STS, 14 de Febrero de 2005

PonenteJUAN GONZALO MARTINEZ MICO
ECLIES:TS:2005:837
Número de Recurso4790/1999
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución14 de Febrero de 2005
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a catorce de Febrero de dos mil cinco.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Segunda por los Excmos. Sres. Magistrados anotados al margen, el presente recurso de casación para unificación de doctrina que con el num. 4790/1999 ante la misma pende de resolución, promovido por ASTILLEROS ESPAÑOLES S.A., representado por Procurador y dirigido por Letrado, contra la sentencia de 4 de marzo de 1999 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, de la Audiencia Nacional en el recurso de dicho orden jurisdiccional seguido ante la misma bajo el num. 426/1995 sobre canon por ocupación de dominio público portuario. Comparece como parte recurrida la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Junta del Puerto de Sevilla y Ría del Guadalquivir giró a ASTILLEROS ESPAÑOLES S.A. en febrero de 1991 dos liquidaciones en concepto de canon por ocupación de dominio público portuario referidas a los períodos comprendidos entre los días 18 de diciembre y 31 de diciembre de 1990 y entre el 1 de enero y el 30 de junio de 1991 por importes respectivos de 856.844 y 12.249.564 ptas. correspondientes a la concesión de la que es titular la citada sociedad por O.M. de 23 de febrero de 1989.

Las liquidaciones impugnadas fueron practicadas en aplicación de la Orden Ministerial de 22 de noviembre de 1990 por la que fue aprobada la revisión del canon de la concesión otorgada por Orden de 23 de febrero de 1989.

Interpuesta reclamación económica-administrativa ante el Tribunal Regional (TEAR) de Andalucía, fue desestimada por resolución de fecha 11 de mayo de 1993, que confirmó las liquidaciones impugnadas.

Promovido recurso de alzada ante el Tribunal Económico-Administrativo Central (TEAC), fue desestimado por acuerdo de 9 de mayo de 1995 (R.G. 5793-93; R.S. 49-94), confirmando el acuerdo del TEAR de Andalucía y las liquidaciones impugnadas.

SEGUNDO

Recurrido en sede contenciosa administrativa el acuerdo del TEAC, con fecha 4 de marzo de 1999 la Sala de instancia dictó sentencia cuya parte dispositiva era del siguiente tenor literal: "FALLO: Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de "Astilleros Españoles, S.A." contra resolución del Tribunal Económico Administrativo Central de fecha 9 de mayo de 1995, a que las presentes actuaciones se contraen, y confirmar la resolución impugnada por su conformidad a Derecho. Sin expresa imposición de costas".

TERCERO

Contra la sentencia dictada por la Sala de la Jurisdicción de la Audiencia Nacional ASTILLEROS ESPAÑOLES S.A. interpuso el 13 de abril de 1999 el presente recurso de casación para la unificación de doctrina directamente ante la Sala sentenciadora mediante escrito que contenía relación precisa y circunstanciada de las identidades determinantes de la contradicción alegada y la infracción legal que se imputa a la sentencia recurrida. Se acompañaba copia simple de la sentencia alegada de contraste y justificación documental de haberse solicitado la mención de su firmeza. Con fecha 21 de abril de 1999 le fue expedida al recurrente certificación de la sentencia alegada con mención de su firmeza.

Admitido el recurso, dióse traslado del mismo a la parte recurrida --Administración General del Estado-- para que formalizase su oposición.

Presentado el escrito de oposición al recurso del Abogado del Estado, la Sala sentenciadora elevó los autos a ésta Sala que señaló, por su turno, para votación y fallo, la audiencia del día 25 de enero de 2005, fecha en la que ha tenido lugar dicho trámite procesal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Gonzalo Martínez Micó, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Dos fueron los motivos de impugnación de la resolución recurrida que se esgrimieron en la instancia:

  1. ) En primer lugar, la ausencia de datos en las liquidaciones que permitiesen su identificación y comprobación, defecto que fue subsanado por el propio TEAR de Andalucía con base en el informe que una vez interpuesta la reclamación lo remitió el Organo Gestor con los datos que inicialmente se habían omitido en las liquidaciones, datos que fueron puestos en conocimiento del interesado, lo que hace desaparecer el menor atisbo de indefensión.

