STS, 23 de Noviembre de 2005

PonenteEDUARDO ESPIN TEMPLADO
ECLIES:TS:2005:7198
Número de Recurso800/1994
ProcedimientoCONTENCIOSO - CONTENCIOSO - Recurso Ordinario
Fecha de Resolución23 de Noviembre de 2005
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintitrés de Noviembre de dos mil cinco.

VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituída en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso contencioso-administrativo número 800/1.994, interpuesto por la FEDERACIÓN NACIONAL DE EMPRESAS DE PUBLICIDAD, representada por la Procuradora Dª Isabel Juliá Corujo, contra el Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento para el desarrollo de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras.

Es parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En fecha 11 de noviembre de 1.994 la representación procesal de la demandante interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Carreteras, el cual había sido publicado en el Boletín Oficial del Estado de 23 de septiembre de 1.994, recurso admitido a trámite por providencia de fecha 24 de noviembre de 1.994.

SEGUNDO

Recibida comunicación del Tribunal Constitucional poniendo en conocimiento de la Sala la admisión a trámite del conflicto positivo de competencia 508/1995, planteado por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña en relación con el artículo 33.3 del Reglamento objeto del presente recurso contencioso-administrativo, en fecha 20 de abril de 1.995 se acordó la suspensión de su tramitación hasta que se resolviera dicho conflicto positivo de competencia.

TERCERO

Tras la resolución del procedimiento constitucional por sentencia de 17 de julio de 2.003, se alzó la suspensión, haciéndose entrega del expediente administrativo a la parte demandante para que formulara la correspondiente demanda, lo que verificó mediante escrito en el que, previa alegación de las argumentaciones que consideraba oportunas, suplicaba que se declare que el artículo 88 del Real Decreto impugnado es contrario a derecho, dado que su contenido vulnera derechos constitucionales.

CUARTO

De dicha demanda se dio traslado a la Administración, presentando el Sr. Abogado del Estado escrito contestándola, en el que, tras las alegaciones que estimaba oportunas, suplicaba que se desestime íntegramente la demanda, imponiéndole expresamente a la actora las costas del proceso.

QUINTO

Tras la fase de demanda y contestación de la misma, se concedió a las partes plazo por el orden establecido en la Ley jurisdiccional para formular conclusiones, que evacuaron, declarándose a continuación conclusas las actuaciones por resolución de 18 de abril de 2.005.

SEXTO

Por providencia de fecha 30 de junio de 2.005 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 8 de noviembre de 2.005, en que han tenido lugar dichos actos.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espín Templado,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Objeto y planteamiento del recurso.

La Federación Nacional de Empresas de Publicidad impugna el artículo 88 del Real Decreto 181/1994, de 2 de septiembre, por entender que dicho precepto es contrario a diversos derechos y principios constitucionales.

El citado artículo dice lo siguiente:

"Artículo 88. Prohibición.

  1. Fuera de los tramos urbanos de las carreteras estatales queda prohibido realizar publicidad en cualquier lugar visible desde la zona de dominio público de la carretera, sin que esta prohibición dé en ningún caso derecho a indemnización.

  2. La prohibición afectará a todos los elementos de la instalación publicitaria, comprendiendo la fijación de carteles, colocación de soportes y cualquier otra manifestación de la citada actividad publicitaria, salvo las exceptuadas en la Ley de Carreteras y en el presente Reglamento."

La parte actora considera que la prohibición general contenida en el apartado primero del referido artículo 88 de la disposición impugnada es contraria a la libertad de empresa reconocida en el artículo 38 de la Constitución (hechos primero y tercero de la demanda), a la libertad de información garantizada en el artículo 20.1.d) de la Constitución (hecho segundo), y al principio de seguridad jurídica garantizado en el artículo 9.3 de la Norma Constitucional (hecho cuarto). Asimismo entiende que se produce una contradicción entre la normativa estatal sobre el particular y algunas regulaciones autonómicas, como puede serlo la de la Comunidad de Madrid (hecho quinto).

SEGUNDO

Sobre la impugnación de un precepto reglamentario que reproduce una Ley.

En primer lugar es necesario advertir que, como la misma entidad recurrente señala, el apartado primero del precepto reglamentario impugnado reitera literalmente lo que establece el artículo 24.1 de la Ley de Carreteras (Ley 25/1988, de 29 de julio), de la que el Real Decreto constituye desarrollo reglamentario:

"Artículo 24.

  1. Fuera de los tramos urbanos de las carreteras estatales queda prohibido realizar publicidad en cualquier lugar visible desde la zona de dominio público de la carretera, sin que esta prohibición dé en ningún caso derecho a indemnización.

  2. A los efectos de este artículo no se considera publicidad los carteles informativos autorizados por el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo."

Asimismo, el artículo 31.4.g) de la Ley de Carreteras tipifica como infracción muy grave la de "establecer cualquier clase de publicidad visible desde la zona de dominio público de la carretera".

