STS, 19 de Octubre de 2001

D. Bartolomé , D. Gaspar y D. Oscar interpusieron con fecha 25 de junio de 1992 ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla el recurso contencioso- administrativo número 3139/1992 contra la resolución dictada por el Director General de Recursos de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Obras Públicas y Transportes el 8 de abril de 1992, que desestimó el recurso de alzada deducido contra la dictada por el Gobernador Civil de Córdoba el 18 de octubre de 1990 por la que se acordó la demolición de las obras del punto kilométrico 357.900 de la N-IV (Montoro) consistentes en una nave situada en terreno de su propiedad, por no haberse solicitado su legalización y estar afectadas por las obras de la Autovía Madrid-Sevilla en su tramo de Villa del Río- Córdoba.

En su escrito de demanda, de 30 de octubre de 1992, los actores alegaron los hechos y fundamentos de derecho que consideraron oportunos y suplicaron se dictase sentencia "por la que: a) se declaren nulos y anulen o revoquen y dejen sin efecto alguno los dos actos administrativos objeto de este recurso y que acabo de reseñar; b) se autorice a los recurrentes a realizar las obras que aún restan por hacer hasta terminar la nave-almacén de referencia conforme al correspondiente proyecto -documento número siete de los unidos a la demanda; adoptando cuantas demás medidas fueren necesarias para el pleno restablecimiento de la situación jurídica perturbada; y c) se condene en costas al Ministerio de Obras Públicas y Transportes". Por otrosí interesó el recibimiento del recurso a prueba.

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 20 de enero de 1993, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia por la que "se desestime íntegramente la misma confirmando la resolución impugnada".

Practicada la prueba declarada pertinente por auto de 12 de julio de 1993 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla dictó sentencia con fecha 3 de noviembre de 1994, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Don Bartolomé , Don Gaspar y Don Oscar contra la resolución de 8 de abril de 1992, del Subsecretario del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, por delegación del Ministro, en la que se desestima el recurso de alzada interpuesto por los actores contra resolución del Gobernador Civil de Córdoba de 18 de octubre de 1992, por la que, en relación a solicitud de los actores para que se autorizase la continuación de obras de terminación de una nave y su cerramiento, ejecutadas por los recurrentes en terrenos contiguos al punto kilométrico 357.9 de la carretera nacional IV, se denegó dicha autorización y se acordó la demolición de obras. Anulamos dichas resoluciones por ser contrarias al ordenamiento jurídico y declaramos el derecho de los actores a ejecutar las obras a que se refieren dichas resoluciones de conformidad con la licencia de obras otorgada por el Ayuntamiento de Montoro y el proyecto técnico en virtud del cual se autorizaron. Sin costas".

Con fecha 10 de mayo de 1995 el Abogado del Estado interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 1368/1995 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos: Primero: Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, por infracción del artículo 53.2 de la Ley 51/1974, de 19 de diciembre, de Carreteras. Segundo: Bajo el mismo ordinal, por infracción de los artículos 23 y 27 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras.

Los Sres. BartoloméGasparOscar presentaron escrito de oposición al recurso y suplicaron su desestimación con imposición de las costas a la parte recurrente.

Por providencia de 5 de julio de 2001 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 11 de octubre siguiente, en que ha tenido lugar.

La sentencia que es objeto de este recurso, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla con fecha 3 de noviembre de 1994, anuló las resoluciones administrativas ya reseñadas en cuya virtud el Ministerio de Obras Públicas y Transportes había denegado la solicitud formulada por los señores GasparOscarBartolomé para que se les autorizase la terminación de una nave industrial y su cerramiento, levantadas con licencia municipal en el punto kilométrico 357,9 de la carretera nacional IV. Las resoluciones impugnadas -y anuladas por la Sala-, además de denegar aquélla, habían ordenado la demolición de la nave entera.

