STS, 14 de Diciembre de 2001

JurisdicciónEspaña
EmisorTribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo)
Fecha14 Diciembre 2001

D. JUAN MANUEL SANZ BAYOND. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. MANUEL VICENTE GARZON HERRERO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a catorce de Diciembre de dos mil uno.

La Sala Tercera de este Tribunal Supremo ha conocido, con la composición reseñada al margen, del recurso de casación contra sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana; fue dictada el 13 de junio de 1997 en autos de recurso contencioso administrativo contra la aprobación definitiva de la revisión del P.G.O.U. de Benidorm, con excepción de las áreas Cerro Cortina, Sierra Helada y L'Illa.

El recurso extraordinario de casación ha sido interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Doña Isabel Campillo García, en nombre y representación del Señor Bruno , de nacionalidad holandesa, siendo recurridos la Generalidad Valenciana y el Ayuntamiento de Benidorm, representados, como partes procesales, por el Letrado de la Generalidad y por el Procurador de los Tribunales Don Juan-Luis Pérez-Mulet y Suárez, respectivamente; resultando los siguientes:

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, ha conocido del recurso número 552/94, promovido por la representación de Don Bruno ; ha sido parte demandada la Generalidad Valenciana (Consellería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes) y codemadado el Ayuntamiento de Benidorm. Fue promovido contra la resolución de 14 de diciembre de 1993, del Consejero de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Generalidad Valenciana, desestimatoria del recurso de reposición formulado contra la resolución del mismo Consejero de 26 de noviembre de 1990, por la que se aprobó definitivamente la Revisión del PGOU de Benidorm, con excepción de las áreas del Cerro Cortina, Sierra Helada y L'Illa.

SEGUNDO

Dicho Tribunal dictó sentencia el 13 de junio de 1997, con la siguiente parte dispositiva:

"FALLAMOS: Desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Bruno contra la resolución de 14 de diciembre de 1993 del Conseller de Obra Públicas, urbanismo y Transportes de la Generalitat Valenciana, desestimatoria del recurso de reposición formulado contra la resolución del mismo Conseller de fecha 26 de noviembre de 1990, por la que aprobó definitivamente la Revisión del PGOU de Benidorm, con excepción de las áreas de Cerro Cortina, Sierra Helada y L'Illa, sin expresa imposición de las costas procesales."

TERCERO

La parte demandante preparó recurso de casación; fue tenido por preparado y se remitieron los autos originales a esta Superioridad, emplazándose a las partes para su comparecencia ante la Sala Tercera de este Tribunal Supremo para hacer uso de su derecho, por término de treinta días.

CUARTO

Dentro del término del emplazamiento compareció ante la Sala la Procuradora Doña Isabel Campillo García, en nombre Don Bruno , bajo dirección letrada; presentó escrito de interposición del recurso de casación que fue admitido a trámite, formalizando escritos de oposición las partes recurridas.

QUINTO

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para deliberación y fallo y se acordó designar para dicho trámite la audiencia del día 12 de diciembre de 2001, en cuya fecha ha tenido lugar.

VISTO, y en atención a los fundamentos de Derecho que se expresan

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La representación Don Bruno formula seis motivos de casación contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de la que dimana este rollo.

Dicha sentencia ha desestimado la impugnación formulada por dicho señor contra revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Benidorm, en el extremo en el que no clasifica como suelo urbano una parcela de 5.500 m² del recurrente, sita en la urbanización DIRECCION000 , DIRECCION001 , Subzona DIRECCION002 , Ciudad Jardín de Benidorm. Dicha parcela ha sido clasificada por el Plan como suelo no urbanizable de uso común.

