STS, 27 de Septiembre de 2006

Ponente:MANUEL MARTIN TIMON
Número de Recurso:6771/2001
Procedimiento:CONTENCIOSO
Fecha de Resolución:27 de Septiembre de 2006
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

"RECLAMACION ECONOMICA ADMINISTRATIVA. CANON DE VERTIDO. CUESTIONES NORMATIVAS. La circunstancia de que el canon se haya liquidado sobre la base de una autorización provisional y no definitiva del vertido no tiene el carácter inhabilitante que se le quiere dar. Ciertamente, a la Corporación recurrente le fue otorgada una autorización provisional de vertido con fundamento en la Orden Ministerial de 23 de diciembre de 1986. Pero es que el propósito de aquella disposición fue, precisamente, el regularizar la situación administrativa de los causantes de vertidos, dispusieran o no de autorización expresa para hacerlo, mediante la apertura de los oportunos expedientes de legalización y el requerimiento a los interesados para la presentación de la documentación conducente al logro de la expresada finalidad -de la legalización se entiende-; y así, en su art. 3 establecía que juntamente con el requerimiento mencionado se podrá extender una autorización provisional en tanto se tramita el expediente oportuno. Se desestima el recurso contencioso administrativo. Se desestima la casación. "

 
ÍNDICE
CONTENIDO

RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO MANUEL VICENTE GARZON HERRERO JUAN GONZALO MARTINEZ MICO EMILIO FRIAS PONCE MANUEL MARTIN TIMON JAIME ROUANET MOSCARDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintisiete de Septiembre de dos mil seis.

Visto por la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación número 6771/2001, interpuesto por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE JAEN, contra la sentencia, de fecha 17 de julio de 2001, dictada por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso contencioso administrativo número 224/2001, interpuesto contra resolución de 13 de mayo de 1999, del Tribunal Económico-Administrativo Central, sobre liquidación del Canon de Vertido, del ejercicio de 1994, habiendo comparecido como parte recurrida el ABOGADO DEL ESTADO en la representación y defensa que legalmente ostenta.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Confederación Hidrográfica del Guadalquivir giró liquidación al Ayuntamiento de Jaén por Canon de Vertido del ejercicio 1994, por importe de 70.570.345 pesetas, más un recargo del 4%, equivalente a 2.822.814 pesetas.

Contra dicha liquidación interpuso reclamación económica-administrativa el Ayuntamiento de Jaén, la cual fue desestimada por resolución del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Andalucía de 10 de octubre de 1996. E interpuesto recurso de alzada por el Ayuntamiento de Jaén, fue desestimado por resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central de 13 de mayo de 1999.

SEGUNDO

La resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central antes reseñada fue objeto de recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Jaén ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, y la Sección Séptima de dicho órgano jurisdiccional, que lo tramitó bajo el número 224/2001 , dictó sentencia desestimatoria en 17 de julio de 2001 , con la siguiente parte dispositiva: "F A L L A M O S: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Letrado Consistorial D. Amalio Jurado Cano, en nombre y representación del Ayuntamiento de Jaén, contra la resolución del Tribunal Económico- Administrativo Central de fecha 13 de mayo de 1999 (R.G.10461/96 y R.S. 98/97), a que estas actuaciones se contraen, DEBEMOS DECLARAR Y DECLARAMOS que dicha resolución es conforme con el Ordenamiento Jurídico. Y ello, sin hacer especial pronunciamiento sobre costas procesales".

TERCERO

Contra la sentencia de referencia, preparó recurso de casación la representación procesal del Ayuntamiento de Jaén, y, luego de su admisión, lo interpuso por medio de escrito presentado en 10 de diciembre de 2001, en el que solicitó se dicte sentencia en la que se case y anule la recurrida y se declare no ajustada a Derecho la liquidación girada.

Por su parte, el Abogado del Estado, en la representación que legalmente le corresponde, se opuso al recurso de casación, por medio de escrito presentado en 23 de junio de 2003, en el que solicita se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.

CUARTO

Señalado para votación y fallo el día 26 de septiembre de 2006, en dicha fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Martín Timón, Magistrado de Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La Sentencia de instancia basa su fallo desestimatorio en los siguientes fundamentos jurídicos:

"PRIMERO:.- se impugna en el presente recurso contencioso-administrativo la resolución del Tribunal Económico Central de fecha 13 de mayo de 1999 ( R.G.10461/96 y R.S.98/97), que desestimó totalmente el recurso de alzada interpuesto contra el acuerdo del Tribunal Económico- Administrativo Regional de Andalucía de 10 de octubre de 1996, que a su vez procedió a desestimar la reclamación económico-administrativa interpuesta contra la liquidación de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir en concepto de Canon de Vertido del año 1994, en cuantía de 73.393.159 pesetas, incluida la cantidad de 2.822.814 pesetas correspondientes a la tasa del 4% del decreto 138/1960.