La Sala de instancia expuso como "hechos de interés para la resolución de este litigio" los siguientes:

"- A principio del año 1982 los actores comenzaron a construir sobre una parcela de terreno de su propiedad, sita en las inmediaciones de la margen derecha de la carretera nacional IV Madrid-Cádiz, en el kilómetro 357,9 de dicha vía. El mencionado terreno pertenece al término municipal de Montoro, y está calificado urbanísticamente como suelo urbano, área de servicio de carreteras, según consta en el informe de la Unidad Técnica de Asistencia a Municipios de la Diputación Provincial de Córdoba, acompañada como documento número 8 a la demanda, y expedida en el curso del procedimiento de otorgamiento de la licencia municipal para construir en dichos terrenos.

Las obras, consistentes en edificio de 16 por 32 metros de planta, según el proyecto redactado al efecto (documento nº 7), estaban destinadas a nave para almacén, fueron paralizadas por el Ayuntamiento de Montoro en 3 de agosto de 1982 (folio 22 del expediente administrativo, al carecer de la preceptiva licencia. Una vez solicitada la misma, y tras el informe favorable que antes se reseñó, se otorgó licencia para la construcción referida por el Ayuntamiento de Montoro con fecha siete de marzo de 1988 (folio 7 del expediente y documento 4 de la demanda).

Las obras se continuaron de forma intermitente hasta que 10 de mayo de 1990, y con motivo de la preparación de las obras para la autovía Madrid-Cádiz, que discurría por la antigua carretera nacional IV, se formaliza denuncia por la Demarcación de Carreteras del Estado en Andalucía, unidad de Córdoba (folio 1 del expediente) acerca de que se estaban llevando a cabo dichas obras en terrenos calificados como de zona de afección de la carretera, y que según el proyecto de la nueva autovía estarían próximas a la zona de dominio público de la misma.

Con fecha 30 de mayo de 1990 el Gobernador Civil de Córdoba dicta orden de paralización de las obras. Solicitado por los interesados el levantamiento de dicha medida y que se autorizase la continuación de las obras, se dictó por el Gobernador Civil de Córdoba la resolución de 30 de mayo de 1990, que una vez confirmada en alzada es objeto del recurso.

Las obras paralizadas, en el momento de adoptarse dicha decisión, alcanzaban un valor de 7.359.573 pts., siendo el valor de las que restaban para finalizar la construcción conforme al proyecto técnico de 2.742.996 pts. según el informe pericial realizado a instancia de la actora por arquitecto superior.

- Según se desprende del informe pericial emitido en el ramo de prueba de la actora, la construcción, que fue proyectada a una distancia de 28 metros del eje de la carretera nacional IV, se ejecutó realmente a una distancia mayor en 7,65 metros, esto es, a 36,65 metros del eje de la antigua carretera nacional IV, si bien esta distancia es actualmente menor una vez construida la autovía mediante desdoblamiento de la antigua carretera. Según el informe del mismo perito (anexo 1), la distancia desde la parte exterior de la línea blanca continua lateral del carril derecho de la autovía a la construcción es de 24,50 metros y 24 metros. Según el expediente administrativo, la distancia desde la construcción hasta la arista exterior de la explanación de la futura autovía es de 13 metros.

- La infracción grave de la que se acusa a los actores, prevista en el art. 31.3.a) de la Ley de 29 de julio de 1988, de Carreteras, es la de realizar obras, instalaciones o actuaciones no permitidas en las zonas de dominio público, de servidumbre o de afección de la carretera llevadas a cabo sin las autorizaciones o licencias requeridas o incumpliendo algunas de sus prescripciones, cuando no fuera posible su legalización posterior."