La sentencia aprecia que la parcela se encuentra en el mismo linde de la malla urbana y que cuenta a pie de parcela con los servicios urbanísticos del artículo 78 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 (en adelante, TRLS) y del artículo 21 del Reglamento de Planeamiento, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio (en adelante, RPU). Considera que este hecho no debe determinar, sin embargo, la clasificación de la finca como urbana en el caso concreto que examina ya que la parcela se encuentra al otro lado del límite de la malla urbana y, por ello, fuera del ámbito del suelo urbano. Subraya que el diseño del Plan General ha marcado una línea más allá de la cual pretendió la inexistencia de malla urbana para preservar su modelo territorial. Concluye que no es suficiente que existan servicios urbanísticos a pie de parcela si esta se encuentra fuera del diseño del suelo urbano, pues ello significaría una extensión abusiva por mero contacto del entramado urbano, como si de una mancha de aceite se tratara. Desestima la demanda porque los servicios se encuentran a pie de parcela pero fuera de la misma, incluidos en una zona clasificada por el plan, en legítimo ejercicio de la "potestas variandi" y en aras del interés general, como suelo diferente, y que no se aprecia que el área en que se encuentra la parcela se encuentre consolidada en más de dos tercios. Añade entre otros extremos, en respuesta a uno de los alegatos de la demanda, que no existe en el caso un supuesto de desclasificación urbanística. La clasificación como suelo no urbanizable establecida en el Plan General de Benidorm revisado no difiere de la existente con anterioridad, por lo que, afirma, no se puede apreciar un cambio de criterio de la Administración de planificación, sino un mantenimiento de sus previsiones urbanísticas anteriores para la zona de que se trata.

SEGUNDO

Antes de entrar en el examen de los motivos de casación, convendrá precisar cuál es la orientación de la jurisprudencia de este Supremo en materia de suelo urbano en el TRLS de 1976, a través de la jurisprudencia más reciente.

Como hemos dicho en la sentencia de esta Sala de 30 de enero de 1997, con referencia a otras anteriores, la clasificación de un terreno como suelo urbano depende del hecho físico de la urbanización o de la consolidación, de suerte que la Administración queda vinculada por una realidad que ha de reflejar en sus determinaciones clasificatorias.

Desde la reforma de la Ley del Suelo de 1975 la clasificación de un terreno como suelo urbano constituye un imperativo legal (artículo 78 TRLS) que no queda al arbitrio de la Administración de planificación sino que debe ser definido en función de la realidad de los hechos.

A tal efecto, y respecto del criterio de la urbanización, no sólo consideramos necesarias legalmente las dotaciones esenciales de acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas residuales y suministro de energía eléctrica con las características adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos exista o haya de construirse, sino también que tales dotaciones las proporcionen los servicios correspondientes y que el suelo se encuentre inserto en la malla urbana, es decir, que exista una urbanización básica constituida por unas vías perimetrales y unas redes de suministro de agua, energía eléctrica y saneamiento de que puedan servirse los terrenos y que éstos, por su situación, no estén completamente desligados del entramado urbanístico ya existente (artículo 21 del RPU, artículo 2.1 a) del Real Decreto-Ley 16/1981, de 16 de octubre y Exposición de Motivos de la Ley 19/1975, de 2 de mayo, refundida en el texto de 9 de abril de 1976).

En la línea ya expuesta, las sentencias de 6 de marzo, 26 de mayo 21 de julio y 18 de diciembre de 1997 y 13 de mayo de 1998 insisten en la necesidad tanto de que los terrenos se encuentren insertos en la malla urbana como en la de que cuenten con los servicios apropiados. No es suficiente, se ha dicho, que ocasionalmente tengan los servicios urbanísticos a pie de parcela, porque pasen por allí casualmente, sino que deben estar dotados de ellos porque la acción urbanizadora haya llegado al lugar de que se trate. La sentencia de 4 de febrero de 1999 declara, así, que no es suficiente que el terreno tenga los servicios urbanísticos cuando el mismo no se encuentra en la malla urbana y la de 1 de junio de 2000 precisa que el suelo urbano sólo llega hasta donde lo hagan los servicios urbanísticos que se han realizado para la atención de una zona urbanizada, y ni un metro más allá. No cabe clasificar como urbano un terreno que linda con urbanizaciones consolidadas pero que está separado de ellas por la voluntad del Municipio de mantener el suelo urbano en el límite de las urbanizaciones existentes. Dicho en otros términos: el suelo urbano no puede expandirse necesariamente como si fuera una mancha de aceite mediante el simple juego de la colindancia de los terrenos con zonas urbanizadas, como advierte la sentencia de 12 de noviembre de 1999 a propósito de un caso de suelo no urbanizable. Y todo ello porque, como ya apuntó en similar sentido la sentencia de 3 de abril de 1996, en algún punto del terreno ha de estar el límite entre el suelo urbano y el no urbanizable cuando el planificador, usando su potestad, ha previsto el crecimiento urbano en otro lugar y no quiere interponer entre los dos un suelo urbanizable.