SEGUNDO

La Corporación municipal recurrente viene a solicitar en la demanda que se plantee cuestión de inconstitucionalidad en relación con el artículo 105.2, párrafo segundo de la Ley Orgánica 2/79 , de 3 de octubre, por estimar que el referido precepto infringe el principio de legalidad tributaria. Con carácter subsidiario solicita que se anule la resolución ya citada del referido Tribunal Central y la liquidación practicada al Ayuntamiento de Jaén por las razones expuestas ( no existencia de vertido, no contaminación, prohibición de ampliación mediante Orden ministerial del hecho imponible, infracción del principio de legalidad tributaria), lo que significa la improcedencia de practicar nueva liquidación, por cuanto que la misma entiende que dicho Ayuntamiento no tienen obligación de abonar ningún Canon de Vertido, al no realizar dicha parte recurrente actividades de contaminación de ninguna clase .

El tema principal que plantea el Ayuntamiento recurrente es que se trata de un vertido doméstico no contaminante, que se utiliza para riego por medio de acequias que no tienen naturaleza de cauce público, y que los obligados al pago son titulares de empresas o actividades que contaminen por vertido a red de saneamiento, sin que exista acuerdo alguno con los mismos para que pague el canon la entidad municipal. Alega infracción del principio de reserva legal tributaria del artículo 31.2 de la constitución por la Orden Ministerial de 23 de diciembre de 1986 que incluye a las "acequias de riego" no mencionadas en la Ley de aguas al dejar a una posición normativa reglamentaria la fijación de la unidad de contaminación, según el artículo 105.2 , y también por el art. 259.3 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico al establecer que se practiquen liquidaciones provisionales, dejando a los Organismos de Cuenca la determinación de los valores de la Unidad de contaminación.

Frente a ello, el Abogado del Estado señala que el Ayuntamiento ha realizado el vertido susceptible de contaminar para lo que solicitó la oportuna autorización, debiendo pagar el Canon en cuestión aplicación de los artículos 92 y 105 de la Ley de Aguas y 245.2º del Reglamento mencionado, y ello, sin que exista excepción legal que autorice otra cosa; invocando en el mismo sentido de exigibilidad del canon de aparejada a la oportuna autorización del contenido de la Orden Ministerial de diciembre de 1986.Y oponiéndose, por último, a la alegación de vulneración del principio de reserva de la Ley, ya que no puede alterarse la posición del sujeto pasivo del Canon frente a la Hacienda Pública, según pretende el Ayuntamiento citado, por virtud de una interpretación no amparada por la Ley de Aguas ni por la Ley General Tributaria; para terminar solicitando que se dictase sentencia desestimatoria de las pretensiones de dicha Corporación municipal.

TERCERO

El art. 105, de la Ley 29/1985, de 2 de agosto , de Aguas dispone: 1. Los vertidos autorizados, conforme a lo dispuesto en los artículos 92 y siguientes de esta Ley se gravarán con un canon destinado a la protección y mejora del medio receptor de cada cuenca hidrográfica. 2. El importe de esta exacción será el resultado de multiplicar la carga contaminante del vertido en unidades de contaminación, por el valor que se asigne a la unidad". ... 4. Cuando el sujeto pasivo del canon de vertido....".

La citada Ley 29/85, de 2 de agosto, vigente desde el 1º de enero de 1986 , fecha de entrada en vigor de la mayoría de las disposiciones contenidas en el Acta de adhesión de España a las Comunidades Europeas, con la recepción acogida del acervo comunitario, ya en aquel momento notable en el ámbito de la protección del medio ambiente, autorizaba al gobierno en su Disposición Final 2ª para dictar, a propuesta del Ministerio de obras Públicas y Urbanismo, las disposiciones reglamentarias para su cumplimiento; y así fue promulgado el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril , por el que se aprobaron las citadas disposiciones de desarrollo reglamentario, entre ellas, las correspondientes al Título IV, "del régimen económico financiero de la utilización del dominio público hidráulico", en cuyos Capítulos II y III se regula el Canon de Vertido y el canon de regulación y tarifas, y, en concreto, se establece en el art. 295.3 que, en tanto se determinan por los Organismos de Cuenca los valores de la unidad de contaminación, se fija con carácter general y transitorio un valor para la misma de 500.000 pesetas, que tendrá una reducción del 80 por 100 durante 1986, del 60 por 100 durante 1987 y del 40 por 100 durante 1988, con la consecuencia de haber cuantificado la unidad de contaminación del ya citado art. 105 de la Ley de Aguas de 2 de agosto de 1985.

Concurren, por tanto, los elementos definidores de la carga tributaria. Existe un hecho imponible (la utilización del dominio público hidráulico por la autorización del vertido realizado), un sujeto pasivo (que es la persona o entidad beneficiada con la autorización del vertido) y un gravamen (determinado conforme a las normas reglamentarias que lo desarrollan), según establece el artículo 26 de la Ley General Tributaria. En este sentido, la citada Ley de Aguas ha configurado tal Tributo con los caracteres típicos de la Tasa, por lo que en la misma viene a huirse de la necesidad de ajustar la cuantía de la cuota al principio de capacidad económica del sujeto pasivo, atendiéndose principalmente al coste producido por la actividad contaminante, al responder su justificación a la finalidad perseguida con su exigencia, es decir, la cooperación de los afectados en la financiación de los medios descontaminantes para una mejora del medio ambiente.