El fallo estimatorio del recurso se basó en las siguientes consideraciones jurídicas que transcribimos literalmente:

"La resolución del presente litigio exige partir, ante todo, de la clarificación de la normativa aplicable a la actuación de los recurrentes al tiempo en el que comenzaron la construcción de la nave en cuestión. Así, tomando como fecha de referencia aquella en que se les otorgó la pertinente licencia municipal (7 de marzo de 1988), y ello por cuanto de las obras que pudieran haber realizado antes ni consta su fecha exacta, además de que se ejecutaron clandestinamente y dieron lugar a su paralización; así pues, resulta obvio que en aquel momento (7 de marzo de 1988) se encontraba vigente la anterior Ley de Carreteras, Ley 51/74, de 19 de diciembre, así como su reglamento de desarrollo (Real Decreto 1073/77), puesto que la ley de 29 de julio de 1988 se publicó en el BOE de 30 de julio de 1988 y entró en vigor a los 20 días conforme al art. 2 del Código Civil.

Así pues, la premisa normativa de la que parte la resolución administrativa para calificar de ilegal la construcción llevada a cabo por los actores es errónea, pues no es la ley de 1988, sino la de 1974, la que habrá de aplicarse para determinar si la actuación de los actores estaba amparada o no por las autorizaciones suficientes, o cuáles eran las necesarias a tal efecto.

Dicho esto, ha de tenerse presente que por una parte la anterior ley de carreteras de 1974 establecía la zona de afección en la franja de terreno delimitada interiormente por la zona de servidumbre y exteriormente por dos líneas paralelas a las aristas exteriores de la explanación a una distancia de 50 metros de las carreteras de redes nacionales (art. 35) en tanto que la línea de edificación, cuyo régimen de prohibición de construcciones es mucho más riguroso, se sitúa a 25 metros de la arista exterior de la calzada en las carreteras nacionales (art. 37). De forma que, si tenemos en cuenta que la construcción que se comenzó a ejecutar con licencia municipal en marzo de 1988 estaba situada según el informe pericial de la actora y los datos proporcionados por el proyecto de dicha construcción (documento 7 de la demanda) a una distancia de 35,65 metros desde el eje de la antigua carretera nacional IV, y añadiendo la distancia que debe mediar entre dicho eje central de la carretera hasta la arista exterior de explanación, tal y como se define por el art. 33.1 de la citada ley (intersección del talud de desmonte, del terraplén o, en su caso, de los muros de sostenimiento colindantes con el terreno natural) no puede considerarse en ningún caso que la construcción se hallase delante de la línea de edificación de la antigua carretera nacional IV, sino de la zona de afección de la misma, esto a más de 25 metros de la arista exterior de la carretera, a 35,65 del eje de la carretera y a menos de 50 desde la arista exterior y, por tanto, como decimos, dentro de la zona de afección de lo que entonces era carretera nacional IV, Madrid-Cádiz.

[...] Sentado lo anterior, que es esencial para la adecuada comprensión de la situación de las obras, hemos de añadir que las mismas se encuentran en terreno calificado como urbano, como antes se describió, a tenor de las normas subsidiarias de planeamiento del municipio de Montoro, lo que conlleva que la carretera en dicho tramo reciba la calificación de 'carretera que discurre por suelo urbano' conforme al art. 47 de la Ley de Carreteras.

La calificación del suelo como urbano no ofrece duda alguna, a tenor del informe urbanístico de la Unidad de Asistencia Técnica a Municipios que como documento número 8 de los acompañados a demanda, clasificación que es concordante con la catalogación del lugar donde se encuentran los terrenos como polígono industrial, calificado como área de servicios a carreteras, a cuyo tenor el uso previsto para la nave almacén auxiliar de taller mecánico, es perfectamente adecuado a dicha calificación urbanística.

Pues bien, partiendo de tal calificación, no podemos olvidar que conforme al art. 53.2º de la Ley de Carreteras de 1974, en 'las zonas de servidumbre y afección de las carreteras indicadas en el número anterior (carreteras que discurran por zonas urbanas) las autorizaciones de usos y obras las otorgarán los Ayuntamientos previo informe del Ministerio de Obras Públicas, y en su caso del organismo titular de la vía que habrá de versar sobre aspectos relativos a disposiciones de la presente ley'.

