

La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

De conformidad con los artículos 42.2 y 44.2 de la Ley 30/1992 en relación con el artículo 10 del Decreto Foral 369/1997, de 9 de diciembre, el procedimiento sancionador debe resolverse en el plazo de seis meses.

Para computar ese plazo se atiende a las fechas de notificación de los acuerdos de iniciación y de finalización, salvo que el retraso en la notificación fuese imputable al interesado (sentencias del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 1997 y de 21 de junio de 1997, etc.).

En el presente caso el acuerdo inicial se notificó el 10 de octubre de 2000 y la resolución sancionadora el 25 de abril de 2001, según admitió el sancionado en su recurso de alzada.

Entre ambas fechas han transcurrido más de seis meses, pero se han practicado actuaciones interruptivas de conformidad con los artículos 18.3 del Real Decreto 1945/1983 y el 7.2 del Decreto Foral, análisis contradictorios y dirimentes que se practicaron entre el 18 de octubre de 2000 y el 8 de noviembre de 2000 y entre el 12 de marzo de 2001 y el 11 de abril de 2001. Por tanto, hay que dar por interrumpido el plazo y por resuelto el expediente antes de que hubiese precluido.

Se alega que la suspensión del plazo de caducidad requiere un acuerdo expreso de la Administración, interpretación del artículo 42.5 de la Ley 30/1992 que ya fue rechazada por esta Sala en sentencia de 12 de diciembre de 2002 (recurso número 28/2001).

El precepto en cuestión no está refiriéndose al ejercicio de una potestad discrecional de la Administración, sino a los supuestos susceptibles de producir el efecto suspensivo.

La Administración nunca podrá disponer de un efecto como el de la caducidad, concurriendo alguno de los supuestos en que se produce ese efecto.

En cuanto a la reincidencia, según el recurrente, la Administración no ha probado que se hayan tramitado otros expedientes sancionadores contra la sancionada.

Se argumenta que para apreciar tal circunstancia no basta con que la resolución precedente haya adquirido firmeza en vía administrativa.

Esta cuestión ha sido examinada por esta Sala en sentencia como la citada antes, de la que reproduce su fundamento jurídico tercero.

Y en cuanto a la vulneración del principio de legalidad reproduce el fundamento de derecho cuarto de la referida sentencia.

En el escrito de interposición del recurso de casación para la unificación de doctrina presentado por la representación procesal de Industrias y Abonos de Navarra S. A., se formulan, en síntesis, las siguientes alegaciones:

- Identidad de hechos, fundamentos y pretensiones.

Identidad de hechos respecto a la obligación de la Administración de acreditar la existencia de sanción previa firme.

La sentencia del Tribunal Supremo de 20 de julio de 1993, en su fundamento jurídico segundo, considera un supuesto idéntico al que nos ocupa, la controversia en la determinación de la gravedad de la infracción en función de la aplicación o no de la agravante de reincidencia, sobre la base de la procedencia o improcedencia de considerar la comisión de una infracción previa sancionada por acto firme, que no consta en los autos del recurso contencioso-administrativo, para fallar que ante la falta de constancia documental no procede la aplicación de la reincidencia.

En la sentencia recurrida la Sala concluye que corresponde al administrado acreditar la inexistencia de sanción previa firme ya que no se ha aceptado la existencia de la sanción en vía administrativa.

Corresponde a la Administración acreditar la existencia de dicha sanción previa firme, por cuanto si la Sala considera que la recurrente ha aceptado la existencia de Órdenes forales sancionadoras previas, de forma igual debe considerar aceptada por la Administración la existencia de la interposición de los correspondientes recursos jurisdiccionales.

Si la Administración hubiera negado la falta de firmeza jurisdiccional, la recurrente hubiera propuesto prueba sobre dicho extremo.

No cabe imponer la carga de la acreditación de un hecho negativo al administrado, como es la inexistencia de acto sancionador previo firme, tipificación de la infracción que ampara la aplicación de la reincidencia.

Identidad de los hechos respecto de la inaplicación de la circunstancia agravante de reincidencia hasta que haya ganado firmeza en vía jurisdiccional una sanción administrativa de naturaleza idéntica.

La sentencia del Tribunal Supremo de 7 de abril de 1999, en su fundamento de derecho décimo, considera un supuesto idéntico al que nos ocupa (artículo 131.3 c) de la Ley de Regimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común), declarando que debe ser considerada la circunstancia agravante de reincidencia en el supuesto de que el previo acto administrativo sancionador haya ganado firmeza en vía jurisdiccional.

