STS, 20 de Abril de 2005

En el proceso contencioso-administrativo número 782/2000, la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 8 de mayo de 2002, cuyo fallo dice literalmente: «

FALLAMOS: En atención a lo expuesto, la Sala ha decidido:

DESESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora Dª ISABEL JULIÁ CORUJO, en nombre y representación del MOVIMIENTO VECINAL VALLE DE LA CANGUETA contra Resolución de la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Transportes de 15 de Febrero de 2.000, al ser la misma ajustada a derecho.

No haber lugar a la imposición de una especial condena en costas.».

Contra la referida sentencia preparó la representación procesal de la ASOCIACIÓN DE VECINOS "MOVIMIENTO VECINAL DEL VALLE DE LA CANGUETA" recurso de casación que la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional tuvo por preparado mediante providencia de fecha 2 de septiembre de 2002 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación de la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 16 de octubre de 2002, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO: «Que teniéndome por personado mediante el presente escrito en la representación que ostento en los autos referidos, y teniendo asimismo por interpuesto recurso de casación contra la Sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 8 de mayo de 2002, se sirva admitirlo y, previos los trámites legalmente preceptivos, dicte Sentencia, por la que casando la recurrida, la sustituya por otra que estime íntegramente el recurso contencioso-administrativo deducido por mi representada, con imposición a la Administración de las costas del presente recurso.».

La Sala, por providencia de 25 de febrero de 2004, admitió el recurso de casación.

Por providencia de la Sala de fecha 16 de marzo de 2004, se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó en escrito presentado el día 23 de abril de 2004, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y concluyó con el siguiente SUPLICO: «que, teniendo por presentado este escrito y admitiéndolo, tenga por formalizada oposición al recurso de casación presentado de contrario y, previos los trámites de rigor, dicte resolución desestimándolo, por ser conforme a Derecho la resolución judicial hoy impugnada.».

Por providencia de fecha 25 de enero de 2005, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 13 de abril de 2005, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, Magistrado de la Sala

Sobre el objeto del recurso de casación.

Constituye el objeto de este recurso de casación la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 8 de mayo de 2002, que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el MOVIMIENTO VECINAL VALLE DE LA CANGUETA contra la resolución de la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Transportes de 15 de febrero de 2000, por la que se aprueba el expediente de información pública y definitivamente el Estudio Informativo EI1-0-06 "Autovía del Cantábrico A-8. Tramo: Tamón-Otur".

Sobre la fundamentación de la sentencia recurrida.

En aras de una adecuada comprensión del debate casacional, al reproducirse en el escrito de interposición del recurso de casación los argumentos formulados en el escrito de demanda, parece oportuno transcribir la fundamentación jurídica de la sentencia recurrida, en el extremo que concierne al rechazo de la pretensión de declaración de nulidad de pleno derecho de la resolución impugnada, que se motivaba al amparo del artículo 62.1 e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, por haberse dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, que se expresa, en los siguientes términos:

Pese a lo que sostiene la parte recurrente no hay duda sobre la legalidad del Estudio informativo de clave EI-1-0-06 y que en su tramitación se ha seguido el procedimiento establecido en la normativa anteriormente señalada.

La opción más recomendable es un concepto jurídico indeterminado, como ya señalaron entre otras, las sentencias de 23 de Abril de 1.999 y 20 Junio 2000 de esta misma Sala, "el cual es configurado por la ley como un supuesto que permite una sola solución justa en la aplicación del concepto a la circunstancia de hecho, o una única interpretación acorde con la finalidad de la norma, atendidas las circunstancias reales del caso, por lo que su alcance ha de fijarse en vista a hechos plenamente acreditados (SSTS de 12 Diciembre de 1.994 y 19 de Diciembre de 1.995)".

Y continúan las referidas sentencias: "Que a la hora de caracterizar el acto aprobatorio de los Estudios Informativos, entiende la Sala que se está en un supuesto en el que la voluntad administrativa se plasma no en la libre elección entre dos o más opciones, todas ellas legales o jurídicamente indistintas, sino en la elección de una que será legal en tanto en cuanto integre la exigencia de que sea la más recomendable" [artículo 25.1 e) del Reglamento].

