STS, 5 de Octubre de 2002

La Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, con fecha 17 de Junio de 1997 y en el recurso antes referenciado, dictó Sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Primero.- Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Sra. García San Miguel y Orueta, en nombre y representación de la entidad mercantil "NUEVA COMPAÑÍA ARRENDATARIA DE LAS SALINAS DE TORREVIEJA, S.A.", contra Acuerdo del TRIBUNAL ECONÓMICO ADMINISTRATIVO CENTRAL de 30 de Octubre de 1995 (Expte. núm. RG. 435-95, RS. 78-95), en materia de revisión del cánon concesional por ocupación de dominio público en Zona de Servicios del Puerto de Alicante y Torrevieja, a que las presentes actuaciones se contraen, por ser conforme al ordenamiento jurídico el acuerdo recurrido, que en consecuencia procede confirmar. Segundo.- Desestimamos las restantes pretensiones deducidas; sin pronunciamiento expreso sobre costas procesales".

Contra la anterior sentencia, la representación procesal de "Nueva Compañía Arrendataria de las Salinas de Torrevieja, S.A.", preparó recurso de casación. Emplazadas las partes y remitidos los autos, la citada recurrente formuló escrito de interposición, que articuló sobre la base de dos motivos, amparado el 1º en el art. 95.1.3 de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable, por haber denegado la Sala de instancia el recibimiento a prueba, y el 2º en el ordinal 4º del mismo precepto, por, a su juicio, infracción de la Disposición Final Segunda del Real Decreto 2546/1985, que, también en su criterio, había introducido el principio de proporcionalidad para la revisión de los cánones de concesiones otorgadas con anterioridad a su entrada en vigor. Terminó suplicando la estimación del recurso, la anulación de la sentencia y de las actuaciones de la instancia precisas para dar lugar a la práctica de prueba acerca de la excesiva valoración de los terrenos portuarios y, subsidiariamente, la anulación de la sentencia y su sustitución por otra que calcule, proporcionalmente al aumento de bases, el de la cuota porcentual determinante del cánon. Conferido traslado a la representación del Estado, se opuso al recurso por entender bien denegado el recibimiento a prueba, puesto que, a su juicio, no se habían concretado los puntos de hecho sobre los que la misma había de versar, ni se había demostrado que, al revisar los valores del suelo portuario, se hubiera desconocido el principio de proporcionalidad. Terminó suplicando la desestimación del recurso y la confirmación de la sentencia.

Señalada, para votación y fallo, la audiencia del 24 de Septiembre próximo pasado, tuvo lugar en esa fecha la referida actuación procesal.