En la sentencia recurrida la Sala prefiere la tesis de la ejecutividad del acto administrativo para la aplicación de la agravante de reincidencia.

Identidad de los fundamentos respecto de la obligación de la Administración de acreditar a la Sala la existencia de sanción previa firme y la carga de su prueba.

Según la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de abril de 1999, aportada como contradictoria, los efectos de la reincidencia no se producen hasta tanto no se produzca acto sancionador firme.

En la sentencia recurrida la Sala libera a la Administración del onus probandi [carga de la prueba] de la acreditación de la existencia de una sanción previa firme, invirtiendo de forma no ajustada a derecho la carga de la prueba imponiéndosela al administrado.

La sentencia de contradicción se fundamenta en el principio de propia defensa y rechaza la procedencia de exigir al administrado la carga de probar que no hubiera sido sancionado con anterioridad.

Identidad de los fundamentos respecto de la inaplicación de la circunstancia agravante de reincidencia hasta que no haya ganado firmeza en vía jurisdiccional una sanción administrativa de naturaleza idéntica. En la sentencia contradictoria del Tribunal Supremo de 7 de abril de 1999 los efectos de la reincidencia no se producen hasta tanto no se produzca acto sancionador firme (fundamento de derecho décimo).

- Identidad de las pretensiones.

Son idénticas, inaplicación de la agravante de reincidencia ante la ausencia de acreditación en el recurso de sanción previa por infracción de igual naturaleza.

Existencia de un procedimiento sancionador previo por una infracción de idéntica naturaleza que la que es objeto del recurso, pendiente de resolución en vía jurisdiccional y la aplicación de la circunstancia agravante de reincidencia en el procedimiento por considerar la Administración actuante que resulta suficiente la firmeza en vía administrativa de la sanción precedente.

- Fundamentos de derecho.

Procesales.

Infracción por aplicación indebida del artículo 1214 del Código Civil, (caso de entenderse vigente), y/o del artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil 1/2000 (caso de entenderse derogado el anterior artículo del Código Civil por la disposición derogatoria única de esta ultima Ley) en relación con los artículos 9, 24 y 25 de la Constitución.

Si consideramos la fecha de interposición del recurso contencioso-administrativo cuya sentencia es objeto del presente recurso y la entrada en vigor de la Ley 1/2000 pudiera entenderse aplicable la disposición derogatoria única 2.1º en cuanto a la derogación del artículo 1214 del Código Civil, por lo que en el caso de entenderse vigente este artículo se estará a lo dispuesto en el mismo y en el caso de entenderse derogado por la disposición derogatoria única de la Ley 1/2000, se estará a lo establecido en su artículo 217, resaltando la practica identidad de contenidos entre ambos preceptos respecto al onus probandi.

El fallo de la sentencia impugnada deriva de la interpretación que realiza del onus probandi con relación a la acreditación de la existencia de una sanción previa firme por infracción de igual naturaleza y considera correcta la aplicación de la agravante de reincidencia con el consiguiente incremento en la sanción impuesta por la Administración.

El artículo 131.3 c) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común exige infracción idéntica previa por resolución firme, y corresponde a quien la imputa la carga de probar de forma fehaciente tal circunstancia.

Según el fundamento de derecho tercero de la sentencia recurrida la recurrente no ha negado la existencia de las resoluciones sancionadoras ni en el recurso de alzada ni en la demanda y la alegación de que la Administración no ha acreditado la existencia de resoluciones sancionadoras previas firmes se realiza en el trámite de conclusiones cuando la Administración ya no tiene posibilidad de acreditar ese hecho.

Para el supuesto de que se entendiera reconocida la existencia de expedientes sancionadores previos (ante la no negación de su existencia por parte de mi representada) resulta aplicable el principio general de derecho Quod contra rationem juris receptum est, non est producedum ad consequentias [lo que se ordena contra la razón del derecho no debe ser llevado a efecto], por lo que la Sala no puede fundamentar su fallo en dicha eventual circunstancia por contravenir la razón de derecho.