"Que de esta forma y a los efectos del ya citado artículo 27.2 d) del Reglamento [artículo 25.1 e) del nuevo Reglamento], la integración por el acto atacado del concepto indeterminado lo "más recomendable", permite un enjuiciamiento que a la luz de la Ley 25/88 y Reglamento debe hacerse acudiendo al expediente que es donde se expone cada opción, sus ventajas e inconvenientes, se toman como referentes las necesidades a satisfacer, los factores a considerar, los datos geológicos, topográficos, geotécnicos así como socioeconómicos y medioambientales, extremos todos que deben documentarse en el expediente y, más en concreto, razonarse en la Memoria; debe además destacarse que en ese juicio sobre la opción más recomendable, el coste medioambiental que conlleve la obra incide en el juicio sobre su conveniencia".

El Estudio Informativo que nos ocupa ha determinado la opción más recomendable, como era su objetivo, sin que tampoco la parte actora haya acreditado, como le hubiera incumbido, que se hubiera incurrido al decidir aquella, en ningún género de arbitrariedad. El que para la misma la "opción más recomendable" hubiera sido el desdoblamiento de la Variante, no quiere decir, que se tenga que sustituir la decisión tomada por la Administración, precedida de los oportunos informes técnicos respetado el trámite de Información pública, a que antes se ha hecho mención, por la opción pretendida por la parte actora, básicamente para la alternativa H.

No debe olvidarse tampoco, que la Resolución impugnada hace referencia expresa a la Declaración de Impacto Ambiental de 20 de Enero de 2.000 publicada en el B.O.E. de 4 de Febrero de 2.000, estableciendo que los proyectos de construcción deberán observar las recomendaciones y medidas preventivas y correctoras en él contenidas. Ello es trascendente, por cuanto la parte recurrente podrá oponer o alegar, en su caso, a los Proyectos de construcción, aquellas cuestiones relativas al concreto desarrollo de la obra, que precisamente por su concreción, no pueden ser aceptadas en el estado actual de la tramitación administrativa de la obra pública, a que nos venimos refiriendo.

A la vista de todo lo expuesto, habiéndose respetado el procedimiento legalmente establecido para la aprobación del Estudio Informativo, no habiendo quedado acreditada ninguna arbitrariedad en la determinación de la opción más recomendable, facultad que obviamente sólo corresponde al Ministerio de Fomento, aun cuando ésta no coincida con el desdoblamiento de la Variante pretendida por la recurrente, debe desestimarse el recurso interpuesto.

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Sobre el planteamiento del recurso de casación.

El recurso de casación interpuesto por la ASOCIACIÓN DE VECINOS MOVIMIENTO VECINAL DEL VALLE DE LA CANGUETA, se articula en un único motivo, que se funda al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, por infracción del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

Se aduce en la formulación de este motivo de casación, que reproduce el núcleo de las alegaciones vertidas en el escrito de demanda, que la sentencia recurrida infringe el artículo 7 del Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento para la ejecución del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental, en relación con el artículo 7.1 c) de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras y el artículo 25.1 del Reglamento General de Carreteras, al considerar legal que el Estudio de Impacto Ambiental y el Estudio Informativo no incorporen las preceptivas propuestas de varias alternativas de trazado de la Autovía del Cantábrico, que resulten técnicamente viables y que deben ser examinadas desde la perspectiva medioambiental.

Se argumenta que la actuación de la Administración de Carreteras no es conforme a derecho porque somete a información pública un trazado único y predeterminado en su mayor parte, que restringe las alegaciones que se pueden formular y que, en el caso concreto de la definición del tramo Tamón-Otur, en el Subtramo Vegarrozadas-Tamón, la autovía se desvincula del trazado de la actual carretera de Avilés, afectando a zonas de gran valor paisajístico y a medios rurales del Valle de la Cangueta, y no contempla como opción el desdoblamiento parcial de la vía ya existente, que tendría un menor impacto ambiental.

La utilización de una incorrecta técnica procesal, consistente en reproducir las alegaciones formuladas en la demanda, no impide, en el caso enjuiciado, detectar cuáles son las infracciones que se imputan a la sentencia, y no debe conllevar, por tanto, una declaración de inadmisiblidad de este recurso, tampoco pedida por el Abogado del Estado en el escrito de oposición, pero obliga a recordar algunas consideraciones sobre la naturaleza del recurso de casación, su objeto y alguno de sus límites.