Y en dicho sentido se ha venido pronunciando esta Sala en diversas resoluciones, entre ellas la Sentencia de 22 de noviembre de 1994 , a la que, por razones de seguridad jurídica, nos atenemos en el presente caso.

CUARTO

El Tribunal Supremo, en Sentencia de 31 de diciembre de 1996 se ha pronunciado sobre el concepto y naturaleza jurídica del " Canon de regulación de obras hidráulicas", contemplado también por los artículos 105 y 106 de la Ley de Aguas , y declara: "... este canon - el de regulación- responde al concepto jurídico-tributario de tasa tanto al que figuraba en la redacción inicial de la Ley General Tributaria -Art 26.1.a )- como al derivado de la modificación introducida por la Ley 8/1989, de 13 de abril , de Tasas y Precios Públicos, y antes al profesado, asimismo por la Ley 39/1988, de 28 de diciembre , de las Haciendas Locales. En efecto; se trata de una exacción gestionada y recaudada, en nombre del Estado, por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, organismo de cuenca competente en la regulación de las aguas de (....) que está establecida específicamente para los beneficiarios de obras de regulación realizadas a cargo del Estado en dicho pantano y que persigue atender a sus gastos de funcionamiento, explotación y conservación. Hay, pues, toda una actividad administrativa o de prestación de servicios dirigida a la consecución de estas finalidades, que se realiza en régimen de Derecho Público, que se impone con carácter obligatorio a los afectados y que no puede prestarse en el ámbito del sector privado por cuanto la normativa vigente la reserva a las competencias de la Administración Hidráulica":

Y sin embargo, no ocurre lo mismo con el Canon de Vertido, ya que la Ley no establece que dicho Canon sea gestionado y recaudado por los Organismos de Cuenca, sino que en su art. 105.3 dispone que dicho canon 2 será percibido por los Organismos de cuenca y será destinado a las actuaciones de protección de calidad de las aguas que hayan sido previstos en los Planes Hidrológicos, a cuyo efecto se pondrá a disposición de los organismos competentes". La razón radica, como se ha declarado en el fundamento jurídico anterior, en el hecho de que al interconfigurado en Canon de Vertido como un " Tributo" cuyo perceptor es el Organismo de Cuenca, tal Organismo se convierte en el "sujeto pasivo" del tributo, como titular del servicio de protección y depuración de las aguas contaminadas.

QUINTO

resulta, pues, que el hecho imponible susceptible de ser gravado en el no es simplemente el vertido, en general, sino que surge con la autorización administrativa de vertido en el dominio público hidráulico, que es precisamente el vertido que, después de la tramitación de un expediente con todas las garantías de defensa que puedan precisarse, con el rigor y la rectitud que en el gravamen merece, los parámetros a que se refiere el art. 294 del Reglamento , relativo al volumen del vertido y de la carga contaminante. Por otra parte, el hecho imponible previsto en la orden Ministerial de 23 de diciembre de 1986 es nuevo y distinto, pues se concreta en los vertidos que, tras el expediente de legitimación, iniciado con los trámites establecidos en el art. 21º merecen la autorización provisional a que se refiere el art. 3º , para pasar luego el expediente al trámite de autorización administrativa por el cauce de los art. 246 y siguientes del Reglamento . De modo que este hecho imponible, vertido autorizado provisionalmente, es el que podría ser gravado con el canon que el art. 5º autoriza a la Confederación Hidrográfica a evaluar, también, con el mismo carácter de provisionalidad. Razones todas ellas que imponen el mantenimiento de la posición adoptada por el Tribunal Económico-Administrativo Central con respecto a la liquidación girada en concepto de Canon de Vertido después de la autorización provisional concedida al Ayuntamiento recurrente, por los vertidos realizados en 1994, en virtud de la solicitud de regularización de vertidos presentada precisamente en cumplimiento de lo prevenido en dicha Orden Ministerial.

Cierto es que la Ley y el Reglamento parte del supuesto normal de que no hay vertido sin autorización; pero pueden producirse supuestos de existencia de vertidos sin autorización, con la posibilidad de que la Administración los autoriza con carácter provisional hasta que la situación quedara normalizada, siendo procedente la liquidación frente a los mismos, puesto que la exigibilidad del Canon aparece en el ya citado art. 105 de la Ley de Aguas de 1985 , en tanto que los arts. 290 y 291 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por el real Decreto 849/86, de 11 de abril , configuran respectivamente el hecho imponible del Canon como el vertido de aguas residuales procedentes de establecimientos industriales y el carácter periódico y anual de la obligación de satisfacer tal Canon nace en el momento en que sea otorgada la autorización del vertido.