Es aplicable el artículo 54 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común respecto a la obligación de la motivación de los actos administrativos. En el caso de que la alegación de inexistencia de sanción previa firme en vía jurisdiccional hubiera sido incierta, la Administración vendría obligada a motivarlo así y entonces la recurrente, por imponérselo el onus probandi, se hubiera visto obligada a acreditar la interposición de recurso jurisdiccional, pero ante el aquietamiento de la Administración sobre la cuestión la Sala debía haber entendido de igual forma que aceptaba la existencia de los recursos jurisdiccionales.

Es reiterada la jurisprudencia en el sentido que la infracción de los principios de la carga de la prueba sólo puede ser invocada en casación en ausencia total de actividad probatoria.

Cita las sentencias del Tribunal Supremo de 24 de febrero de 2000 y 6 de julio de 2001. En el recurso cuya sentencia se impugna no fue propuesta ni realizada prueba alguna.

El fundamento de derecho tercero de la sentencia recurrida contradice la doctrina del Tribunal Supremo en la sentencia de 20 de julio de 1993.

Dicha sentencia, coincidiendo con la doctrina que interpreta el artículo 1214 del Código Civil, determina que el onus probandi de la acreditación de la existencia de una sanción previa firme a efectos de considerar la circunstancia agravante de la reincidencia corresponde a la Administración, no resultando suficiente la constancia de un acta anterior (circunstancia ésta que no se da en nuestro caso), sino que también corresponde a la Administración sancionadora acreditar que dicha acta (resolución sancionadora en nuestro caso) haya desembocado en la impugnación de una sanción igualmente firme.

El motivo de dicha distribución de la carga de la prueba se fundamenta en la preservación del principio de la propia defensa.

Cita las sentencias del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1999, 20 de octubre de 1990, 21 de septiembre de 1988, 13 de enero de 1997, 23 de mayo de 1997 y 19 de septiembre de 1999.

La sentencia de contradicción fundamenta su fallo en la accesibilidad de la Administración para la obtención de prueba documental suficiente susceptible de aportación a los autos.

Cita las sentencias del Tribunal Supremo de 6 de julio de 2001 y 26 de julio de 1996.

Nos encontramos ante una sentencia que trae causa de un expediente sancionador y por aplicación del artículo 24.2 de la Constitución no incumbe la carga de la prueba al administrado sancionado, dado el carácter admonitorio de todo procedimiento sancionador. Por ello a ningún administrado al que se le incoe un expediente sancionador incumbe la prueba de su propia inocencia, puesto que corresponde a la Administración acreditar los hechos.

Cita la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de noviembre de 2000. En conclusión, la sentencia impugnada contraviene la doctrina del Tribunal Supremo, por cuanto invierte la carga de la prueba en perjuicio de la recurrente, imponiéndole una obligación de prueba que no le corresponde y liberando a la Administración de acreditar aquello que le compete, para dar cobertura normativa a la aplicación de la circunstancia agravante de reincidencia, debiendo haber aportado en autos justificación documental sobre la existencia de dicha sanción con mención de su firmeza mediante la intervención de un funcionario con fe pública a los indicados efectos.

Infracción por aplicación indebida del artículo 8.1.3 del Real Decreto 1945/83 en relación con el artículo 131.3 c) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

El sentido del fallo de la sentencia impugnada deriva de la interpretación respecto a la falta de exigencia de firmeza en vía jurisdiccional de sanción previa para la correcta aplicación de la circunstancia agravante de reincidencia en procedimiento sancionador posterior de igual naturaleza que el previo.

La Sala aplica la teoría de la ejecutividad del acto administrativo, pese a que según el fundamento de derecho tercero de la sentencia, existen vacilaciones en la jurisprudencia respecto a la expresión «resolución firme», en cuanto si va referida a la firmeza en vía administrativa o jurisdiccional. Cita sentencias dictadas por el Tribunal Supremo y por la Sala de instancia que apoyan la pretensión impugnatoria al declarar que la resolución sancionadora previa debe haber ganado firmeza en vía jurisdiccional para poder aplicar la reincidencia en procedimiento sancionador posterior.

El artículo 8.1.3 del Real Decreto 1945/1983 no exige tan sólo para que se aplique la reincidencia que el administrado haya sido sancionado por resolución administrativa.

Por aplicación analógica del artículo 131.3 c) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común debe exigirse la firmeza del acto administrativo sancionador previo.

La cuestión estriba en si su firmeza debe ser administrativa o jurisdiccional.

Resulta de aplicación analógica lo dispuesto respecto a la agravante de reincidencia en el Código Penal (sentencia condenatoria firme).