Se trae a la Sala, en esta ocasión mediante recurso de casación interpuesto por la entidad mercantil "Nueva Compañía Arrendataria de las Salinas de Torrevieja, S.A.", la cuestión relativa a la legalidad de la cuantificación de los Cánones por Ocupación de Terrenos en los Puertos de Alicante y Torrevieja. Pero en esta ocasión, y a diferencia del criterio mantenido por las entidades mercantiles recurrentes en los recursos de casación 4065, 9236 y 4064 de 1996, resueltos por Sentencias de esta Sala de 22 y 27 de Febrero de 1999 y de 4 de Julio de 2001, en que dicha legalidad se cuestionaba, fundamentalmente, por vulneración del principio de reserva de ley en materia tributaria, recogido en el art. 31.3 de la Constitución, y por vulneración, también, de la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 185/1995, de 14 de Diciembre (por cuanto la cuantificación de lo que no era un precio público, sino una tasa o una prestación patrimonial de carácter público no podía hacerse por una Orden Ministerial, como en los casos por esas sentencias enjuiciados y por el aquí suscitado había hecho la Orden de 22 de Mayo de 1992), el recurso aparece articulado sin haberse aducido por la aquí recurrente una infracción de tal naturaleza, sino únicamente la relativa a la incorrección de los criterios utilizados por la antecitada Orden de 22 de Mayo de 1992 para llevar a cabo "la cuarta valoración de los terrenos de la zona de servicio de los puertos de referencia" (carencia de sentido tratar de buscar un valor de mercado en bienes de dominio público por naturaleza inalienables; dudosa ortodoxia del criterio de tomar, como base, precios de mercado del suelo colindante; insuficiencia, como único, del criterio del valor del suelo para la determinación del importe de los cánones, puesto que debía atenderse también a las circunstancias particulares de cada concesión; no parecer razonable que el criterio de revisión anual de los cánones fuera la evolución del IPC; imposibilidad de comparar el valor base del suelo del Dique de Poniente con el valor del suelo urbano, al tratarse de magnitudes absolutamente heterogéneas; no responder la elevada valoración de los terrenos al criterio finalista de la utilización del espacio objeto de la concesión y ser contraria la elevación de la base en un 442% a los criterios de la política gubernamental aplicables en el momento de la revisión) y, asimismo, la infracción de la Disposición Final Segunda del Real Decreto 2546/1985, de 27 de Diciembre, en cuanto la revisión de cánones llevada a cabo en virtud de la Orden Ministerial mencionada (Resolución de 27 de Julio de 1993 de la Autoridad Portuaria de Alicante) no se había efectuado "proporcionalmente al incremento experimentado por el valor de las bases que se tomaron para determinar los referidos cánones", habida cuenta que había señalado el valor de 1005 ptas/m2, en vez del procedente, según su punto de vista, de 837 ptas./m2, tratándose, como se trataba, de una concesión otorgada con anterioridad a la entrada en vigor del meritado Real Decreto.

Con esta advertencia, la Sala quiere significar que el discurso argumental a que el planteamiento del presente recurso obliga --y, por tanto, la imposibilidad de apreciar la ilegalidad, por infracción del principio de reserva de Ley en materia tributaria, de la Orden de valoración de los terrenos de la zona de servicios de los puertos de Torrevieja y Alicante de 22 de Mayo de 1992 y de la resolución administrativa que la aplicó en la revisión de los cánones de que aquí se trata, dado que la Sala no puede introducir por propia iniciativa un nuevo motivo casacional en tal sentido-- no puede suponer ni la ratificación de la legalidad de la Orden en cuestión, ni la rectificación de la doctrina jurisprudencial reiteradamente declarada en el sentido de que los cánones y tarifas portuarias no eran, ni son, susceptibles de ser considerados precios públicos cuantificables por Orden Ministerial después de la mencionada Sentencia Constitucional 185/1995, por tratarse de tasas o prestaciones patrimoniales de carácter público, sometidas, en la determinación de sus elementos esenciales, al princípio, ya destacado, de legalidad tributaria, doctrina que esta Sala ha concretado, entre otras, en Sentencias de 8 y 9 de Febrero de 1996, 10, 15 y 23 de Enero de 1997, 4 de Julio, 26 de Octubre, 12 de Noviembre y 22 de Diciembre de 2001 (recursos 4064, 943, 1361 y 5778 de 1996), y que hoy ratifica nuevamente, aun cuando no pueda aplicarla por falta de un motivo casacional que lo permita.