De este modo, un vez obtenida la autorización provisional, el cálculo provisional para el devengo del Canon, con apoyo en el valor de la unidad de contaminación establecida, se justifica igualmente por la Orden de 23 de diciembre de 1986, que dictó las normas urgentes para la identificación de todos los puntos de vertidos y la iniciación de los trámites para su legalización y recaudación del Canon de Vertido, tanto para las autorizaciones concedidas con arreglo a las normas anteriores a la Ley de Aguas como para aquellos vertidos que no fueron autorizados, de tal forma que, una vez obtenida la autorización provisional del vertido, será procedente la aplicación del canon y la práctica de la correspondiente liquidación (art. 291 del Reglamento ); y por tanto, los trámites de vista y audiencia al interesado y prueba contradictoria establecidos en dicha Orden están previstos para el otorgamiento de la autorización provisional, y una vez obtenida, el Canon tendrá el referido carácter periódico y anual, pudiendo modificarse cuando se hubiesen alterado las condiciones de la autorización; y previéndose también en el Reglamento de Dominio Público Hidráulico el trámite de vista y audiencia al interesado para la apertura del expediente de autorización o para modificar su contenido en términos más gravosos ( art. 249 y 261 ).

Finalmente, es también digno de destacarse que en el nuevo contexto de " comunitarización" de una actuación de carácter exclusivamente estatal hasta la adhesión de España a las Comunidades Europeas, no cabe sino reiterar la legalidad de las percepciones por la Administración de los cánones de vertido. (Sentencias de 22 de noviembre de 1994, Recurso 212/93; de 11 y 18 de noviembre de 1997, Rec. 382/95 y 242/96 . de esta misma Sección; entre otras).

SEXTO

De todo resulta que, obtenida la autorización provisional del vertido que se otorgó por la Comisaría de Aguas del Guadalquivir el 22 de diciembre de 1987, ratificada por acuerdo de la confederación Hidrográfica del Guadalquivir, habiéndose producido por la parte actora a lo largo del ejercicio liquidado los aludidos vertidos, habrá sujeción al Canon con la correspondiente liquidación, conforme al artículo 92 de la ley de Aguas y art. 245.2 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico ; liquidación que resulta exigible al ayuntamiento recurrente, como " sujeto pasivo" del tributo ("están obligados al pago del canon de vertido los titulares de autorizaciones..." art. 292 del Reglamento(, en virtud de los datos recogidos en el correspondiente expediente administrativo, y que no aparecen desvirtuados en absoluto por las alegaciones y pruebas aportadas por dicha Corporación municipal, y que son los siguientes: Un volumen de cálculo de 11.761.724 metros cúbicos; un coeficiente "K" de 0.12; un grado de depuración de 0,0; 141,14069 unidades de contaminación, y un precio por unidad de 500.000 pesetas.

A tenor del artículo 294 del Reglamento citado, la carga contaminante se determinará por la fórmula "C=KV", en la que "C" es carga contaminante medida en unidades de contaminación, "V" es volumen de vertido en metros cúbicos por año, y "K" un coeficiente que depende de la naturaleza del vertido y el grado de tratamiento previo al vertido; y ello, con el valor de la unidad de contaminación fijado provisionalmente por el artículo 295.3 del Reglamento , que estableció " con carácter general y transitorio" los valores de la unidad de contaminación durante el periodo en que los Organismos de Cuenca no pudieron determinarlos. Por lo cual, dicho Tribunal Central anuló la citada liquidación y ordenó la práctica de una nueva en la que se tuviesen en cuenta los citados factores , lo que debe confirmarse mediante la presente resolución judicial, al ser ello procedente en Derecho.

Así las cosas, la Sala considera que no existe la vulneración del principio de reserva legal alegada por aplicación del precepto reglamento, pues la Ley de Aguas no exime del pago del canon, sino que se remite para el cálculo del mismo a una norma reglamentaria transitoria; lo que no significa extralimitación ni vacío normativo para fijar la deuda tributaria, cuya exigencia, por otra parte, no se hace depender del cumplimiento de cualquier otro requisito fuera del de la debida autorización para realizar el vertido. Y se rechaza por tanto el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad considerar infringido el artículo 31.3 de nuestra Carta Magna , por ser la norma legal la que crea " ex novo" el tributo que determina los elementos esenciales del mismo remitiendo a la regulación reglamentaria la situación transitoria y la determinación de la unidad de contaminación, lo que según reiterada doctrina constitucional es admisible ( Sentencias 6/83; 37/86; 179/85; 19/87 y 185/9 5)".

SEGUNDO

Contra la sentencia de instancia, el Ayuntamiento de Jaén interpone recurso de casación alegando los siguientes motivos: a) infracción de las normas reguladoras de la sentencia por incongruencia omisiva en que incurre la recurrida, al no hacerse pronunciamiento sobre la falta de motivación del acto administrativo impugnado, por inexistencia de actividad probatoria alguna encaminada a determinar y cuantificar los elementos esenciales del tributo, realizada en el expediente administrativo de que trae causa la resolución del Organismo de Cuenca, admitiéndose de forma implícita, en la sentencia impugnada, el mecanismo de inversión de la carga de la prueba; b) infracción de las normas del ordenamiento jurídico, doctrina jurisprudencial y constitucional.