En relación con la aplicación de los principios penales en el campo de la potestad sancionadora de la Administración, cita las sentencias del Tribunal Supremo de 8 de junio de 1980, 30 de marzo de 1987, 22 de febrero de 1989 y 26 de julio de 1989.

Cita las sentencias del Tribunal Constitucional 2/1987, de 21 de enero, 3/1988, de 21 de enero y 29/1989, de 6 de febrero. Cita la sentencia del Tribunal Supremo de 12 de marzo de 1990.

El fundamento del principio de ejecutividad y autotutela es el principio de eficacia (artículo 103 de la Constitución), que tiene su justificación en el ámbito general, pero no en el de los procedimientos administrativos sancionadores, pues un eventual retraso en el ingreso de la sanción no ocasiona perjuicios al interés publico, máxime cuando el retraso será penalizado con un tipo fijo de interés de mercado.

La ejecución de las sanciones antes de que hayan adquirido firmeza en vía jurisdiccional vulnera la presunción de inocencia, que sólo puede ser destruida mediante sentencia firme (artículo 24 de la Constitución). Lo contrario supondría la conculcación del principio nulla poena sine iudicio [no puede haber pena sin juicio].

El artículo 131.3 c) de la citada ley administrativa menciona la exigencia de firmeza del acto sancionador previo, sin adjetivación alguna. Todo lo contrario cabe decir del resto del articulado de dicha Ley, que de manera específica y nominal se refiere a la firmeza administrativa (artículos 102.4, 108, 115.1.III y 118.1). Es aplicable el principio de derecho Ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus [donde la ley no distingue tampoco podemos distinguir nosotros], no pudiendo interpretar la Sala arbitrariamente el citado precepto en detrimento de las pretensiones del administrado.

La ausencia de mención específica a la firmeza administrativa en el referido artículo ampara esta tesis. Si el legislador hubiera considerado oportuna la sola exigencia de la firmeza administrativa para la aplicación de la reincidencia, la solución hubiera sido al igual que en los precitados artículos la incorporación de la palabra «administrativa»; lo contrario supone la exigencia de la firmeza jurisdiccional.

La Sala llega a una conclusión errónea respecto a la inaplicación de la reincidencia caso de estarse a la firmeza jurisdiccional de la sanción previa, motivada por lo dilatado de la tramitación y resolución del recurso en vía jurisdiccional, pues parte de una premisa igualmente errónea, la eventual incursión por el administrado en un nuevo procedimiento sancionador firme que tiene que darse exclusivamente en el plazo de un año desde la firmeza administrativa.

En ese supuesto ha de estarse a la firmeza jurisdiccional y el plazo de un año comenzará a computarse a partir de dicha firmeza y en el caso de incoación de un nuevo expediente sancionador en el plazo de un año desde la firmeza jurisdiccional es de plena aplicación la repetida agravante.

La posposición del cómputo del plazo a la firmeza jurisdiccional no supone quebranto al interés publico o de terceros y preserva el principio de tutela efectiva que como derecho fundamental del administrado debe primar sobre el principio de autotutela administrativa.

El artículo 8.1.3 del Real Decreto 1945/1983, establece un plazo de 5 años para la aplicación de la agravante de reincidencia, plazo más que suficiente para resolver el recurso jurisdiccional.

Resulta aplicable la numerosa jurisprudencia en el sentido de que la tardanza o retraso en la resolución de los procedimientos jurisdiccionales nunca puede resultar una carga para el administrado, así como el derecho de todo administrado a un procedimiento sin dilación (artículo 6 del Convenio Europeo de Derechos Humanos). La resolución del Tribunal de Estrasburgo de 5 de octubre de 2000 ha declarado que viola dicho artículo 6 un proceso cuya duración es de 4 años.

El fundamento de derecho tercero de la sentencia contradice la doctrina del Tribunal Supremo. Cita las sentencias de 27 de junio de 1996, 5 de noviembre de 1995, 20 de julio de 1993, 22 de abril de 1992, 4 de enero de 1991 y 12 de marzo de 1990.