En consecuencia, la competencia para la concesión de la autorización correspondía en exclusiva al Ayuntamiento de Montoro, sin que fuera necesario, dada la naturaleza urbana del suelo por el que discurría la carretera, la previa y concurrente autorización del MOPU, cuyo papel en el otorgamiento de la autorización municipal se limita al de informar con carácter preceptivo aunque no vinculante (a diferencia del informe previsto en el apartado 1º del art. 53 de la misma ley).

Como ha declarado la sentencia del Tribunal Supremo de 2 de noviembre de 1988 y la de 7 de mayo de 1991 en materia de autorizaciones en este tipo de suelo, 'tratándose de zonas urbanas, el régimen de limitaciones es distinto y más atenuado, y ello porque, como se explicaba en la sentencia del Tribunal Supremo de 8 de julio de 1982, según la Exposición de Motivos de la Ley de 19 de diciembre de 1974, ésta ha innovado la legislación anterior, atribuyendo competencia para el otorgamiento de toda clase de licencias y construcciones sobre terrenos de edificaciones urbanas colindantes con las carreteras a los Ayuntamientos respectivos'.

A idéntica conclusión se llega si observamos la salvedad que para la exigencia de previa licencia del órgano del que depende la carretera, se establece por el art. 35.2º de la Ley de Carreteras de 1974, cuando se trata de obras e instalaciones en zonas de afección, remitiéndose al régimen especial del art. 53. La licencia municipal de obras es el único documento o autorización precisa para la construcción objeto del litigio, y en esta licencia deberán de verificarse las condiciones de adecuación de la construcción no sólo al planeamiento urbanístico sino también a la legislación de carreteras, no sólo por imponerlo así el citado art. 53.2 de la Ley de Carreteras de 1974, sino por resultar preceptivo de lo establecido en el art. 72 de la Ley del Suelo y 93.2 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico. La única competencia del Ministerio de Obras Públicas, que además es titular de la carretera, era la de emitir el informe preceptivo aunque no vincularte, informe cuya existencia no ha sido controvertida en este proceso, y por tanto no podemos poner en duda, máxime cuando el acto objeto de este recurso no es la licencia municipal en cuyo proceso de otorgamiento debió emitirse a requerimiento de la Administración local, licencia cuya validez no se ha cuestionado. En idéntica línea se encuentra el art. 39.2º de la nueva Ley de Carreteras de 29 de julio de 1988, que reduce la procedencia del informe previo de la Administración estatal al caso de que no exista aprobado definitivamente instrumento de planeamiento urbanístico.

[...] Descartada la infracción normativa que la resolución sancionadora imputa a los actores, y visto que la obra se realizaba con las autorizaciones pertinentes, decae la validez de dicha resolución al ordenar la demolición de las obras ejecutadas, y que como se expresó anteriormente, alcanzaban la mayor parte del presupuesto de ejecución, restando tan sólo terminar la solería así como carpinterías, instalaciones y revestimientos. Ello es así por cuanto las mismas se realizaban al amparo de la correspondiente licencia urbanística otorgada el 7 de marzo de 1988 por el Ayuntamiento de Montoro, que cumple las funciones de tutela de la legislación de carreteras. Al no constar en modo alguno que dicha licencia se hubiera declarado formalmente caducada por el organismo municipal ni que tan siquiera se hubiere iniciado expediente al efecto, mantenía su validez (art. 22.2º y 77.3º de la Ley 8/90, de reforma del régimen urbanístico). En consecuencia, procede estimar el recurso y anular las resoluciones impugnadas, declarando, como solicita la actora y por ser medida para el pleno restablecimiento de su situación jurídica individualizada (art. 42 LJCA) su derecho a continuar la ejecución de las obras objeto de las resoluciones combatidas con sujeción a la licencia de obras otorgada por el Ayuntamiento de Montoro en 7 de marzo de 1988. La estimación del recurso por este primer motivo hace innecesario el detenido análisis del resto de las alegaciones de la recurrente."