TERCERO

Como ha quedado expresado, en el primero de los motivos alegados, se alega infracción de las normas reguladoras de la sentencia por incongruencia omisiva en que incurre la recurrida, al no hacerse pronunciamiento sobre la falta de motivación del acto administrativo impugnado, por inexistencia de actividad probatoria alguna encaminada a determinar y cuantificar los elementos esenciales del tributo, realizada en el expediente administrativo de que trae causa la resolución del Organismo de Cuenca, admitiéndose de forma implícita, en la sentencia impugnada, el mecanismo de inversión de la carga de la prueba.

Sin embargo, el motivo no puede ser estimado.

En efecto, la sentencia -fundamento de derecho sexto-, a la vista de los datos obrantes en el expediente administrativo de gestión, expone y justifica el proceso que conduce a la liquidación girada, que tiene su origen en la resolución de la Comisaría de Aguas del Guadalquivir, de autorización provisional del vertido, de 22 de diciembre de 1987, a lo que se añade que "habiéndose producido por la parte actora a lo largo del ejercicio liquidado los aludidos vertidos, habrá sujeción al Canon con la correspondiente liquidación", de la cual se examinan sus diferentes elementos -un volumen de cálculo de 11.761.724 metros cúbicos; un coeficiente K de 0,12; un grado de depuración de 0,0; 141,14069 unidades de contaminación y un precio por unidad de 500.000 pesetas-, afirmándose que "los datos recogidos en el expediente administrativo no aparecen desvirtuados en absoluto por las alegaciones y pruebas aportadas por dicha Corporación municipal".

La sentencia, pues, da respuesta a la cuestión planteada y no puede ser impugnada por omisiva.

Además, y aún cuando ya no pertenezca estrictamente al campo del vicio que se alega, conviene señalar que, efectivamente, consta en el expediente administrativo, haberse notificado al Ayuntamiento recurrente la evaluación provisional del canon de vertido correspondiente al año 1994, limitándose éste a alegar que no se había tenido en cuenta lo dispuesto en el artículo 289.4 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico , referente a futuras instalaciones de estación depuradora de aguas residuales y tampoco el volumen vertido, pues un elevado porcentaje de aguas residuales eran empleadas en riego de olivar; habiéndose contestado por la Presidencia de la Confederación Hidrográfica, en cuanto a lo primero, que no se había justificado el gasto realizado en depuración de aguas residuales y en cuanto a lo segundo, que "previo al cálculo realizado, le requerimos para que comunicaran el volumen anual de vertidos durante 1994, al cual no hemos tenido contestación alguna", sin que conste manifestación alguna del Ayuntamiento respecto de estos puntos.

Por todo ello, queda rechazado el motivo.

CUARTO

En el segundo de los motivos se alega "infracción de las normas del ordenamiento jurídico, doctrina jurisprudencial y constitucional. art 88.1.d) de la LRJCA ".

En realidad, el motivo se divide en lo que se denominan diferentes "apartados". Y ello sirve para, como con razón expone el Abogado del Estado, formular "un nuevo recurso contencioso sobre la misma cuestión, como si de una alzada se tratase o en virtud de razonamientos distintos de los alegados en la demanda de instancia".

De todas formas, para garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva, es oportuno estudiar por separado cada uno de los que la parte recurrente denomina "apartados".

En primer lugar, se alega la nulidad de los actos de aplicación dictados por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, en base a la Orden de 23 de diciembre de 1986, a cuyos efectos se señala que el Ministro de Obras Públicas y Urbanismo carece de potestad reglamentaria en esta materia, ya que corresponde al Gobierno.

Conviene señalar ante todo, que, tal como consta en el expediente administrativo, la liquidación por el ejercicio de 1994 ha sido practicada de acuerdo con lo dispuesto en el Capítulo II del Título IV del Reglamento de Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril , y en aplicación de los artículos 294 y 295.

Es cierto que la liquidación girada tiene también su apoyo en que la legalización del vertido se llevó a cabo, según lo previsto, en el artículo 3 de la Orden de 23 de diciembre de 1986 , cuyo propósito fue regularizar la situación administrativa de los causantes de vertidos, dispusieran o no de autorización expresa para hacerlo, mediante la apertura de los oportunos expedientes de legalización y el requerimiento a los interesados para la presentación de la documentación conducente al logro de la expresada finalidad -de la legalización se entiende-; y así, en su art. 3, establecía que «juntamente con el requerimiento mencionado... se podrá extender una autorización provisional en tanto se tramita el expediente oportuno...».

Ahora bien, en cuanto a la cuestión de la incompetencia del Ministro de Obras Públicas y Urbanismo, se trata de una cuestión nueva no suscitada en la demanda y que, en consecuencia, no pudo resolverse en la sentencia, razón por la que procede el rechazo de la alegación.