Planteada así la controversia, la entidad recurrente, conforme ya se destacó en los antecedentes y en el fundamento que precede, articula su recurso de casación sobre la base de dos motivos, amparado, el primero, en el art. 95.1.3º y, el segundo, en el ordinal 4º del mismo precepto, ambos de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable --hoy art. 88.1.c) y d) de la vigente--, en los que denuncia el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción por la sentencia de las normas que rigen los actos y garantías procesales, al no haber acordado la Sala "a quo" el recibimiento a prueba del recurso y haberle privado, así, de la posibilidad de acreditar los vicios procedimentales en que incurrió la Administración al notificarle la Orden Ministerial de 22 de Mayo de 1992, ya que no le expresó si era o no un acto firme en vía administrativa y los recursos procedentes en su contra, y, por tanto, de la posibilidad de recurrirla, y haberla privado, igualmente, de la de demostrar que las valoraciones determinadas por la Autoridad Portuaria a efectos de revisión de los cánones eran materialmente desproporcionadas y no se ajustaban a la legalidad aplicable a la concesión --motivo primero--; y también la infracción de la Disposición Final Segunda del Real Decreto 2546/1985, en cuanto, como ya se dijo, la revisión de cánones de ocupación llevada a cabo por Resolución de 27 de Julio de 1993, de la Autoridad Portuaria de Alicante, bajo la cobertura de la Orden de 22 de Mayo de 1992, no se había llevado a cabo respetando la regla de que lo fueran proporcionalmente al incremento experimentado por el valor de las bases que se tomaron para determinarlos, dado que, a su juicio, no se había seguido ningún criterio proporcional al aplicar, como hizo la resolución de 27 de Julio de 1993, el porcentaje del 6% previsto en el art. 8º del Real Decreto 2546/1985, en vez de tener en cuenta para determinarlo el incremento experimentado por el valor de las bases que se tomaron para determinar los referidos cánones, como la Disposición establece.

Fácilmente puede comprenderse, con lo expuesto, que en este recurso no se ha de examinar la legalidad de la Orden Ministerial de 22 de Mayo de 1992, ni tampoco su aplicabilidad, ya que, como se ha dicho, esta Sala la ha considerado reiteradamente disposición de insuficiente rango normativo para cuantificar los cánones portuarios por ocupación de terrenos a que se refería. Lo único aquí planteado ha sido la falta de recibimiento del recurso a prueba en la instancia y, por ende, si esa denegación, confirmada al resolver un recurso de súplica interpuesto al efecto, podía ser considerada ajustada o no a Derecho y, en este último caso, productora de indefensión en cuanto impeditiva del derecho de la recurrente a probar la ilegalidad de los criterios cuantificadores que la misma contenía, que es cosa bien distinta.

Por otra parte, en el segundo motivo, articulado subsidiariamente respecto del anterior, solo se denuncia, como también se ha visto, la inobservancia del principio de proporcionalidad respecto del incremento de las bases que había establecido el Real Decreto 2546/1985 en su Disposición Final Segunda, aspecto este que puede ser tratado con independencia, por tanto, del tema concreto de la suficiencia o insuficiencia de la cobertura legal que pudieran tener las revisiones de cánones efectuadas solo mediante Orden Ministerial.

Dicho lo anterior y respecto del primero de los motivos acabados de destacar, el amparado en el ordinal 3º del art. 95.1 de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable, es necesario tener en cuenta que, con arreglo a lo establecido en el art. 74 de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable --art. 60 de la vigente--, la solicitud de recibimiento a prueba en petición separada en los escritos de demanda y contestación solo es admisible si expresa los puntos de hecho sobre los cuales ha de versar la prueba o hubiere conformidad acerca de los mismos entre las partes. Inclusive la Ley vigente --art. 60.1-- exige la "expresión ordenada" de dichos puntos de hecho, sin que se cumpla dicha exigencia con la utilización de expresiones tales como "se solicita el recibimiento a prueba en relación con todos los extremos de la demanda" o, como sucedió en el otrosí digo del escrito de demanda producida en la instancia, "interesa a esta parte el recibimiento del proceso a prueba al objeto de acreditar los motivos de ilegalidad de la Orden de 22 de Mayo de 1992 y la resolución de 27 de Julio de 1993, según ha quedado extensamente descritos en el cuerpo de la presente demanda" (sic), habida cuenta que no se expresaron tales puntos de hecho en términos tales que hicieran posible que la Sala de instancia conociera lo que íba a ser objeto de la prueba y pudiera decidir, en consecuencia, sobre la procedencia del recibimiento solicitado. Tuvo razón, pues, la referida Sala de instancia cuando, al resolver el recurso de súplica contra el auto denegando el recibimiento a prueba, se apoyó en que la solicitud lo era para acreditar los "motivos de ilegalidad" de la Orden en cuestión y de la resolución revisoria del cánon de ocupación y no los hechos, como los preceptos antes mencionados exigen.