En concreto, según la doctrina expresada en la sentencia de 24 de noviembre de 2003 (RC 5886/1999):

A) El objeto del recurso de casación no es el examen de nuevo, sin limitación alguna, como si de una segunda instancia se tratara, de la totalidad de los aspectos fácticos y jurídicos de la cuestión o cuestiones planteadas en la instancia. Lo es, dada su naturaleza de recurso extraordinario, con fundamento en motivos legalmente tasados y con la finalidad básica de protección de la norma y creación de pautas interpretativas uniformes, el más limitado de enjuiciar, en la medida y sólo en la medida en que se denuncien a través de los motivos de casación que la Ley autoriza, las hipotéticas infracciones jurídicas en que haya podido incurrir el órgano judicial a quo, bien sea in iudicando, es decir, al aplicar el ordenamiento jurídico o la jurisprudencia al resolver aquellas cuestiones, bien sea in procedendo, esto es, quebrantando normas procesales que hubieran debido ser observadas.

B) Que, por lógica derivación, las cuestiones que no hayan sido abordadas por la Sala de instancia requieren, como paso previo para que puedan serlo por el Tribunal de casación, la denuncia con éxito de que la sentencia recurrida incurrió en vicio de incongruencia omisiva, utilizando para ello el motivo de casación oportuno, esto es, el referido al quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de las sentencias, pues claro es que resulta imposible, ni siquiera como hipótesis, que aquella sentencia haya podido incurrir en infracciones in iudicando respecto de cuestiones que ni siquiera consideró y sobre las que, por tanto, no se pronunció. Y

C) Que, también por lógica derivación de lo ya dicho, la descripción hecha por la Sala de instancia del supuesto de hecho que enjuicia, producto de sus conclusiones al valorar y apreciar los elementos de prueba puestos a su disposición, debe ser respetada por el Tribunal de casación - incluso en la hipótesis de que no la comparta-, en tanto esa descripción no se combata adecuadamente, esto es, utilizando el motivo de casación pertinente e invocando como infringidas las normas o principios jurídicos que hubieran debido ser respetados al realizar aquella función de valorar y apreciar los elementos de prueba.

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Sobre la improsperabilidad del motivo de casación.

Debe rechazarse la prosperabilidad del motivo de casación articulado por la ASOCIACIÓN DE VECINOS MOVIMIENTO VECINAL DEL VALLE DE CANGUETA, al deber apreciar que la Sala de instancia ha realizado una interpretación aplicativa de la legislación medioambiental y de la legislación sectorial de carreteras, que se revela presidida por los cánones hermenéuticos de la racionalidad y la lógica.

En efecto, debe partirse del contenido de los preceptos que se invocan como infringidos:

1. El artículo 7 del Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de Ejecución del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 22 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental, que establece el contenido de los estudios de impacto ambiental, al prescribir que deberá incorporarse el examen de alternativas viables y justificación de la solución adoptada; b) El artículo 7 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras y Caminos, que define el Estudio Informativo como el documento que incorpora la definición, en líneas generales, del trazado dela carretera, a efectos de que pueda servir de base al expediente de información pública; c) El artículo 25.1 del Reglamento General de Carretas, aprobado por Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre, que preceptua que el estudio informativo constará de memoria con sus anexos, y planos, que comprenderán:

a) El objeto del estudio y exposición de las circunstancias que justifiquen la declaración de interés general de las carreteras y la concepción global de su trazado.

b) La definición en líneas generales, tanto geográficas como funcionales, de todas las opciones de trazado estudiadas.

c) El estudio de impacto ambiental de las diferentes opciones, en los casos en que sea preceptivo el procedimiento de evaluación de impacto ambiental. En los restantes casos, un análisis ambiental de las alternativas y las correspondientes medidas correctoras y protectoras necesarias.

d) El análisis de las ventajas, inconvenientes y costes de cada una de las opciones y su repercusión en los diversos aspectos del transporte y en la ordenación territorial y urbanística, teniendo en cuenta en los costes el de los terrenos, servicios y derechos afectados en cada caso, así como los costes ambientales y de siniestralidad.

e) La selección de la opción más recomendable.