Pero además, y por ser la competencia una cuestión de orden público, quiere poner de relieve la Sala, que la jurisprudencia ha mantenido de forma uniforme la validez de la Orden de 23 de diciembre de 1986, y así en la Sentencia de 12 de septiembre de 1996 , tras hacer referencia a la regulación de los vertidos contaminantes en los artículos 92 y siguientes de la Ley de Aguas de 1985 y en los artículos 295 y siguiente del Reglamento de Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 13 de abril , se dijo:

"Para completar la actividad reglamentaria se dicta la OM 23 diciembre 1986 por la que se establecen normas complementarias en relación con las autorizaciones de vertidos de aguas residuales, en la que expresamente se dice que como consecuencia de la promulgación de la Ley de Aguas y de su Reglamento es necesario adaptar a esta nueva situación jurídica aquellas autorizaciones de vertidos, en la que se llama de situación de urgencia para la adecuada protección de la calidad de las aguas y en su art. 3 .º permite las autorizaciones provisionales y su art. 5 .º dice que la Confederación Hidrográfica procederá a evaluar provisionalmente el canon que haya sido devengado durante 1986 que tendrá carácter provisional. No ofrece pues la menor duda, que la OM 23 diciembre 1986, constituye un desarrollo Reglamentario de la Ley de Aguas y en ella encuentra su apoyo legal y su cobertura y que tal canon provisional que en la misma se establece es perfectamente aplicable al año 1987 conforme dispone el art. 295.2 y 3 del Reglame nto...".

La legalidad del canon ha sido igualmente reconocida por sentencias posteriores, como la de 31 de marzo de marzo de 2000 en la que se ha declarado: "La cuestión ha sido ya resuelta por esta Sala en Sentencias de 6 de Noviembre de 1985, 22 de Febrero y 12 de Septiembre de 1996 y 19 de Septiembre de 1997 , que en casos análogos entre las mismas partes, han sentado la doctrina de que la legalidad de la exacción discutida, correspondiente a los años anteriores a 1986, por canon de vertido, no deviene exclusivamente de la Orden Ministerial de 23 de Diciembre de dicho año, sino de la propia Ley de Aguas de 2 de Agosto de 1985 en sus artículos 92 a 98 y 101 , que prevén la posibilidad de autorizaciones provisionales y del desarrollo reglamentario de su regulación, lo que se produjo, en primer lugar, por el real Decreto de 11 de Abril de 1986, aprobatorio del Reglamento de Dominio Público Hidráulico, el que también recoge la posibilidad de autorizaciones provisionales y temporales, el establecimiento del canon del vertido, de carácter periódico y anual y su nacimiento en el momento en que sea otorgada la autorización, sin que ofrezca dudas que la Orden Ministerial cuestionada constituye también un desarrollo reglamentario de la Ley de Aguas".

En segundo lugar, la entidad recurrente alega "la degradación del principio de reserva de ley en materia tributaria".

La sentencia recurrida resuelve la cuestión que planteara ya el demandante en la instancia, de forma correcta y de acuerdo con la doctrina sentada por esta Sala en muy diversas sentencias, en todas las cuales se sostiene una tesis contraria a la del Ayuntamiento recurrente.

Así, en la Sentencia de 19 de marzo de 2004 se ha dicho:

"TERCERO.- La Ley de Aguas 29/1985 configura suficientemente los elementos esenciales del canon de vertido. Así, concreta su hecho imponible en la realización de vertidos autorizados, considerando como tales -art. 105.1, en relación con el 92 - los de aguas y productos residuales susceptibles de contaminar las aguas continentales; determina su sujeto pasivo, que será la persona o entidad titular de la autorización; cuantifica su importe o, mejor dicho, ofrece los criterios a utilizar para su cálculo -el resultado de multiplicar la carga contaminante del vertido, expresada en «unidades de contaminación», por el valor que se asigne a cada una de estas unidades- -art. 105.2 de la Ley y 293 y 295.3 del Reglamento -, y afirma, por último, su carácter periódico y anual.

Es claro que, con estos elementos, la habilitación del Reglamento para llenar los distintos conceptos y, sobre todo, los criterios de cuantificación del canon, está sobradamente justificada desde el más estricto respeto al principio de legalidad tributaria, y más aún si se tiene en cuenta que es la propia ley la que establece, incluso, que «el valor de la unidad de contaminación podría ser distinto para los distintos ríos y tramos de río» y que «se determinará y revisará, en su caso, de acuerdo con las previsiones de los Planes Hidrológicos respecto a la calidad de las aguas continentales, de modo que se cubra la financiación de las obras necesarias para el cumplimiento de dichas previsiones». Por eso mismo, las distintas especificaciones reglamentarias dirigidas a fijar el patrón convencional de medida que supone la «unidad de contaminación», a prever su destino a las actuaciones de protección de la calidad de las aguas que hayan sido consideradas en los Planes Hidrológicos de cuenca -art. 289 -, a concretar el devengo, que se sitúa en el momento en que sea otorgada la autorización, tras la reiteración del carácter periódico y anual de la exacción -art. 291 -, e inclusive a fijar, con carácter general y transitorio, el valor de la tan repetida «unidad» en 500.000 ptas. en tanto se determinan por los Organismos de Cuenca los valores correspondientes -art. 295.3 -, con una serie de reducciones anuales a partir del ejercicio de 1986, no hacen otra cosa que coadyuvar al cumplimiento del principio de legalidad tributaria y configurar la necesaria situación de seguridad jurídica, tanto para la salvaguarda del medio ambiente afectado por la actividad contaminante, como para el desarrollo de ésta dentro de los adecuados y razonables controles que materia tan sensible, como la de preservación del medio ambiente, que constituye un derecho ciudadano constitucionalmente reconocido -art. 45 CE -, requiere.