Disconforme con la sentencia, el Abogado del Estado interpone contra ella este recurso de casación al amparo de dos motivos, basados ambos en el artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, en el primero de los cuales denuncia la infracción del artículo 53.2 de la Ley 51/1974, de 19 de diciembre, de Carreteras al no haber valorado adecuadamente la Sala de instancia los efectos jurídicos que sobre la licencia municipal producía la omisión del informe preceptivo del Ministerio de Obras Públicas.

El motivo ha de ser rechazado desde el momento en que la Sala de instancia partió, precisamente, del hecho contrario y su juicio al respecto no puede ser combatido en casación en los términos en que se ha hecho. En efecto, ya hemos transcrito cómo en el fundamento jurídico correspondiente la Sala territorial afirmó que la existencia del referido informe "no ha sido controvertida en este proceso, y por tanto no podemos poner en duda". Esta apreciación de un hecho, aunque sea negativo, deducida de las pruebas que obran en autos y de las afirmaciones procesales de las partes, vincula al tribunal de casación en tanto no sea adecuadamente impugnada.

Ello supone, a los efectos que aquí importan, que no consta que hubiera infracción de lo preceptuado en el artículo 53.2 de la Ley de Carreteras de 1974, esto es, no consta que la autorización municipal de obras en el tramo urbano donde se ubica la nave no hubiera venido precedida del informe del Ministerio de Obras Públicas. Con ello decae la premisa misma en que se apoya la censura del Abogado del Estado.

En el segundo y último motivo de casación, formulado con carácter subsidiario, el Abogado del Estado afirma que la Sala territorial infringió los artículos 23 y 27 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras pues, formulada la solicitud de autorización de obras al Gobierno Civil de Córdoba el 5 de julio de 1990 (esto es, vigente ya aquella nueva Ley de Carreteras) el primero de aquellos preceptos exige la autorización del Ministerio de Obras Públicas para ejecutar obras en la zona de afección de las carreteras estatales y el segundo facultaba al Gobernador Civil para paralizar y, en su caso, demoler las realizadas sin aquella autorización.

El motivo será también desestimado pues los dos artículos supuestamente infringidos se refieren a las limitaciones generales de la propiedad aledaña a las carreteras estatales (capítulo tercero de la Ley 25/1998, sobre "uso y defensa de las carreteras") pero ceden en su aplicación ante el régimen específico que para el suelo urbano dispone dicha Ley.

En efecto, el Abogado del Estado no ha tomado en consideración los preceptos singulares del capítulo IV de la Ley 25/1988 ("travesías y redes arteriales") que regulan el régimen jurídico de los tramos de carreteras estatales cuando discurren por suelo urbano, como era el caso de autos. Precisamente uno de aquellos preceptos, el artículo 39, al que también aludía la sentencia de instancia, se refiere concretamente al otorgamiento de autorizaciones para obras que vayan a ser realizadas en las zonas de carreteras estatales a su paso por el suelo urbano. Bien se trate de las zonas de dominio público de los tramos urbanos, bien de las zonas de servidumbre y afección de dichos tramos, bien de las travesías de carreteras estatales, es precisamente esta norma -y no las que el Abogado del Estado reputa infringida- la que señala a la Administración municipal como competente para autorizar las referidas obras, con o sin informe vinculante de la Administración estatal según los casos.

No habiéndose aducido como motivo de casación en este recurso la infracción del mencionado artículo 39 de la Ley 35/1988 que, para el supuesto de que dicho cuerpo legal fuera aplicable ratione temporis, sería el precepto que regula la concesión de la autorización solicitada, el segundo motivo -y con él todo el recurso de casación- debe ser desestimado.

Procede, asimismo, la preceptiva imposición de costas a la parte cuyos motivos han sido desestimados, conforme a lo dispuesto en el artículo 102.3 de la precedente Ley Jurisdiccional.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español