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La alegación de que la sentencia infringe el artículo 7 del Real Decreto 1131/1986, de 30 de septiembre, debe ser rechazada.

En efecto, la relación internormativa entre la legislación medioambiental y la legislación de carreteras, se produce en los siguientes términos:

1. En el conjunto normativo que forman el Real Decreto Legislativo número 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental, y el Reglamento para su ejecución, aprobado por Real Decreto número 1131/1988, de 30 de septiembre, fluye la idea de que la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA, en lo sucesivo) constituye una técnica singular que introduce la variable ambiental en la toma de decisiones sobre los proyectos con incidencia importante en el medio ambiente (preámbulo del Real Decreto Legislativo en el inciso primero de su párrafo segundo), que supone y garantiza una visión más completa e integrada de las actuaciones sobre el medio en que vivimos (preámbulo del Real Decreto, en su párrafo segundo) y, en definitiva, una mayor reflexión en los procesos de planificación y de toma de decisiones (ídem); se trata de tener en cuenta a priori las incidencias que puedan derivarse de los procesos técnicos de planificación y de decisión, de tal manera que no se ejecute ninguna actividad que conlleve incidencias notables, sin que previamente se haya realizado un estudio evaluatorio de las mismas (preámbulo de la norma reglamentaria, en su párrafo tercero). De esa técnica evaluatoria, de la EIA, forma parte, a modo de precipitado, la Declaración de Impacto Ambiental (DIA en lo sucesivo), en la que se plasma un juicio prospectivo, técnico y jurídico, de la Autoridad competente de medio ambiente, que determina, en relación con un proyecto dado, y a los solos efectos ambientales, si su realización es o no conveniente y, en caso afirmativo, las condiciones que deban establecerse en orden a la adecuada protección del medio ambiente y los recursos naturales (v. Real Decreto Legislativo en su artículo 4.1, y Real Decreto en sus artículos 16 y 18, así como el concepto técnico que sobre ella incluye éste en su anexo 1).

2. Pero además, de aquel conjunto normativo deriva también otra idea acerca de cual sea la funcionalidad procedimental y la eficacia jurídica de ese "juicio" o DIA; ésta ha de ser remitida a la Autoridad competente sustantiva, es decir, al órgano de la Administración que ha de dictar la resolución administrativa de autorización del proyecto (artículo 19 del Real Decreto), ha de hacerse pública en todo caso (artículo 4.3 del Real Decreto Legislativo), y si en el procedimiento de otorgamiento de la autorización sustantiva está prevista la previa notificación de las condiciones al peticionario, ésta se hará extensiva al contenido de la Declaración de Impacto (artículo 21 del Real Decreto).

3. Sin embargo, la Autoridad competente sustantiva, lejos de quedar absolutamente vinculada por aquel "juicio", puede discrepar de él en cualquiera de los aspectos que lo integran, esto es, tanto en el aspecto referido a la conveniencia de ejecutar el proyecto, como en el del contenido del condicionado al que haya de sujetarse (artículo 20 del Real Decreto); discrepancia que, de producirse, será resuelta por el Consejo de Ministros o por el órgano de gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente, según cual sea la Administración Pública donde resida la competencia sustantiva para la realización o autorización del proyecto (artículos 4 y 5 del Real Decreto Legislativo y 20 del Real Decreto).

Estas directrices permiten la interpretación integradora del artículo 9 de la Ley de Carreteras, que exige que los proyectos de autopistas y autovías que supongan un nuevo trazado, así como los de nuevas carreteras, deban incluir la correspondiente evaluación de impacto ambiental de acuerdo con la normativa aplicable a tal efecto.