La circunstancia de que el canon se haya liquidado sobre la base de una autorización provisional y no definitiva del vertido no tiene el carácter inhabilitante que se le quiere dar. Ciertamente, a la Corporación recurrente le fue otorgada una autorización provisional de vertido con fundamento en la Orden Ministerial de 23 de diciembre de 1986. Pero es que el propósito de aquella disposición fue, precisamente, el regularizar la situación administrativa de los causantes de vertidos, dispusieran o no de autorización expresa para hacerlo, mediante la apertura de los oportunos expedientes de legalización y el requerimiento a los interesados para la presentación de la documentación conducente al logro de la expresada finalidad -de la legalización se entiende-; y así, en su art. 3, establecía que «juntamente con el requerimiento mencionado... se podrá extender una autorización provisional en tanto se tramita el expediente oportuno...».

Téngase en cuenta que ni la Ley ni el Reglamento suministran base para distinguir, en una materia tan circunstancial como la de vertidos contaminantes, entre autorizaciones provisionales y definitivas. Desde luego, por autorización definitiva sólo cabe entender la resultante del expediente de legalización a que respondía la Orden de 23 de diciembre de 1986 y la otorgada en las condiciones previstas en el art. 251 del Reglamento . Pero no equivale al reconocimiento de un supuesto derecho a contaminar -que no existe- porque se haya aquélla obtenido y ni siquiera porque se satisfaga el canon con arreglo al conocido principio de «pago por contaminación» o de que «quien contamina, paga». En cierto sentido, y así se desprende del tenor mismo de los preceptos reglamentarios destinados a regular el procedimiento de la autorización -arts. 245 y siguientes-, todas las autorizaciones son provisionales, en tanto dependen de la composición del efluente y, en general, del adecuado cumplimiento de medidas correctoras, controles y límites. La obligación de pago del canon, aparte su destino específico «a la protección y mejora del medio receptor de cada cuenca hidrográfica» -arts. 105.1 de la Ley y 289.1 del Reglamento -, persigue, en realidad, una finalidad extrafiscal, cual es la de estimular la adopción de medidas correctoras que hagan inocuos los vertidos o la supresión o traslado de los vertidos mismos, de acuerdo con el derecho constitucional y ciudadano a disfrutar de un medio ambiente adecuado.

La circunstancia de la inexistencia de Planes Hidrológicos no puede ser erigida en obstáculo para la liquidación del canon, una vez producido su presupuesto que es la existencia de un vertido autorizado, si se tiene en cuenta que la Ley sólo establece que el valor de la unidad de contaminación se determinará y revisará, en su caso, esto es, si existen como tales o se han aprobado, con arreglo a dichos Planes, y que el canon será percibido por los Organismos de Cuenca y destinado a las actuaciones de protección de la calidad de las aguas previstas en los mismos -art. 105, apartado 2, párrafo 2º, y apartado 3 -. La inexistencia, pues, de los mencionados Planes Hidrológicos no enerva la legitimación de la Administración Hidráulica para liquidar los cánones resultantes de las autorizaciones provisionales o definitivas que hubiera concedido, máxime cuando el propio Reglamento alude a otro tipo de actuaciones, como los Planes de depuración, conciertos o convenios con Comunidades Autónomas o Entidades Locales interesadas para la realización de proyectos relativos a la protección y mejora del medio receptor de las cuencas hidrográficas -art. 295.1 y 4 -, o los estudios elaborados directamente por los Organismos de Cuenca o por empresas colaboradoras -arts. 252 y 253 - para la realización de los controles conducentes a la defensa del medio, actuaciones estas que pueden suministrar los datos precisos para realizar las evaluaciones pertinentes y que, mientras no sean realidad los Planes Hidrológicos referidos con anterioridad, pueden sustentar la concreción de cánones adaptados, como la Ley quiere, a las particulares circunstancias de cada cuenca, río o tramo de río afectado."

En tercer lugar, bajo la rúbrica de "infracciones de las normas esenciales de los procedimientos administrativos", se alega la inexistencia de un Plan Hidráulico de Cuenca, previsor de las actuaciones de protección de la calidad de las aguas, a que estaría destinado el canon a que se alude en el artículo 105 de la Ley 29/85 y "no estando aprobado el previo Plan Hidráulico cae por su base la pretendida exacción, al haberse prescindido de la norma habilitante y, por consiguiente, del procedimiento legalmente establecido".