Recordemos también, por último, que con arreglo al criterio de la consolidación - que es alternativo del que se acaba de examinar y que, por ello, no puede exigirse en forma acumulativa - también constituirán suelo urbano los terrenos que, aún careciendo de alguna de las dotaciones mínimas citadas, tengan su ordenación consolidada por ocupar la edificación, al menos, dos terceras partes de los espacios aptos para la misma, en la forma que el Plan General determine (artículo 78.1 TRLS, 21 RPU y 2.1. b) RDL 16/1981) o sólo la mitad de las áreas antedichas en caso de ausencia de Plan General. (artículo 81.2 TRLS). El tenor literal del artículo 21 del RPU demuestra, en fin, que, como se ha anticipado, los dos criterios expresados son alternativos, al establecer que los terrenos a clasificar como urbanos deben reunir "alguno" de los requisitos que se señalan en los apartados que siguen y, por consecuencia, no todos ellos.

TERCERO

Tras la simple lectura de esta exposición de carácter general se advierte que la doctrina de la sentencia que se recurre encaja a la perfección en la de esta Sala, lo que anticipa ya la suerte desestimatoria que debe acompañar al recurso de casación del señor Bruno . Vamos a examinar antes, por su orden, los extensos y fundamentados motivos del recurso de casación que formula.

El primer motivo de casación invoca como infringido, ex articulo 95.1.4.º de la LJCA, el artículo 78 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 (TRLS) y la jurisprudencia del Tribunal Supremo recaída en su aplicación.

La crítica de la sentencia recurrida pone de relieve determinados fundamentos de hecho que la sentencia considera probados y razona que la sentencia sería contradictoria e incongruente al no llegar, tras haber partido supuestamente de ellos, a la consecuencia jurídica de que la parcela litigiosa merece la consideración de urbana, ya que la propia Sala de Valencia reconoce que tiene los cuatro servicios esenciales del artículo 78 a) del TRLS y que existen edificaciones a ambos lados de la calle Malta.

El alegato no prospera porque destaca desproporcionadamente -con una valoración propia y subjetiva de la prueba pericial practicada en instancia- determinados hechos que, en su esencia, conducirían a la conclusión que se propugna. El razonamiento no es válido en cuanto o oscurece o deja en un segundo plano otros elementos de hecho de la misma naturaleza, que la sentencia también declara probados y que explican y justifican el acertado criterio denegatorio de la Sala "a quo".

Es cierto, en efecto, que existen a pie de parcela todas las dotaciones esenciales del artículo 21 del RPU y que se ha probado que hay edificaciones que se sitúan a ambos lados de la calle Malta. No menos cierto resulta, sin embargo, que si la parcela linda con la malla urbana lo hace desde fuera de ella, ya que se encuentra dentro del ámbito espacial que el Plan General impugnado clasifica, sin que haya variado la clasificación que ya tenía anteriormente, como suelo no urbanizable común. La conclusión a que se debe llegar a partir de estos hechos es la de que la parcela no se encuentra en la malla urbana, aunque tenga las dotaciones necesarias a pie de parcela, por lo que no cumple los requisitos del criterio de la urbanización, según la jurisprudencia de que hemos hecho mérito. Por eso afirma la sentencia, con razón, que "no basta con que existan servicios urbanísticos al pie de la parcela si esta se encuentra fuera del suelo urbano, puesto que ello significaría una abusiva extensión por mero contacto del entramado urbano, ignorando las determinaciones del planificador".