Cabe compartir el criterio jurídico de la Sala de instancia cuando aprecia que no se ha producido la infracción del procedimiento legalmente establecido para la aprobación del Estudio Informativo, al deber significar la caracterización jurídica del Estudio Informativo conforme a lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras y Caminos y del artículo 25 del Reglamento General de Carreteras, aprobado por Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre, como documento en el que la Administración procede a definir en líneas generales el trazado de la carretera proyectada con el fin de servir de base al trámite de información pública, no estando obligada a presentar aquéllas opciones o alternativas del trazado que considere razonablemente innecesarias, porque no puedan ser técnicamente viables o puedan distorsionar la coherencia del sistema de comunicaciones, al deber atender a múltiples intereses de carácter económico, social y medioambiental, vinculados a la ordenación del territorio y la articulación de un sistema viario coordinado e interrelacionado, cuya ponderación se integra en la potestad de planificación y ordenación de las carreteras.

La potestad de planificación de las carreteras que corresponde a las Administraciones Públicas que se caracteriza de discrecional, al conservar las autoridades públicas un margen de apreciación en el ejercicio de la competencia, en orden a definir las características de los esquemas viarios para poder concretizar el trazado de las carreteras proyectadas, que se desarrolla a través de un iter procedimental complejo, según refiere el artículo 7 de la Ley de Carreteras y Caminos, no vincula a que el Estudio Informativo contemple necesariamente diferentes alternativas de trazado al conservar la Administración la capacidad de seleccionar aquellas opciones que considere más razonables desde la perspectiva de armonizar equilibradamente los intereses públicos concurrentes.

Así se desprende de la doctrina de esta Sala del Tribunal Supremo, expresada en la sentencia de 30 de marzo de 2004 /RC 159/2000), cuando rechaza la infracción del artículo 25.1 del Reglamento General de Carreteras, aprobado por Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre, al considerar que "la definición de las líneas generales", "el análisis de las ventajas, inconvenientes y costes de las opciones y su repercusión" y "la selección de la opción más recomendable", que debe contener un Estudio informativo, lo será respecto de accesos que permanecieren vigentes en el momento en que se redacta o aprueba, pero no en aquellos supuestos en que se suprimen por consecuencia de la nueva carretera.

No se ha desvirtuado la finalidad del trámite de información pública, cuyo objeto, conforme preceptua el artículo 10.4 de la Ley de Carreteras y Caminos es permitir a los ciudadanos formular las observaciones que consideren oportunas sobre las circunstancias que justifican la declaración de interés general de la carretera y sobre la concepción global de su trazado, de modo que la Administración competente pueda seleccionar la alternativa de trazado que resulte más adecuada a los intereses generales prevalentes.

Según es doctrina del Tribunal Constitucional referida en la sentencia 119/1995, de 17 de julio, el trámite de información pública tiene el significado de dotar de cierta legitimación popular a la actividad administrativa planificadora, mediante el llamamiento que se efectúa a las personas o colectivos interesados, al objeto de que puedan intervenir en el procedimiento y expresen sus opiniones que sirvan de fuente de información a la Administración, favoreciendo el acierto y la oportunidad de la decisión que se vaya a adoptar.

La parte recurrente no ha formulado en su escrito de interposición del recurso de casación ningún reproche concreto acerca del juicio de la Sala de instancia, que aprecia que la solución del trazado adoptado por la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Transportes no era arbitraria, por lo que no procede la revisión del pronunciamiento jurisdiccional en este extremo.

Se aprecia que la sentencia de la Sala de instancia no ha desconocido la jurisprudencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo sobre el alcance y los perfiles delimitadores del carácter discrecional del ejercicio de las potestades públicas de ordenación del trazado de las redes de comunicación, que se advierten en la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras y Caminos, en razón de la pluralidad de intereses públicos y privados concurrentes de naturaleza medioambiental y conectados a la ordenación del territorio, y del carácter técnico que asume la ejecución de los diferentes proyectos de trazado.

Procede, consecuentemente, declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la ASOCIACIÓN DE VECINOS "MOVIMIENTO VECINAL DEL VALLE DE LA CANGUETA" contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 8 de mayo de 2002, en el recurso contencioso-administrativo número 782/2000,

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso a la parte recurrente.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Declarar que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la ASOCIACIÓN DE VECINOS "MOVIMIENTO VECINAL DEL VALLE DE LA CANGUETA" contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 8 de mayo de 2002, en el recurso contencioso-administrativo número 782/2000, Segundo.- Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez- Cruzat.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ- CRUZAT, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico. Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.