Termina solicitando que se dicte sentencia en la que, de conformidad con lo ordenado por el artículo 98.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, case la sentencia impugnada y resuelva el debate planteado con una nueva sentencia que estime la pretensión deducida en la demanda y, en su virtud, declare la nulidad por no ser ajustado a derecho del Acuerdo del Gobierno de Navarra de fecha 11 de junio de 2001, así como la resolución sancionadora del director general de Estructuras Agrarias e Industrias Agroalimentarias de 30 de abril de 2001 de la que aquél trae causa, acordando así mismo el sobreseimiento y archivo del expediente sancionador numero 34/00- A incoado por el Departamento de Agricultura, Ganadería y Alimentación del Gobierno de Navarra contra la recurrente.

En el escrito de oposición al recurso presentado por la representación procesal de la Comunidad Foral de Navarra se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:

Inadmisibilidad del presente recurso de casación.

Por incumplimiento de los requisitos del artículo 96.1 de la Ley Jurisdiccional: falta la cuádruple identidad de personas, hechos, fundamentos y pretensiones.

Es necesaria esa identidad sustancial entre los supuestos de la sentencia recurrida y de la de contraste para que de haberse llegado a pronunciamientos distintos surja el presupuesto de la contradicción, primero y básico de esta modalidad casacional.

El escrito de interposición no satisface la exigencia del artículo 96.1 de la Ley Jurisdiccional.

1. No existe identidad de personas o sujetos litigantes.

   La recurrente en los presentes autos es persona distinta de los recurrentes en los pleitos que han originado las sentencias supuestamente contradictorias, no puede sostenerse que nos encontramos ante litigantes situados en idéntica situación. En el caso de autos es una empresa sancionada por una infracción en materia agroalimentaria y en el caso de las sentencias aportadas estamos, por un lado, ante un particular sancionado por una falta disciplinaria en materia de Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito (sentencia del Tribunal Supremo de 7 de abril de 1999) y, por otro, con un particular sancionado por defraudación tributaria (sentencia del Tribunal Supremo de 20 de julio de 1993).

   Desde el otro lado de la relación jurídica también se aprecia una falta de identidad subjetiva sustancial, ya que en el caso de autos, la parte recurrida es el Gobierno de Navarra mientras que en las sentencias de contraste es la Administración el Estado, instituciones distintas.

2. No existe identidad sustancial en los hechos.

   La sentencia impugnada analiza sanciones en materia agroalimentaria y la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de abril de 1999 se refiere a una infracción en aplicación de la Ley 26/1988, de 29 de julio, de Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito. La identidad es sólo respecto a la naturaleza sancionadora de las resoluciones administrativas impugnadas y a la agravante de reincidencia.

   La sentencia del Tribunal Supremo de 20 de julio de 1993 se refiere a una sanción por defraudación en la tasa de juego y dispone que la reincidencia no se aplica hasta que no se agote el procedimiento sancionador dando lugar a un acto firme, mientras que en la sentencia recurrida se ha declarado probado la existencia de un acto firme habiéndose agotado el procedimiento sancionador al dictarse las correspondientes órdenes forales sancionadoras. Por lo tanto son hechos totalmente dispares, que se sitúan en fases distintas del procedimiento sancionador.

3. No existe identidad de fundamentos entre la sentencia recurrida y las aportadas como contradictorias.

   La sentencia recurrida se cuestionaba la inexistencia de reincidencia en la sanción impuesta, aplicando el artículo 131.1 c) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones y del Procedimiento Administrativo Común y el artículo 8.1.3 del Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, por el que se regulan las Infracciones y Sanciones en Materia de Defensa del Consumidor y de la Producción Agroalimentaria. En la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de abril de 1999 la sanción pertenece a un sector distinto del ordenamiento jurídico y la aplicación de la reincidencia se basa en el artículo 14.2 b) de la Ley 26/1988, de 29 de julio, sobre Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito.

   La sentencia del Tribunal Supremo 20 de julio de 1993 se fundamenta en que sería contrario al principio de la propia defensa exigir que el interesado probase que no ha sido sancionado con anterioridad, hecho negativo, que recae, en este caso, en la Administración.

   La sentencia recurrida no aplica esta doctrina, pues la prueba ya había sido aportada por la Administración Foral para aplicar la agravante de reincidencia y además la actora reconoció la existencia de sanciones firmes en vía administrativa.

   No son las mismas situaciones las que se contemplan en la sentencia recurrida y en las invocadas como contradictorias por no tratarse de los mismos litigantes ni otros en idéntica situación, ni encontrarnos en presencia de hechos y fundamentos sustancialmente iguales. Por tanto, las sentencias contienen pronunciamientos distintos como consecuencia de hechos diferentes.