CUARTO

Lo que venimos razonando obliga a rechazar que sea incongruente o absurdo que la sentencia se refiera, a continuación, a la apariencia "de descampado o monte bajo sin edificación u obra alguna" que ofrece el terreno. Es real y oportuna esa referencia ya que la misma no es válida únicamente para la parcela del recurrente sino para toda la zona de suelo no urbanizable que, como se percibe en las pruebas fotográficas de la pericial y corrobora el plano, se inicia precisamente en ella.

El resto de la crítica que se formula en el motivo incurre ya claramente en el defecto de hacer supuesto de lo que en realidad es cuestión, como oponen ambos contrarrecursos, cuando llega a manifestar que la parcela litigiosa es una "isla" bordeada por suelo urbano. Bastan los hechos probados en la sentencia para repudiar tal aseveración: La parcela constituye el borde del suelo no urbanizable que, es cierto, linda por su frente principal con una calle asfaltada y con la malla urbana. Está sin embargo fuera de dicha malla ya que es el comienzo de un ámbito de suelo no urbanizable que se extiende, sin solución de continuidad, a partir de ella. El Ayuntamiento de Benidorm afirmó en la contestación a la demanda que la zona litigiosa tiene, aparte de indudable valores intrínsecos, la circunstancia de ser idónea como nexo de unión con el suelo de especial protección y para contener el proceso expansivo en mancha de aceite del suelo urbano. Constituye lo que podríamos denominar una "zona de transición" entre la ciudad y la Sierra Helada, lo que explica que el Plan la haya clasificado como no urbanizable para preservarla del dinamismo del crecimiento urbano. Esa circunstancia diferencia claramente el caso del precedente de 11 de julio de 1989 que se invoca, y de alguna otra sentencia aislada de la misma época, en la que no consta esa voluntad municipal de orientar hacia otras zonas el crecimiento de la ciudad, en ejercicio legítimo de la potestad de planificación urbanística.

El motivo pierde ya consistencia, tras lo que se ha razonado, desde la perspectiva del cumplimiento de los requisitos del artículo 21 del RPU. La crítica de una supuesta incongruencia de la sentencia no puede formularse al amparo del supuesto 4º del artículo 95.1 de la LJCA sino por la vía del artículo 95.1.3º de la misma. Así se ha hecho correctamente en el motivo sexto de este mismo recurso, lo que explica parte de los razonamientos que acabamos de dar.

QUINTO

Siendo cierto que, como antes se dijo, el criterio de la consolidación es simplemente alternativo al criterio de las dotaciones urbanísticas esenciales en la configuración del suelo urbano, tampoco puede acogerse el alegato de que la sentencia ha considerado ambos requisitos como de exigencia conjunta. Una vez que ha descartado que la parcela cuente con los servicios exigibles, por estar fuera de la malla urbana, rechaza también la sentencia que la misma se pueda clasificar como suelo urbano atendiendo al segundo criterio de poseer una ordenación consolidada en dos tercios de los espacios aptos para la misma. La sentencia lo declara probado como hecho y de los razonamientos de casación no se infiere ninguna valoración jurídica que permita concluir que su conclusión haya sido equivocada, lo que conduce ya a la desestimación del primer motivo.

SEXTO

El motivo segundo denuncia la vulneración de las normas del ordenamiento jurídico relativas al principio de la carga de la prueba, con invocación de la doctrina de la sentencia de esta Sala de 5 de febrero de 1990.