Pues bien, aunque la impugnación del artículo 88 del Real Decreto 1812/1994 sea perfectamente admisible, no deja de ser una manera indirecta de cuestionar la constitucionalidad del propio precepto legal que se ha transcrito. Lo cual implica que, de considerar esta Sala que la impugnación efectuada por la actora resultaba fundada, habríamos de plantear la cuestión de inconstitucionalidad del referido artículo 24.2 de la Ley de Carreteras ante el Tribunal constitucional, puesto que cualquier vicio de constitucionalidad en que incurriera el precepto reglamentario habría de predicarse igualmente del precepto legal. Y no resulta posible anular un precepto reglamentario que reproduce uno legal sin plantear dicha cuestión de inconstitucionalidad, pues ello implicaría en la práctica perjudicar o, incluso, privar de eficacia a éste último en razón de su presunta inconstitucionalidad, desconociendo con ello la obligación que nos impone el artículo 163 de la Constitución y el 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (SSTC 23/1988, de 22 de febrero, y 173/2002, de 9 de octubre).

TERCERO

Sobre la alegación de vulneración de la libertad de empresa.

Afirma la entidad actora que el precepto impugnado impone una prohibición genérica y absoluta del ejercicio de la publicidad, actividad profesional normalmente ejercida en un entorno empresarial a través de agencias de publicidad, en el ámbito espacial coincidente con las carreteras de competencia estatal, a excepción de los tramos urbanos de las mismas.

La propia Federación recurrente señala con acierto que el fundamento de la prohibición lo constituye la protección de la seguridad vial, destinada en definitiva a la protección del bien jurídico de la vida y la salud de las personas. La norma impugnada, añade la actora, responde a la convicción de que la ausencia de publicidad en las carreteras hace disminuir el número de accidentes y la siniestralidad o, dicho en otros términos, que la publicidad es un factor de riesgo en la conducción al distraer la atención del conductor.

Sucede, sin embargo, según la actora, que dicha convicción ha resultado desmentida por la praxis, ya que desde que entró en vigor la prohibición que se impugna no sólo se ha visto reducido el índice de siniestralidad en carretera, sino que ha seguido aumentando, habiendo pasado el número total de accidentes de carretera entre 1.999 y 2.003, de 78.854 a 83.952. Esto supone, a su juicio, que la prohibición ha perdido su razón de ser.

La alegación ha de ser rechazada. Efectivamente, tal como señala la actora, son la seguridad vial y, en último término, la vida e integridad física y la salud de las personas los bienes protegidos por la prohibición que se impugna. Es claro, y en realidad la recurrente no lo discute, que dichos bienes se encuentran protegidos por la propia Constitución y que constituyen un fundamento suficiente para restringir, en los limitados términos espaciales y materiales que la Ley y el Reglamento de Carreteras contemplan, otros derechos y libertades, como puede serlo la libertad de empresa, aunque ostenten igualmente rango constitucional. En cuanto a la libertad de empresa, no hay que olvidar, en primer lugar, que no consiste en el derecho a desarrollar cualesquiera actividad empresarial o profesional y de forma incondicionada, "sino sólo el de iniciar y sostener en libertad la actividad empresarial, cuyo ejercicio está disciplinado por normas de muy distinto orden. La regulación de las distintas profesiones, oficios o actividades empresariales en concreto, no es por tanto una regulación del ejercicio de los derechos constitucionalmente garantizados en los artículos 35.1 ó 38" (STC 83/1984, de 24 de julio). Así pues, la libertad de empresa posee un carácter genérico que no impide una amplia regulación de la actividad empresarial en todos los ámbitos sobre los que se proyecta.

Por lo demás, no puede admitirse la supuesta pérdida de fundamento de la restricción impugnada por varias razones. En primer lugar, porque la parte tan sólo acompaña las afirmaciones sobre la inefectividad de la prohibición con la mera cita de algunas cifras cuyas veracidad, por lo demás, no acredita. En segundo lugar, porque más allá de la acreditación de las cifras estadísticas que se mencionan en el recurso, dicha inefectividad hubiera requerido una amplia actividad probatoria que en ningún caso ha sido planteada. En este sentido, además, la probanza de las afirmaciones que sobre esa carencia de fundamento de la prohibición efectúa la actora se enfrentaría seguramente, de haberse intentado, a una seria dificultad. En efecto, la seguridad vial es un objetivo en el que intervienen una amplia confluencia de factores de muy diversa naturaleza que entran en una complicada interacción. Por ello, sería difícil demostrar que el incremento de siniestralidad que la parte afirma que se ha producido prueba que la prohibición de publicidad en las carreteras es ineficaz para mejorar la seguridad vial. Porque acreditar la falta de fundamento de la prohibición exigiría demostrar de manera fehaciente, no ya que la prohibición no haya logrado hacer disminuir el número de accidentes, sino que no contribuye en absoluto a mejorar la seguridad vial, aunque no haya evitado el incremento de la siniestralidad.