Con carácter subsidiario se solicita la desestimación del presente recurso por los mismos argumentos anteriores.

Inexistencia de infracción del principio del onus probandi [carga de la prueba], en relación con la acreditación de la exigencia de una sanción previa firme por infracción de igual naturaleza.

Se alega la hipotética vulneración del artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil en relación con los artículos 9, 24 y 25 de la Constitución, pero no es cierto.

Deben tenerse en cuenta todas las circunstancias concurrentes en el caso en relación con el supuesto de la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de julio de 1993. Se trata de dos supuestos de hecho diferentes salvo lo relativo a la imposición de una sanción con la agravante de reincidencia.

En la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de julio de 1993 se pretende aplicar la referida agravante sin haber acreditado la Administración la firmeza en vía administrativa y en la sentencia recurrida la firmeza en vía administrativa está acreditada y reconocida expresamente por la parte actora.

La cuestión debatida no es que la carga de la prueba sobre la existencia de la reincidencia recaiga sobre la Administración y no sobre el particular.

La cuestión es que para que exista reincidencia por la comisión de infracciones de la misma naturaleza, han debido ser sancionadas por resolución administrativa firme y su prueba, en tal caso, corresponde a la Administración.

Se pretende que se aplique la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de julio de 1993 en un supuesto en el que no tiene cabida, pues en la sentencia recurrida la reincidencia se tiene por acreditada precisamente porque esta Administración Foral probó que la empresa había sido sancionada anteriormente por la comisión de infracciones de la misma naturaleza mediante resoluciones sancionadoras ( órdenes forales) que constituían actos firmes.

Para interpretar correctamente el fundamento de derecho tercero de la sentencia recurrida es necesario referirse al escrito de demanda en el que se alegaba la indebida aplicación del principio de reincidencia, pues las sanciones no eran firmes al haber sido recurridas ante la jurisdicción contencioso-administrativa y no haberse dictado sentencia, de lo que se deduce que la parte demandante aceptó la existencia de las sanciones previas.

Del fundamento de derecho tercero de la sentencia recurrida se desprende que para poder admitir la tesis del demandante era necesario que la hubiera alegado con anterioridad, precisamente cuando la Administración podía haber acreditado ese hecho.

Es inadmisible que, mediante la teoría de la carga de la prueba, recaiga sobre la Administración la carga de una prueba cuya iniciativa corresponde a los particulares (interposición de recurso contencioso administrativo) y peor es intentar que esta Sala falle que para acreditar la existencia de reincidencia en las sanciones administrativas no basta la firmeza en vía administrativa.

Para aplicar la agravante de reincidencia es necesario que el infractor haya sido sancionado por resolución firme, entendiendo por tal la que pone fin a la vía administrativa y de acuerdo con el artículo 109 de la Ley 30/1992 ponen fin a la vía administrativa, entre otras, las resoluciones de los recursos de alzada.

Ninguna vulneración del ordenamiento jurídico estatal se aprecia en la sentencia recurrida: su doctrina es correcta y ajustada al ordenamiento jurídico.

Inexistencia de infracción del artículo 131.1 c) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común en relación con el artículo 8.1.3 del Real Decreto 1945/1983 por la sentencia impugnada y corrección de la doctrina contenida en la misma.

La cuestión se centra en determinar si cuando el citado precepto utiliza la expresión «resolución firme» se refiere a la firmeza administrativa o jurisdiccional.

La sentencia recurrida no niega la aplicación analógica de los principios penales al procedimiento administrativo sancionador, pero en virtud del principio de autotutela basta que el acto anterior hay adquirido firmeza en vía administrativa, es decir, que no quepa contra el mismo recurso alguno en vía administrativa.

La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, da cobertura legal a la aplicación del principio de autotutela administrativa al ámbito del procedimiento administrativo sancionador al preceptuar su artículo 138.3 que la resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa.

Una vez agotada la vía administrativa al ganar firmeza la sanción deviene ejecutiva sin necesidad de sentencia judicial y ello con independencia de haberse interpuesto o no recurso contencioso- administrativo contra aquella resolución.

Termina solicitando que se dicte sentencia declarando la inadmisibilidad del citado recurso o, subsidiariamente, declarando su desestimación y confirmando íntegramente la sentencia recurrida así como la doctrina en ella contenida.