El motivo se fundamenta en que, acreditado como hecho probado que la parcela cuenta con los servicios del artículo 78 TRLS y que éstos son suficientes, su clasificación como suelo urbano era reglada, correspondiendo a las Administraciones demandadas probar lo contrario. La sentencia que se nos invoca recuerda, en efecto, la doctrina general sobre la carga jurídica de la prueba (ex articulo 1214 del Código civil), que se resume en el principio de que cada parte ha de probar el supuesto de hecho que determina la aplicación a su favor de las consecuencias jurídicas de la norma que invoca. La sentencia de 5 de febrero de 1990 matiza ese principio, en aplicación del principio de la buena fe en su vertiente procesal, con el criterio de la facilidad, afirmando que existen datos cuya prueba resulta fácil para una parte y difícil para la otra, lo que puede matizar y hasta alterar los resultados de la regla general.

Tras lo que hemos razonado ya resulta claro que lo que se defiende en el motivo, y en parecido sentido en el motivo sexto, no guarda relación con la cuestión planteada. La decisión desestimatoria no se basa en falta de prueba de los fundamentos de hecho necesarios para que el suelo sea urbano sino en la improcedencia de tal clasificación conforme a fundamentos de hecho que son indiscutibles en su existencia.

En la sentencia del pasado 16 de mayo de 2000 afirmamos que existen hechos que, en cuanto ceñidos al caso concreto, pueden ser denominados "hechos históricos". Estos hechos no pueden ser discutidos válidamente en casación, siendo necesario atenerse respecto de ellos a la percepción que de los mismos haya tenido la sentencia recurrida, salvo que se hayan vulnerado normas sobre apreciación tasada de la prueba. Por eso decimos que son intangibles en esta vía excepcional de casación los hechos que declara probados la sentencia recurrida. Cosa distinta acontece con la valoración jurídica de los hechos, en la medida en que los mismos trasciendan en ella el caso concreto (y no sean ya, por ello, hechos históricos).Esta valoración, calificada en algún caso como "hechos en su esencia" a diferencia de los mismos "en cuanto a su existencia", tiene un componente normativo evidente, que puede ser traído a debate, y ser en su caso corregido en casación.

En este caso la demandante ha logrado probar que existen todos los servicios del artículo 21 RPU y cuál es la situación de la parcela en relación con los distintos ámbitos de suelo previstos en el Plan de Benidorm. Partiendo de estos mismos hechos, no discutidos en su existencia, la conclusión que se defiende sigue siendo contraria a la que se acaba de afirmar como correcta, lo que demuestra que la discrepancia no radica en la carga o dificultad de aportación de pruebas al proceso, sino en una valoración jurídica distinta de las que existen en él.

SÉPTIMO

El motivo tercero afirma, ex articulo 95.1.4.º de la LJCA, que la sentencia contradice la jurisprudencia que invoca sobre el carácter reglado del suelo en atención a la situación urbanística real de la parcela. No es de acoger tal motivo. El Texto Refundido de 1976 parte de una concepción realista del fenómeno del suelo urbano donde existan situaciones urbanísticas consolidadas. Esta concepción no puede desvirtuarse en la doctrina jurisprudencial sin subvertir los principios de los que parte la Reforma de 1975. Por ello, la clasificación como urbano de un suelo que cumpla los requisitos que anteriormente se expresaron es reglada y se impone en todo caso al Plan. Lo que acontece es que en el presente caso la parcela litigiosa no está dentro de la malla urbana y no cuenta, así, con servicios que no han sido establecidos para ella, por lo que el motivo decae.

OCTAVO

Los motivos cuarto y quinto pueden ser examinados en forma conjunta, ya que defienden, también ex articulo 95.1.4.º de la LJCA, que se han vulnerado los principios constitucionales sobre la sujeción de la Administración a la ley y la prohibición de la arbitrariedad en la actuación de las Administraciones Públicas (motivo cuarto) y la vulneración de la doctrina de los propios actos (motivo quinto).

No puede sostenerse válidamente que la Administración ha"desclasificado" el terreno sin incurrir en el defecto de hacer supuesto de lo que es en realidad la cuestión planteada ya que resulta probado - en contra de lo que se alega - que la revisión del Plan que se impugna no ha modificado la clasificación del suelo como no urbanizable que existía anteriormente. El alegato de que la Administración haya llegado a percibir realmente cuotas millonarias en concepto de urbanización del titular de la parcela - como se insinúa - fue rechazada por la Administración municipal en su escrito de conclusiones. En todo caso no puede ser tenida en cuenta alguna porque carece de todo soporte en los hechos que la sentencia ha declarado probados. La sentencia, pura y simplemente, no se refiere a ella. Por ello no puede esgrimirse válidamente en esta casación al amparo del artículo 95.1.4º LJCA, como un hecho ya establecido sin volver a incurrir en el defecto de hacer supuesto de la cuestión. Si la parte recurrente hubiera deseado dejar fijado este hecho o el del pago de contribuciones a efectos de casación debió impugnar la sentencia por el vicio de incongruencia por omisión: es decir por falta de motivación suficiente. (artículo 95.1.3º LJCA).

No puede desconocerse, en fin, que la Administración de planeamiento tiene la competencia de establecer en el instrumento urbanístico que aquí se impugna, la clasificación del suelo con expresión de las superficies asignadas a cada uno de los tipos y categorías de suelo adoptados (artículo 12.1.a) TRLS). El artículo 20.2 del RPU precisa incluso que el Plan General habrá de delimitar "en todo caso" los ámbitos espaciales a los que corresponda cada uno de los tipos y categorías de suelo establecidas en él. En contra de lo que se afirma no existe ningún indicio de que la potestad de planificar haya sido arbitraria o discriminatoria. La queja de vulneración del principio interdicción de la arbitrariedad, así como el principio conexo de igualdad del artículo 14 CE, carecen de relieve, como es sabido, cuando existe una justificación razonable de la decisión de la Administración. Aparte de que el Ayuntamiento de Benidorm sostuvo, y se corrobora en el plano y fotografías de la pericial, que las curvas de nivel se acrecientan precisamente en la parcela litigiosa, que se encuentra en la falda de un montículo, la clasificación del suelo no ha cambiado: más que de "potestas variandi" sería necesario hablar en este caso de ejercicio legítimo de la potestad de planificar, como correctamente expresa la sentencia recurrida. Los dos motivos decaen.

NOVENO

El motivo sexto vuelve a aducir muy escuetamente, y ahora por la vía idónea del supuesto 3º del artículo 95.1 LJCA, que la sentencia sería contradictoria e incongruente con sus propias afirmaciones así como ostensiblemente errónea en la exteriorización y determinación de los hechos probados. Esta aseveración se vierte en el desarrollo de todo el recurso de casación pero especialmente en el motivo primero, al que ahora se remite el recurrente. Ya dimos respuesta a la crítica que se formula al responder a dicho motivo así como, al dar réplica in extenso a un argumento muy parecido del motivo segundo. En las sentencias de 13 de julio, 12 de marzo y 9 de febrero de 2001 hemos afirmado, en fin, que no es formalmente exigible un apartado de hechos probados en las sentencia de este orden jurisdiccional. Baste reiterar, para desestimar el motivo, que no aprecia esta Sala en la sentencia los vicios a que se refiere el alegato.

DÉCIMO

Procede la desestimación del recurso y la consiguiente imposición de las costas del mismo a la parte recurrente, por imperativo del artículo 102.3 de la LJCA.

En virtud de lo expuesto,

FALLAMOS

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Procuradora Doña Isabel Campillo García en representación Don Bruno , contra la sentencia dictada el 13 de junio de 1997 por la Sección Primera de la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. E imponemos expresamente a la parte recurrente las costas del presente recurso.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, Magistrado Ponente en estos autos, lo que como Secretaria certifico.- Fdo.: Doña María Fernández Martínez.

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