Así las cosas, la prohibición que se impugna, limitada espacial y materialmente a la publicidad visible desde las carreteras del Estado, tiene un fundamento racional y razonable reconocido por la propia parte actora, que no ha logrado desvirtuar su razonabilidad, idoneidad y proporcionalidad.

CUARTO

Sobre la alegación de vulneración de la libertad de información.

Sin necesidad de entrar en la cuestión de si la publicidad comercial está o no comprendida en la libertad de información -inclusión que es objetada por el Abogado del Estado- y con qué alcance, la alegación ha de ser rechazada por las mismas razones expuestas en el anterior fundamento de derecho. En efecto, prima en todo caso el fundamento constitucional de la prohibición referido a la protección de la vida, integridad física y salud de las personas respecto al ejercicio de cualesquiera otro derecho o libertad, en tanto no se acredite el carácter infundado de la limitación impuesta por irrazonable, inidonea o, en fin, desproporcionada. Y, como hemos señalado ya, ninguna de dichas circunstancias ha sido acreditada en estos autos.

QUINTO

Sobre la alegación del principio de seguridad jurídica.

Sostiene la parte actora que la regulación legal y reglamentaria que se ha transcrito más arriba incurre en contradicciones y ambigüedades que atentan contra el principio constitucional de seguridad jurídica. Dichas aparentes contradicciones consistirían, en opinión de la actora, en que de la dicción literal del artículo 88 del Reglamento impugnado, junto con los dos preceptos legales que la Ley de Carreteras que se han mencionado (artículos 24.1 y 31.4.g), podría deducirse que sólo queda prohibida la realización de publicidad que se viera caracterizada por su visibilidad, quedando la duda de si la prohibición alcanza a la publicidad sonora, a la publicidad visible y móvil (sobre vehículos que circulan por la carretera) o, incluso, a la visible y aérea.

Ninguna de las dudas que plantea la recurrente puede ser considerada como causa de inconstitucionalidad del artículo reglamentario impugnado -y de los propios preceptos legales-. Parece claro, tanto por el tenor literal de la regulación legal y reglamentaria que se aduce como por su finalidad (evitar el posible efecto de distraer a los conductores), que el objeto de la misma es evitar cualquier tipo de publicidad que resulte visible desde la zona de dominio público de la carretera. Parece, por consiguiente, que queda claramente fuera de la prohibición una hipotética publicidad sonora -que difícilmente podría afectar perjudicialmente al tránsito rodado por la carretera- o, más todavía, la que tuviera su origen en una aeronave. El objeto de la prohibición que se cuestiona es evitar un determinado factor de riesgo, los anuncios visibles para el conductor instalados a sendos lados de la carretera, los cuales pueden distraer su atención, y no todo tipo de posibles factores de distracción que puedan ser concebibles. En cuanto a la posible publicidad efectuada sobre vehículos en circulación -que puede ser tanto la existente en la propia carrocería de los automóviles como la transportada para su exhibición ocasional-, tampoco parece estar comprendida en la regulación objeto de este recurso, sin perjuicio que una u otra pudieran quedar afectadas por otras disposiciones.

Tales dudas planteadas por la actora no pasan, en todo caso, de ser problemas interpretativas usuales en la aplicación de las normas, que ni pueden calificarse de especialmente arduos ni, en modo alguno, de generadores de inseguridad jurídica causante de la inconstitucionalidad o ilegalidad del precepto impugnado.

SEXTO

Sobre la alegación relativa a la contradicción con las normativas autónomicas

Finalmente, expone la entidad actora la posible contradicción entre el precepto reglamentario impugnado y el artículo de la Ley de Carreteras que desarrolla, por un lado, y las normativas autonómicas equivalentes -entre las que menciona la de la Comunidad de Madrid-, por otro. Pero, al margen de que exista o no una discrepancia entre la normativa estatal y la citada de la Comunidad de Madrid u otras autonómicas por el hecho de que éstas últimas acoten una distancia precisa de cien metros al espacio en que queda prohibida la publicidad, dicha discrepancia no sería motivo de ilegalidad alguna para el Real Decreto impugnado en el presente recurso. Ambas normativas serían aplicables respecto a las carreteras y territorios afectados según las respectivas competencias - incluso, en su caso, de forma acumulativa-, sin que ello constituya en ningún caso tacha alguna de ilegalidad.

SÉPTIMO

Conclusiones y costas.

De acuerdo con lo expuesto en los fundamentos jurídicos precedentes, ha de desestimarse el recurso contencioso administrativo interpuesto contra el Real Decreto 1812/1994. No se aprecia la concurrencia de las circunstancias contempladas en el artículo 131.1 de la Ley Jurisdiccional de 1.956 para la imposición de las costas.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Que DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Federación Empresarial de Empresas de Publicidad contra el Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento para el desarrollo de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras. Sin imposición de las costas causadas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. EDUARDO ESPIN TEMPLADO, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.

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