Sin embargo, la doctrina de la Sala no es favorable en esta ocasión tampoco a la tesis del Ayuntamiento de Jaén. Bastaría con remitirnos a la sentencia antes transcrita, que es un solo ejemplo de lo que es criterio unánime de la jurisprudencia, por lo que también indicamos que, tal como se ha dicho en la Sentencia de 4 de diciembre de 2003 , "La inexistencia, pues, de los mencionados Planes Hidrológicos (o de la Memoria Económico Financiera) no enerva la legitimación de la Administración Hidráulica para liquidar los cánones resultantes de las autorizaciones provisionales o definitivas que hubiera concedido, máxime cuando el propio Reglamento alude a otro tipo de actuaciones, como los Planes de depuración, conciertos o convenios con Comunidades Autónomas o Entidades Locales interesadas para la realización de proyectos relativos a la protección y mejora del medio receptor de las cuencas hidrográficas -art. 295.1 y 4 -, o los estudios elaborados directamente por los Organismos de Cuenca o por empresas colaboradoras -arts. 252 y 253 - para la realización de los controles conducentes a la defensa del medio, actuaciones estas que pueden suministrar los datos precisos para realizar las evaluaciones pertinentes y que, mientras no sean realidad los Planes Hidrológicos referidos con anterioridad, pueden sustentar la concreción de cánones adaptados, como la Ley quiere, a las particulares circunstancias de cada cuenca, río o tramo de río afectado".

No se dan tampoco los demás defectos de procedimiento denunciados, pues la liquidación, en la que los datos se obtuvieron de la solicitud de legalización de vertidos y del expediente existente en la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, fue notificada al Ayuntamiento de Jaén, a efectos de formular alegaciones, indicándole expresamente que, caso de discrepancia con el cálculo del canon, podía documentar la alegación correspondiente con la documentación que se indicaba, habiéndose formulado alegaciones por el Ayuntamiento de Jaén, sin aportación documental alguna, alegaciones que fueron desestimadas en Resolución del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, tal como antes quedó expresado.

Dentro de este apartado se hace referencia igualmente a la vigencia limitada de la autorización concedida en 1987.

Sin embargo, y sin prejuicio de que tal alegación ha sido contradicha por la jurisprudencia antes transcrita, conviene señalar que en la Sentencia de 15 de marzo de 2003 , se dijo por esta Sección de forma expresa, que "la Orden en cuestión no se refería exclusivamente al ejercicio de 1986. Determinaba -art. 5 - que la Confederación Hidrográfica correspondiente procedería a verificar una evaluación provisional del canon devengado en ese ejercicio, evaluación que sería notificada a los interesados para alegaciones y con arreglo a la cual se practicarían las correspondientes liquidaciones, pero que estos cánones así liquidados tendrían, también, carácter provisional y se entenderían sin perjuicio de los que se establecieran en las autorizaciones definitivas de vertidos otorgadas de acuerdo con el art. 251 del Reglamento , con lo que se daba claramente a entender que se trataba de liquidaciones provisionales y que mantendrían tal carácter hasta que fueran realidad las procedentes con arreglo a las autorizaciones definitivas cuando se concedieran, esto es, que podrían producirse sucesivamente hasta el momento mismo del otorgamiento de autorizaciones de tal naturaleza".

Por último, se alega que en la liquidación de la Confederación se establece un recargo con fundamento en el Decreto 138/1960, de 4 de febrero y se alega la derogación del mismo y, en el caso de estar vigente, haberse girado la liquidación tomando como base imponible el canon de vertidos y no, como se establecía en el Decreto, sobre el valor de los bienes de dominio público ocupados o afectados por la utilización privativa.

Sin embargo esta cuestión, ni fue planteada en la vía económico administrativa, ni tampoco en la demanda del recurso contencioso-administrativo, por lo que sobre ella no se pudo pronunciar la sentencia. Por ello, también, debe rechazarse la alegación.

Todo lo anterior justifica, en definitiva, el rechazo del motivo general alegado.

QUINTO

Rechazados los motivos alegados, ha de desestimarse el recurso de casación.

Como consecuencia de ello, y de conformidad con el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional , se imponen las costas al recurrente, si bien que, haciendo uso de la facultad concedida por el apartado 3 del citado artículo, se limitan los honorarios del Abogado del Estado a la cifra de 2.000 euros.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,

FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de casación interpuesto por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE JAEN, contra la sentencia, de fecha 17 de julio de 2001 , dictada por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso contencioso-administrativo número 224/2001 , con expresa imposición de costas al recurrente, pero limitando los honorarios del Abogado del Estado en la forma expresada en el último fundamento de derecho.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernández Montalvo Manuel Vicente Garzón Herrero Juan Gonzalo Martínez Micó Emilio Frias Ponce Manuel Martín Timón Jaime Rouanet Moscardó PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Manuel Martín Timón, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.