Por providencia de esta Sala de 19 de febrero de 2004, se concede a las partes, un plazo común de cinco días para que formulen las alegaciones que estimen oportunas sobre la siguiente causa de inadmisión, por razón de la cuantía, pues aunque en primera instancia ésta fue fijada en 5 000 002 pesetas, el recurso de casación para la unificación de doctrina, podría ser inadmisible, pues aunque se trata de una sola acta de infracción, cada una de las infracciones cometidas por el recurrente están perfectamente diferenciadas, pues se sancionan dos infracciones muy graves, imponiéndose una multa de 2 500 001 pesetas por cada una, y todo ello con independencia de que hayan dado lugar a uno o varios actos, por cuanto debe entenderse que es la cuantía individualizada de cada una de las sanciones, y no la suma de todas, la que determina objetivamente la cuantía del proceso contencioso-administrativo a efectos de casación. En este sentido, el auto de esta Sala de 12 de mayo de 1999 y las sentencias de 14 de febrero de 2000, 20 de marzo de 2000 y 25 de noviembre de 2003.

La representación procesal de la Comunidad Foral de Navarra, en el trámite concedido formula, en síntesis, las siguientes alegaciones:

Inadmisibilidad del recurso de casación por razón de la cuantía.

La Ley Jurisdiccional en su artículo 96.3 excluye del recurso de casación para la unificación de doctrina las sentencias que no sean recurribles en casación con arreglo a lo establecido en el apartado b) del artículo 86.2 siempre que la cuantía litigiosa sea superior a los tres millones de pesetas y el artículo 97.4 dispone que la Sala del Tribunal Supremo dictará auto de inadmisión si la sentencia no es susceptible de recurso de casación para unificación de doctrina.

La cuantía es materia de orden público y si bien su examen corresponde inicialmente al tribunal a quo, la Sala tiene facultades para apreciar, incluso de oficio, su insuficiencia como requisito procesal que condiciona la inadmisibilidad de la casación.

Es doctrina constante y reiterada de la Sala (auto de 21 de septiembre de 1998), que las prevenciones legales en materia de cuantía han de ser aplicadas en función de la real entidad material de la cuestión litigiosa, siendo irrelevante a efectos de inadmisibilidad del recurso de casación por razón de la cuantía que se haya tenido por preparado el recurso en la instancia o el ofrecimiento del mismo al notificarse la resolución impugnada siempre que la cuantía sea estimable e inferior al limite legalmente establecido.

En el presente caso la cuantía del recurso determinada por el importe económico reclamado al recurrente por el Gobierno de Navarra en concepto de sanciones dista de alcanzar el límite legal establecido para que la sentencia sea recurrible.

La representación procesal de la entidad Industrias y Abonos de Navarra, en el trámite concedido formula, en síntesis, las siguientes alegaciones:

La cuantificación económica del acto administrativo con el que finalizó el expediente sancionador asciende a una multa de 5 000 002 pesetas.

La sanción es una y única y relativa a un y único acto administrativo. Su cuantía es el importe de la referida sanción; por tanto, no concurre la causa de inadmisión por razón de la cuantía pues es superior a los tres millones de pesetas.

Sin desconocer la doctrina respecto al carácter provisional de la admisión del recurso en primera instancia, el tribunal a quo no planteó objeción alguna y la Administración recurrida, que en su escrito de oposición al recurso plantea diversos motivos de inadmisión, no impugna el recurso por insuficiencia de cuantía.

Con carácter subsidiario, para el caso de que la Sala entienda que concurre la referida causa de inadmisión por insuficiencia de cuantía y considere pertinente la imposición de costas a mi representada, debe resolverse de conformidad con el criterio adoptado por la Sección Quinta de esta Sala. Cita las sentencias de 12 de febrero de 2003 y 24 de febrero de 2003, en las que la condena en costas ascendía a 600 euros por todos los conceptos.

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 7 de septiembre de 2004, en que tuvo lugar.

El recurso de casación para la unificación de doctrina que enjuiciamos se interpone por la entidad Industrias y Abonos de Navarra S. A. contra sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra el 24 de marzo de 2003, por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el acuerdo de 11 de junio de 2001 del Gobierno de Navarra, que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la resolución de 30 de abril de 2001 de la dirección general de Estructuras Agrarias e Industrias Agroalimentarias que aprueba el acta de infracción numero 34/2000-A, que impone una sanción de 5 000 002 pesetas.