  2. ) La cuestión sometida, en segundo lugar, a debate se centraba en la legalidad y procedencia de la Orden de revisión del canon concesional y fue resuelta por la Sala de instancia con arreglo a la solución que le diera la sentencia de la propia Sala (Sección Octava) de 14 de noviembre de 1995, cuyos fundamentos reproducía; en su quinto fundamento se decía que el canon por concesión administrativa del 5% del art. 15 de la Ley 1/1966 pasaba a ser del 6% en virtud del Real Decreto 2546/85 y tanto el Decreto citado, que fijó la cuantía del porcentaje, como la Orden Ministerial que dio lugar a las diversas propuestas individualizadas de revisión, contaban con la cobertura que les daba la Ley sobre Régimen Financiero de los Puertos de 1966.

SEGUNDO

El recurrente aporta como sentencia de contradicción la de la Sala de la Jurisdicción, Sección Sexta, de la Audiencia Nacional de 22 de enero de 1998, declarada firme por Auto de esta Sala Tercera, Sección Primera, de 19 de febrero de 1999, en la que el objeto de impugnación era también una liquidación practicada por la Junta del Puerto de Sevilla y Ría de Guadalquivir en concepto de canon por ocupación de dominio público. La liquidación se practicó asimismo en aplicación del Real Decreto 2546/1985, de 27 de diciembre.

Las conclusiones a que llegó la sentencia de contraste -- a la vista de la sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 de diciembre, dictada en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto frente a la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos -- fueron, sintéticamente expuestas, las siguientes:

  1. Existencia de una Ley -- 1/1966 de 28 de enero, del Régimen de Financiación de Puertos españoles -- reguladora de los elementos esenciales del canon por ocupación del domino público.

  2. Promulgación de una Ley posterior -- 18/1985, de 1 de julio, del Régimen Financiero de los Puertos --, que sin alterar el régimen normativo preexistente, habilita al Gobierno para que, en ejercicio de la potestad reglamentaria, desarrolle la configuración legalmente establecida del canon de referencia.

  3. Desarrollo reglamentario mediante el Real Decreto 2546/1985, de 27 de diciembre, sobre Política Económico Financiera del Sistema Portuario dependiente de la Administración del Estado, cumpliendo el mandato del Legislador, en el cual se respeta los valores que han de integrar la base imponible en los términos señalados por la Ley, pero no así el porcentaje de aplicación, el cual es elevado en un punto porcentual -- pasa del 5% contenido en la Ley al 6% establecido en el Real Decreto --. No existe en la norma habilitante mención alguna a la alteración de los elementos configuradores del canon, ni la inevitable fijación de los criterios que guiarían la alteración; no hay pues habilitación para la modificación de elementos esenciales en términos constitucionalmente aceptables.

La obligada conclusión a que llegó la sentencia de contraste es radicalmente antitética a la que llegó después la sentencia aquí recurrida en idéntica situación: el Real Decreto 2546/1985, al modificar un elemento esencial del canon, se extralimitó en el alcance de la habilitación legal, vulnerando con ello los arts. 9 y 31.3 de la Constitución. Es por ello ilegal en el extremo señalado.

El resultado para la sentencia de contraste no pudo ser otro que considerar no ajustada a Derecho la liquidación practicada por la Junta del Puerto de Sevilla en concepto de canon por ocupación de dominio público.

TERCERO

La línea argumental y las conclusiones de la sentencia de contraste son conformes con la consolidada doctrina sentada por esta Sección al resolver sobre la validez de las Ordenes Ministeriales que modifican o actualizan los cánones por ocupación del dominio público portuario en aplicación del Real Decreto 2546/1985, de 27 de diciembre, después de la sentencia 185/1995 del Tribunal Constitucional (Sentencias de 25 de abril, 18 de junio y 7 de octubre de 2002 y 23 de junio de 2003, por sólo citar las más recientes).