Pero es que, aun cuando pudiera entenderse que el incumplimiento de la exigencia de concreción de hechos sobre los que hubiera de versar la prueba no acarrea, sin más, el efecto de la denegación del recibimiento del pleito a prueba por tratarse de una omisión susceptible de subsanación por la parte en el plazo de diez días y en los términos del art. 129 de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable --actual art. 138 de la vigente--, siempre resultará: 1º) Que lo que la parte pretendía al aducir que la Orden no le fué notificada correctamente (falta de expresión de si era un acto definitivo en vía administrativa e indicación de recursos) era impugnar los "criterios" --no hechos-- por ella recogidos en orden a la valoración de los terrenos de la zona de servicios de los puertos aquí considerados, "criterios" que ha combatido efectivamente en las alegaciones hechas frente a los estudios elaborados por la empresa INTEASA e informes que le fueron puestos de manifiesto por la Administración portuaria, según viene a reconocer en la secuencia de resoluciones administrativas, infracciones de procedimiento e indefensiones denunciadas que configuran el contenido del ap. B) del Antecedente de Hecho Primero del escrito de interposición. 2º) Que la oposición a estos "criterios", tal y como se han resumido entre paréntesis en el primer párrafo del Fundamento de Derecho Primero de la presente sentencia y como figuran expuestos en el ap. B), acabado de citar, del escrito de interposición, no se hace por la recurrente con referencia a que los valores tenidos en cuenta resultaran desajustados en relación a valores concretos de terrenos adyacentes a los portuarios, a determinar según criterios de mercado --que, entonces sí, podrían haber necesitado de acreditación mediante aportación de transacciones demostrativas de un menor valor--, sino, como ya se ha dicho, por la falta de lógica que significaba acudir a un valor de mercado cuando se trata de zonas portuarias de dominio público, por naturaleza "inalienables", o por la dudosa ortodoxia de asignar valores con apoyo en precios de mercado del suelo colindante a terrenos en gran parte ganados al mar, o por la falta de razonabilidad de aceptar como criterio de revisión la evolución del IPC, o por la falta de consideración de la finalidad perseguida por la utilización del espacio portuario objeto de la concesión. 3º) Que, en consecuencia, tales motivos de ilegalidad no vienen soportados en datos de hecho, sino en criterios de lógica y, por ende, se esté o nó de acuerdo con ellos y cualesquiera que pudiera ser la dificultad de efectuar la fijación de valor de terrenos portuarios por su carácter demanial en la Ley 1/1996, de 29 de Enero, de Régimen Financiero de los Puertos, modificada por la Ley 18/1985, de 1º de Julio, que, en cuanto aquí interesa, dispuso los mecanismos adecuados para llevar a la práctica los principios económico-financieros contenidos en la primitiva norma legal, mediante la incorporación de previsiones de actualización y revisión trasladadas al ámbito competencial de las distintas Administraciones Públicas implicadas, dejó incólumes los principios y criterios del art. 3 de la Ley de 1966 ("las tarifas de cada puerto responderán necesariamente a los objetivos de coordinación de transporte que el Gobierno establezca y al principio de rentabilidad de la explotación, de forma que la suma de los productos de las mismas y la de los cánones por concesión administrativa cubra los gastos de dicha explotación, los de conservación, la depreciación de bienes e instalaciones del puerto y un rendimiento razonable de la inversión neta en activos fijos").

Si, pues, ninguna indefensión pudo producirse para la recurrente por los defectos que atribuye a la notificación de la Orden de 22 de Mayo de 1992, puesto que pudo impugnar los "criterios de valoración en ella contenidos", y si esta impugnación no se realizó, ni pretendió nunca realizarse, con base en valoraciones concretas, según "criterios" de mercado, de terrenos afines o colindantes, sino solo por su ilógica formulación (con lo que el discurso impugnatorio no podía asimilarse nunca a ningún hecho concreto necesitado de prueba), el primer motivo casacional debe ser desestimado.

Distinta suerte ha de correr el segundo de los motivos aducidos. Descansa este, conforme ya se anticipó, en la infracción que se imputa a la sentencia de instancia de lo establecido en la Disposición Final Segunda del Real Decreto 2546/1985, dictado en ejecución de la precitada Ley de Reforma 18/1985, según la cual, "en el plazo de un año los Directores de los Puertos formularán a los órganos rectores respectivos las propuestas de revisión de los cánones por concesiones y autorizaciones administrativas otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor de este Real Decreto" y "dicha revisión deberá efectuarse proporcionalmente al incremento experimentado por el valor de las bases que se tomaron para determinar los referidos cánones".

Está claro, pues, que, como reconoce la propia resolución del Tribunal Económico Administrativo Central de 30 de Octubre de 1995, esta Disposición estableció "un sistema, en cierto modo a extinguir, en virtud del cual solamente [habría] de tomarse en cuenta, en estos casos, el incremento experimentado por el valor de las bases utilizadas para determinar los referidos cánones". En consecuencia, pues, cuando se trate de revisar los cánones de concesiones otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto 2546/1985 conforme ocurre en el caso de autos, en que la concesión fué otorgada por resolución de 7 de Julio de 1959, ratificada mediante Orden Ministerial de 14 de Mayo de 1980), la revisión --y el importe del canon, por tanto-- alcanzará la misma proporción que hubiera experimentado el incremento del valor de las bases tenidas en cuenta cuando se determinó el canon. Habrá, pues, que calcular el incremento proporcional habido entre la última valoración de los terrenos practicada y la nueva y el porcentaje resultante aplicarlo al canon anterior, operación que arrojará el tipo porcentual aplicable a la mencionada nueva valoración llevada a cabo.

No es esto lo que realizó la Administración. En su resolución de 27 de Julio de 1993, fijó un valor del terreno en 16.746 ptas/m2, valor al que ha aplicado el tipo de rentabilidad del 6% previsto en el art. 8º del Real Decreto 2546/1985, tantas veces mencionado, ni es esto lo que quiso la Disposición Final Segunda cuya infracción se denuncia, que sin duda obligaba a atender a la proporcionalidad entre la base anterior y la nueva base y entre el canon anterior y el nuevo, para no alterar bruscamente las condiciones de la concesión con una aplicación lisa y llana del 6% a la nueva base. Por ello, si la proporcionalidad había de determinarse en función de la igualdad entre las razones "nuevo valor de las bases = canon revisado" y "valor anterior de las bases = canon anterior", y si el anterior valor de las bases era de 3.500 ptas/m2 y el nuevo de 16.746/m2, el canon revisado sería exactamente el de 837,3 ptas. m2.

Esta argumentación se hace a título de hipótesis y subordinada, por tanto, a la realidad de los datos acabados de transcribir, que a la Sala solamente constan por haberlos aducido la entidad recurrente.

Por ello, el segundo motivo casacional, en los términos expresados, debe ser estimado.

Por las razones expuestas, se está en el caso de estimar el recurso y, resolviendo la cuestión en los términos en que aparece planteado el debate, de estimar también el recurso contencioso-administrativo resuelto en la instancia en la medida en que la Administración no atendió al criterio de proporcionalidad en la revisión del canon aquí controvertido de acuerdo con lo establecido en la Disposición Final Segunda del Real Decreto 2546/1985 y en los términos que después se expresan en el fallo. Y todo ello sin hacer especial imposición de costas, ni en la instancia ni en este recurso, de conformidad con el art. 102.2 de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable.

En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,