En razón de la fecha de la sentencia recurrida, por aplicación de lo dispuesto en la disposición transitoria 3ª de la Ley 29/1998, de 13 de julio, la normativa aplicable a la preparación, interposición y decisión del presente recurso es la regulada en dicha Ley.

No debe considerarse precluida la posibilidad de apreciar la inadmisión del recurso, aunque ésta haya de apreciarse en sentencia y suponga la desestimación del recurso.

Es constante y reiterada la jurisprudencia de esta Sala declarando que resulta irrelevante, a efectos de la inadmisibilidad del recurso de casación, que se haya tenido por preparado el recurso en la instancia o el ofrecimiento del mismo al notificarse la resolución impugnada, siempre que concurra una causa de inadmisión. Asimismo, es reiterado el criterio de nuestra jurisprudencia que considera que para apreciar esta causa de inadmisibilidad no es obstáculo que no se hubiera denunciado expresamente, pues si esta Sala ha de revisar de oficio y puede apreciar el carácter no recurrible de las resoluciones, ningún obstáculo hay para que lo haga en trámite de sentencia, sin más que convertir en causa de desestimación del recurso de casación la causa de inadmisibilidad. Lo contrario supondría resolver un recurso de casación en un supuesto en el que está vedado por el legislador en contra de la ley que legitima y regula la actuación de los tribunales y de la finalidad de protección de la norma que tiene el recurso de casación.

El recurso de casación para la unificación de doctrina es excepcional y subsidiario respecto a la casación propiamente dicha. Cuando no es posible la impugnación de las sentencias dictadas en única instancia por los Tribunales Superiores de Justicia -o por la Audiencia Nacional- por razón exclusivamente de la cuantía litigiosa -artículo 86.2 b) de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable-, la Ley permite -artículo 99- que puedan ser recurridas con la finalidad primaria de unificar la doctrina ante la existencia de fallos incompatibles. En este sentido, el apartado 2 del artículo 99 precisa que sólo son susceptibles de recurso de casación para la unificación de doctrina las sentencias contra las que no quepa el recurso de casación ordinario, siempre que su cuantía exceda de tres millones de pesetas.

Conforme al artículo 42.1 a) de la Ley Jurisdiccional, para fijar el valor de la pretensión debe tenerse en cuenta el débito principal, en este caso la multa impuesta, pero no los recargos, las costas ni cualquier otra clase de responsabilidad.

En el supuesto que nos ocupa la cuantía fue fijada en 5 000 002 pesetas por otrosí en el escrito de demanda, importe del acta de infracción numero 34/2000-A. Sin embargo, el recurso de casación para la unificación de doctrina, resulta inadmisible por razón de la cuantía, pues aunque se trata de una sola acta de infracción, cada una de las infracciones cometidas por el recurrente están perfectamente diferenciadas, y todo ello con independencia de que hayan dado lugar a una o varias actas, por cuanto debe entenderse que es la cuantía individualizada de cada una de las sanciones, y no la suma de todas, la que determina objetivamente la cuantía del proceso contencioso administrativo a efectos de casación. Así resulta de la correcta aplicación del artículo 41.3 de la Ley Jurisdiccional y de las sentencias de esta Sala de 31 de marzo de 1999, 14 de febrero de 2000, 20 de marzo de 2000, 17 de septiembre de 2003 y 5 de mayo de 2004 dictada en un supuesto idéntico al que nos ocupa en relación con la misma empresa.

En atención a lo expuesto es procedente declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto y condenar en costas a la parte recurrente. Así lo impone el artículo 139.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa 29/1998, de 13 de julio, cuando establece que en los grados o instancias sucesivas a la primera se impondrán al recurrente las costas si se desestima totalmente el recurso, dado que no se aprecia la concurrencia de circunstancias que justifiquen lo contrario.

Esta Sala no considera oportuno, habida cuenta de las circunstancias, hacer uso de la facultad de acotar la cuantía de las costas que le atribuye el artículo 139.3 de la Ley Jurisdiccional, sin perjuicio de sus potestades, en el caso de que se interponga la oportuna impugnación, para revisar la minuta presentada si ésta no se ajustase a los criterios de moderación esta Sala considera aplicables y a los que se refiere la parte recurrente en su escrito de alegaciones.

EN FUERZA DE LO RAZONADO, EN NOMBRE DEL REY Y POR LA POTESTAD EMANADA DEL PUEBLO QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN,