STS, 4 de Julio de 2001

JurisdicciónEspaña
EmisorTribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo)
Fecha04 Julio 2001
  1. PASCUAL SALA SANCHEZD. JAIME ROUANET MOSCARDOD. RAMON RODRIGUEZ ARRIBASD. JOSE MATEO DIAZD. ALFONSO GOTA LOSADA

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a cuatro de Julio de dos mil uno.

VISTO ante esta Sección de la Sala Tercera el recurso de casación núm. 4.064/96, interpuesto por la entidad "Hierros Tolón y Compañía, S.A.", representada por la Procuradora de los Tribunales Dª Maria Jesús Mateo Herranz, con la asistencia de Letrado, contra la sentencia dictada en 27 de Febrero de 1996 por la Sección Octava de la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, en el recurso nº 1890/95, sobre Canon Portuario, habiendo comparecido como parte recurrida la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sección Octava de la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, en fecha 27 de Febrero de 1996, en el recurso anteriormente referenciado, dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: PRIMERO.- Desestimar el recurso contencioso administrativo promovido por la Procuradora Dña. María Llanos Collado Camacho, en nombre y representación de HIERROS TOLON Y CIA, S.A., contra la resolución del TRIBUNAL ECONOMICO ADMINISTRATIVO CENTRAL de 8 de septiembre de 1993 (R.G. 7058-92, R.S. 329-92), sobre aprobación de valores de terrenos de la zona de servicio el puerto de Alicante y Torrevieja, por ser el acto recurrido ajustado a Derecho. SEGUNDO.- No procede hacer expresa declaración en materia de costas".

SEGUNDO

Contra la anterior sentencia, la representación procesal de "Hierros Tolón y Compañía, S.A.", formalizó recurso de casación. Preparado éste, emplazadas las partes y remitidos los autos, fue interpuesto y formalizado, después, ante esta Sala, siendo desarrollado procesalmente, una vez admitido a trámite, conforme a las prescripciones legales; y, materializado por el Abogado del Estado el escrito de oposición al recurso, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 3 Julio de 2001, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El presente recurso de casación se funda, con base al ordinal 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA), según la versión introducida por la Ley 10/1992, de Reforma Procesal, en los siguientes cuatro motivos impugnatorios:

  1. Infracción del artículo 31.1 de la Constitución (CE) y de la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en su sentencia (STC) 185/1995, de 14 de diciembre.

  2. Subsidiariamente, vulneración del artículo 8 del Real Decreto 2546/1985, de 27 de diciembre, sobre régimen Financiero de los Puertos.

  3. También con carácter subsidiario, vulneración -con la fijación en la valoración de los terrenos de la zona de servicios del Puerto de Alicante y Torrevieja de una claúsula de revisión de precios de acuerdo con las variaciones que experimente el Indice de Precios al Consumo- de lo señalado, al respecto, en el artículo 8 "in fine" del citado Real Decreto 2456/1985, de 27 de diciembre.

  4. Infracción de los preceptos reguladores de las normas que rigen las reglas de integración y valoración de las pruebas, documental y pericial, artículos 1216 y 1243 del Código Civil (CC) y 596 y siguientes y 632 de la Ley de Enjuiciamiento (LEC), y de la jurisprudencia que los interpreta.

SEGUNDO

El problema aquí suscitado, ha sido resuelto por esta Sala en sentencias de 22 de Febrero de 1999 (Recurso 4065/96) y de 27 de Febrero del mismo año (Rª 9236/96). Se dice en la primera de ellas: "Pero, con carácter previo al concreto examen de estos motivos, importa tener en cuenta que esta Sala hubo de rectificar la doctrina que había sentado acerca de la naturaleza de las Tarifas portuarias, generales (G) y especiales (E), a que se referían la Ley 1/1966 y el Real Decreto antes citado por la incidencia de la Sentencia Constitucional acabada de mencionar en el primero de los motivos. Así, mientras la Sentencia de 25 de Abril de 1995 entendió que la Tarifa Portuaria G-5 (embarcaciones deportivas) -y por las mismas razones el resto de las Tarifas portuarias- constituía un precio público, y no una tasa, respecto del que resultaba válida la fijación de su cuantía por medio de Orden Ministerial -criterio sustentado en el concepto de precio público que profesaba el art. 24 de la Ley 8/1989, de 13 de Abril, de Tasas y Precios Públicos en su inicial redacción, y en el art. 26 de la propia norma-, las Sentencias posteriores de 8 y 9 de Febrero de 1996, 10, 15 y 23 de Enero de 1997 y la más reciente de 11 de Febrero de 1999, ante la anulación parcial de determinados extremos del precitado art. 24 por la mencionada Sentencia -que configuró como prestaciones patrimoniales de carácter público, art. 31.3 de la Constitución, y reintegró implícitamente al concepto de tasa, en cuanto aquí interesa, la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público y la prestación de servicios o realización de actividades en régimen de Derecho público siempre que fueran de solicitud o recepción obligatoria por los administrados o no fueran prestados por el sector privado-, hubieron de considerar subsumibles las contraprestaciones satisfechas por razón de esas tarifas en el concepto de tasa, con la consecuencia de haber de quedar sometidas al principio de reserva de Ley en cuanto a la determinación de los elementos esenciales que configuran todo tributo, según se desprende del tan repetido art. 31.3 de la Constitución y 10 a) de la Ley General Tributaria, es decir, en cuanto a la fijación del hecho imponible, del sujeto pasivo, de la base, del tipo de gravamen, del devengo y de todos los demás elementos directamente determinantes de la cuantía de la deuda tributaria. Pero esta sumisión, según la propia doctrina constitucional -Sentencias del T.C. 6/1983, de 4 de Febrero, 179/1985, de 19 de Diciembre, 19/1987, de 17 de Febrero, 221/1992, de 11 de Diciembre, y la ya citada 185/1995-, no es absoluta, puesto que admite la colaboración del reglamento, colaboración que puede ser especialmente intensa cuando se trata de la fijación o modificación del "quantum" de la carga tributaria, siempre que los parámetros fundamentales para hacerla estén contenidos en la Ley. De ahí que la nueva dirección jurisprudencial concluyera que una cuantificación de las tasas procedentes de las tarifas de referencia por Orden Ministerial había de considerarse nula puesto que "este elemento de la relación jurídico tributaria debería haber estado contenido, cuando menos, en una disposición con rango de Real Decreto, toda vez que la Ley se circunscribe a establecer unos criterios cuantitativos generales para las tarifas que, por su propia naturaleza, no son idóneos para impedir que la actuación discrecional de la Administración en la apreciación de los factores técnicos se transforme en una actuación libre no sometida a límite, según expresión del Tribunal Constitucional" -fundamento jurídico sexto, in fine, de la sentencia citada de 11 de Febrero de 1999, por no citar otra que la más próxima de la serie recaída sobre el tema-.

TERCERO

Dicho lo anterior y conforme se ha anticipado, el primer motivo de casación descansa en la vulneración del principio de reserva de Ley en materia tributaria y de la doctrina constitucional elaborada en torno al mismo, que se imputa al Real Decreto, tantas veces invocado, 2546/1985, de 27 de Diciembre, en cuanto, carente de cobertura legal según criterio de la entidad recurrente, no podía cumplir la exigencia de reserva de Ley mencionada y había de ser considerado nulo, como también todos los actos adoptados a su amparo -incluida, por supuesto, la Orden inicialmente recurrida de 22 de Mayo de 1992-, que, por haber sido impugnados en tiempo y forma, no merecieran la conceptuación de "situación consolidada" no susceptible de ser revisada -fundamento jurídico 10 de la Sentencia Constitucional 185/1995-.

Sin embargo, no es este el planteamiento correcto del tema. La Ley 1/1966, de 28 de Enero, de Régimen Financiero de los Puertos, dispuso que la financiación de los mismos y de las instalaciones marítimas españolas a cargo de los organismos dependientes del Ministerio de Obras Públicas -art. 1º.1- tendrá lugar merced al "rendimiento de las tarifas por servicios generales o específicos" -art. 1º.2- y que "las tarifas de cada puerto responderán necesariamente a los objetivos de coordinación de transporte que el Gobierno establezca y al principio de rentabilidad de la explotación, de forma que la suma de los productos de las mismas y la de los cánones por concesión administrativa cubra los gastos de dicha explotación, los de conservación, la depreciación de bienes e instalaciones del puerto y un rendimiento razonable de la inversión neta en activos fijos" -art. 3º-. La Ley 18/1985, de 1º de Julio, en cuanto aquí interesa, dispuso los mecanismos adecuados para llevar a la práctica los principios económico financieros contenidos en la primitiva norma legal, mediante la incorporación de previsiones de actualización y revisión trasladadas al ámbito competencial de las distintas Administraciones públicas implicadas, pero dejó incólumes dichos principios y los criterios del anteriormente transcrito art. 3º de la Ley de 1966. Por su parte, el Real Decreto 2546/1985, dictado en ejecución de la Disposición Transitoria de la Ley de 1985, procedió a determinar, en el plazo de seis meses establecido, las normas generales de concreción y aplicación de las Tarifas, fijando en el 6% el rendimiento de la inversión neta en activos fijos para el conjunto del sistema portuario y defiriendo a la competencia ministerial la determinación de los límites máximos y mínimos de aquéllas, el criterio para la revisión anual de esos límites y de las cuantías de las propias Tarifas -arts. 2º y 3º- y la determinación inicial y ulterior revisión de los cánones anuales por ocupación de superfície y por utilización de obras e instalaciones del puerto, debiendo las Entidades y Organismos Portuarios remitir al entonces Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, para su aprobación, las valoraciones de los terrenos a efectos de la fijación de cánones.

Es cierto que los evanescentes criterios de determinación de los elementos esenciales de lo que hoy no puede ser calificado de otra forma que de prestación patrimonial de carácter público o, más concretamente, de tasa, que contiene el art. 3º de la Ley aquí aplicable 1/1966, no puede decirse que satisficieran plenamente el principio de legalidad tributaria tal y como ha sido configurado por la doctrina del Tribunal Constitucional y la jurisprudencia de este Tribunal, pero esta tacha es algo imputable a la Ley referida y, por ende, no susceptible de revisión por esta Sala en un sistema de Jurisdicción constitucional concentrada, como es el español, salvo por la vía indirecta del posible planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad a que hacen méritos los arts. 5º.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. El Real Decreto 2546/1985, de 27 de Diciembre, en este sentido, tenía la cobertura legal formal que le brindaban las Leyes mencionadas de 1966 y de 1985 tal y como entendió la Sentencia de esta Sala de 7 de Octubre de 1994 al desestimar el recurso contencioso administrativo directo interpuesto por la "Asociación de Navieros Españoles", contra dicha disposición. Lo que ocurre es que tanto las Tarifas portuarias como los cánones anuales por ocupación de superficie y por utilización de obras e instalaciones del puerto, inclusive si estos últimos se encuentran insertos en una concesión de dominio público portuario, como aquí sucede, son prestaciones públicas de carácter obligatorio o, si se quiere y más concretamente, tasas, cuya concreción última de cuantías puede dejarse a la colaboración reglamentaria de acuerdo con la doctrina constitucional y de este Tribunal anteriormente expuesta, sobre todo para el señalamiento y revisión de cuantías relacionadas con los costes concretos de servicios y actividades, pero que no puede extenderse hasta el extremo de que sea una Orden Ministerial -en este caso la recurrida de 22 de Mayo de 1992- la que realice esa función. Con otras palabras: desde la perspectiva de que las Tarifas y Cánones de que aquí se trata podían merecer la calificación de precio público de acuerdo con la versión inicial de la ya invocada Ley 8/1989, de 13 de Abril, el Real Decreto 2546/1985 cumplía las condiciones necesarias para legitimar los ingresos de Derecho Público cuyos elementos esenciales determinaba. Cuando por la incidencia de la Sentencia constitucional 185/1995, de 14 de Diciembre, tales ingresos debieron conceptuarse como tasas o prestaciones patrimoniales de carácter público y naturaleza tributaria, la cobertura del Real Decreto en cuestión se tornó insuficiente. Por eso mismo, el Real Decreto-Ley 2/1996, de 26 de Enero, con vigencia desde la fecha de publicación de la meritada Sentencia -12 de Enero de 1996-, dispuso que, a partir de ese momento, los precios que se relacionaron en su Anexo -entre los que se encontraban los precios públicos por ocupación o aprovechamiento del dominio público portuario en él regulados- tendrían la consideración de prestaciones patrimoniales de carácter público. Es decir, no es que el Real Decreto-Ley viniera a declarar o reconocer la nulidad del Real Decreto de 27 de Diciembre de 1985 y, por consiguiente, la de sus actos de aplicación, sino que, por el contrario, mantuvo su vigencia al elevar de rango normativo la regulación que establecía. No otra cosa puede significar que el párrafo 2º del art. 1º del Real Decreto Ley de referencia determinara que "los obligados al pago y los demás elementos que configuran las distintas prestaciones patrimoniales serán los previstos en la normativa vigente el 12 de Enero de 1996" -entre otras normas, la del Real Decreto en cuestión- y que su modificación -la de esa normativa, por tanto-, con solo rango en principio reglamentario, "solo podrá realizarse por una norma con rango de Ley", además de que "la cuantía exigible por dichas prestaciones será la actualmente vigente", que "podrá ser objeto de modificación por Ley de Presupuestos". La normativa reglamentaria, pues, vigente al respecto solo podía ser modificada o alterada por norma con rango de Ley hasta tanto se aprobara la regulación de las prestaciones afectadas por la Sentencia del Tribunal Constitucional, cosa que hizo la Ley 25/1998, de 13 de Julio, que, por cierto, ha derogado el Real Decreto-Ley 2/1996 sin regular, dentro de las Tasas por utilización del dominio público y prestación de servicios gestionados por el Ministerio de Fomento, las Tarifas y Cánones portuarios de que aquí se trata.

CUARTO

Los razonamientos acabados de transcribir, singularmente el relativo a la improcedencia del señalamiento de los criterios determinantes de la cuantía y actualización de la carga tributaria por mera Orden Ministerial, conducen directamente a la declaración de haber lugar al recurso, habida cuenta que aquí no se está ante una situación consolidada a la que, por razones de seguridad jurídica, no se pueda aplicar las consecuencias derivadas de la Sentencia constitucional tantas veces citada, conforme determinó su fundamento jurídico décimo, sino ante una realidad -la de las nuevas valoraciones arbitradas por la Orden de 22 de Mayo de 1992- que fué oportunamente impugnada en su momento.

Por otra parte, aun cuando el resto de los motivos de impugnación fuera articulado, como al principio se dijo, con carácter subsidiario respecto del primero y no sea estrictamente necesario su análisis por tanto, es conveniente dejar sentado que la Orden aludida supuso también una clara extralimitación respecto del Real Decreto 2546/1985, por cuanto el art. 8º de éste establecía que "los cánones anuales por ocupación de superficie y por utilización de obras e instalaciones se fijarán inicialmente sumando a la anualidad contable de amortización un mínimo del 6% del valor de los terrenos, obtenidos sobre la base de criterios de mercado, y del valor contable de las obras e instalaciones". Es evidente que en esta fórmula reglamentaria no está autorizado el elemento adicional añadido de las "ventajas portuarias" que, sin embargo, computó en su impugnada Orden la Administración, todo ello aparte de que las aludidas ventajas, con las que quiere significarse el valor añadido que para los terrenos incluidos en el puerto resulta de su localización, ya debieron ser tenidas en cuenta a la hora de efectuar la valoración con arreglo a "criterios de mercado".

Dicho artículo 8 establecía que "los cánones anuales por ocupación de superficie y por utilización de obras e instalaciones se fijarán inicialmente (¿anualmente?) sumando, a la anualidad contable de amortización, un mínimo del 6% del valor de los terrenos, obtenido sobre la base de criterios de mercado, y del valor contable de las obras e instalaciones".

Y es evidente que, en dicha fórmula reglamentaria, no figura, por ningún lado, el "componente autónomo: ventajas portuarias" que, usado en el informe encargado por la Administración, ha servido a la misma, en conexión con otros factores, para determinar la valoración de los terrenos portuarios.

Ese componente, constituído por el valor añadido que, para los terrenos incluídos dentro del puerto, resulta de su localización -facilidades que tienen los que están cercanos a la línea de atraque, dado su mayor rendimiento de explotación-, ya había sido tomado en consideración, sin embargo, como señala la propia sentencia recurrida, en el momento de procederse a la valoración escueta de los terrenos 'sobre la base de criterios de mercado', por lo que, en principio, parece que se esté ante un doble cómputo de dichas circunstancias (una vez, al calcular el valor del suelo y, otra, después, al usar, con carácter autónomo, el parámetro nuevamente añadido de las 'ventajas portuarias'), es decir, ante un gravamen por duplicado de una misma circunstancia o de un solo dato fáctico, el que se desprende de la localización física de los terrenos del puerto.

Y, aunque la jurisprudencia de este Tribunal tiene establecido que el hipotético error en la apreciación de la prueba en que haya podido incurrir la Sala de instancia no está contemplado como motivo casacional entre los relacionados en el artículo 95.1 de la LJCA (versión de la Ley 10/1992), por la sencilla razón de que no es atacable mediante este recurso la valoración de la prueba efectuada en la sentencia recurrida, salvo que se justifique una infracción de las normas o criterios jurisprudenciales acerca del alcance de determinadas pruebas, cabalmente en los contados casos en que la apreciación de las mismas no es libre sino tasada, excepción que no se da en la prueba pericial, sometida a la libre constatación del Tribunal según las reglas de la sana crítica, DEBE DEJARSE SENTADO que, en este caso, no se está impugnando ni analizando, en realidad, la valoración de la prueba llevada a cabo por la Sala a quo, sino contrastando si la Administración, al fijar el valor de los terrenos, ha tenido en cuenta, exclusivamente, los módulos (o parámetros) al efecto fijados, para llevar a cabo tal valoración, en el artículo 8 del Real Decreto 2546/1985, o ha utilizado algún otro no previsto en la norma reguladora.

Y es obvio que ese componente "ventajas portuarias", tratado de una forma autónoma e independiente, y a modo de duplicidad aplicativa del mismo gravamen valorativo, no puede ser tomado en consideración como dato independiente y distinto de los factores al respecto señalados específicamente en el mencionado artículo 8 (pues, se dice en el informe del Perito Economista vertido en el período probatorio, que tal componente no es susceptible de reputarse incluído, como dato o elemento autónomo, entre los parámetros a que hace referencia el artículo 8 del Real Decreto 2546/1985, es decir, no puede añadirse a los tres contenidos en la fórmula reglamentaria: 1. Anualidad contable de amortización; 2. Un mínimo del 6% del valor de los terrenos; y, 3. Un mínimo del 6% del valor contable de las obras e instalaciones -si bien, en el presente caso, se está analizando, directamente, sólo uno de los factores determinantes de la entidad del canon resultante: el valor del terreno o del suelo, sobre la base de criterios de mercado-).

A mayor abundamiento, y para el caso de que se entendiera que el valor de los terrenos puede venir condicionado, también, por el componente "estructuras portuarias", debe destacarse, asímismo, en contra de lo declarado por la sentencia de instancia, que no existe en el expediente Memoria Económico-Financiera alguna que avale o sostenga el valor otorgado a dicho componente; y no cabe que, ante tal omisión, pueda argumentarse, en la sentencia, simplemente, que tal denuncia "no deja de ser una mera manifestación de la demandante, que no opone criterio, prueba o estudio en función de los cuales se determine la cuantificación o delimitación de tal concepto".

Y es que no es obligación de la parte recurrente justificar las decisiones de la Administración, sino que debe ser ésta, por sí, quien lo haga, en razón de su obligación de motivar sus decisiones o actos administrativos (obligación que, en el ámbito de los precios públicos, se señala en el artículo 26.2 de la Ley 8/1989, de 13 de abril: toda propuesta de fijación o modificación de precios públicos deberá ir acompañada de una Memoria Económico-Financiera que justifique el importe que de los mismos se proponga, el grado de cobertura financiera de los costes correspondientes y, en su caso, las utilidades derivada de las ocupaciones realizadas o los valores de mercado que se hayan tomado en consideración).

No la supuso, en cambio -extralimitación reglamentaria, se entiende- el hecho de que la valoración contuviera la incorporación de una cláusula de actualización con referencia al Índice de Precios al Consumo en vez de con relación a un coeficiente, habida cuenta que dicho sistema guardaba, conforme observó la sentencia de instancia, correctamente en ese punto, perfecta coherencia con los mandatos contenidos en el art. 9 de la Ley 18/1985 y el 8º del Real Decreto 25467/1985, que, respectivamente, prevén la actualización anual de los cánones procedentes de concesiones administrativas y el establecimiento de cláusulas de revisión anual y automática de dichos cánones".

QUINTO

Por las razones expuestas procede, según ya se anticipó, dar lugar al presente recurso de casación, con la consiguiente estimación del contencioso-administrativo ventilado en la instancia y sin que sea procedente una específica imposición de costas del recurso y de la instancia con arreglo a lo establecido en el art. 100.2 de la Ley Jurisdiccional aplicable.

En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Que debemos declarar, y declaramos, haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la mercantil "Hierros Tolon y Compañía, S.A.", contra la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, Sección Octava, de fecha 27 de Febrero de 1996, recaída en el recurso al principio reseñado, Sentencia esta que se casa y anula. Todo ello con estimación del recurso contencioso-administrativo que la misma resolvió, con anulación de la Resolución del Tribunal Económico Administrativo Central de 8 de Septiembre de 1993 y de la Orden Ministerial de 22 de Mayo de 1992, por la que se aprobó la IV Valoración de la Zona de Servicios del Puerto de Alicante y Torrevieja; sin hacer especial imposición de las costas de la instancia y de este recurso.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos

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