Se decía en las resoluciones citadas que aún cuando esta Sala venía tratando la materia relativa a cánones y tarifas portuarias como precios públicos susceptibles de ser cuantificados por una Orden Ministerial -- vgr. sentencia de 25 de Abril de 1995 --, resulta hoy imposible seguir manteniendo este criterio a la vista del sentado por la sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 de Diciembre, según la cual, y en síntesis, al declarar la inconstitucionalidad parcial del art. 24 de la Ley de Tasas y Precios Públicos de 13 de Abril de 1989, en cuanto aquí interesa, sustrajo del concepto de precio público, tanto las contraprestaciones pecuniarias por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, como las derivadas de la prestación de servicios o realización de actividades en régimen de Derecho público, si tales servicios o actividades eran de solicitud o recepción obligatoria para los interesados -- que no tendrían otra alternativa para evitar su pago que la renuncia a las prestaciones correspondientes -- o no eran prestados o realizados por el sector privado, contraprestaciones éstas que la sentencia constitucional englobó en el amplio concepto de prestación patrimonial de carácter público -- art. 31.3, citado, de la Constitución -- y para las cuales era insoslayable, por tanto, el respeto del principio de legalidad. Y así, en las sentencias de 9 de Septiembre de 1998 (recurso 261/1992, 14 de Enero de 1999 (recurso 497/92), 11, 13, 20, 22 (tres) y 27 de Febrero de 1999 (recursos 8651/95, 5394/96, 5413/95, 8414/96, 8397/96, 4065/96, 9236/96), 5 y 25 de Febrero de 2000 (recursos 3353/95 y 3598/95) y 26 de Junio de 2001 (recurso 1612/96), ha declarado que la liquidación practicada al amparo de la cuantificación de lo que es una tasa -- o, si se quiere, prestación patrimonial de carácter público -- hecha al amparo de Ordenes Ministeriales -- como aquí ocurre -- ha de considerarse nula, habida cuenta que este elemento de la relación jurídico-tributaria debería haber estado contenido, cuando menos, y dentro de los márgenes que el establecimiento de las señas de identidad de un tributo (sus elementos esenciales) permite a la colaboración reglamentaria (sobre todo en cuanto se refiere a la base y al tipo impositivo), en una disposición con rango de Real Decreto, y ello siempre que en la ley se contengan criterios claros y suficientes para poder realizar esa determinación cuantitativa y no solo unos criterios genéricos y evanescentes que hagan posible que la actuación de la Administración en la apreciación de factores técnicos a la hora de concretar bases y tipos, se transforme, no ya solo en una actuación discrecional, sino en una actuación libre no sometida a límite alguno.

En definitiva, como decía la sentencia de 31 de mayo de 2002, que, tanto las Tarifas portuarias como los cánones anuales por ocupación de superficie y por utilización de obras e instalaciones del puerto, inclusive si estos últimos se encuentran insertos en una concesión de dominio público portuario, como aquí sucede, son prestaciones públicas de carácter obligatorio o, si se quiere y más concretamente, tasas, cuya concreción última de cuantías puede dejarse a la colaboración reglamentaria de acuerdo con la doctrina constitucional y de este Tribunal, sobre todo para el señalamiento y revisión de cuantías relacionadas con los costes concretos de servicios y actividades, pero que no puede extenderse hasta el extremo de que sea una Orden Ministerial la que realice esa función, como se pretendía en el caso de autos con la Orden de revisión de 22 de noviembre de 1990.

Esta Sección tiene también declarado (vgr. en las precitadas sentencias de 20 de Febrero de 1999 y 25 de Febrero de 2000) que, ante la declaración de inconstitucionalidad antes mencionada, el Real Decreto-Ley 2/1996, de 26 de Enero, que entró en vigor en la misma fecha de su publicación en el BOE, es decir, el siguiente día 27, hubo de atribuir la consideración de "prestaciones patrimoniales de carácter público", convalidándolos por tanto, a los precios públicos incluidos en su Anexo, entre otros, "los precios públicos por ocupación o aprovechamiento del dominio público portuario regulados por el Real Decreto 2546/1985, de 27 de Diciembre", es decir los cánones concesionales de que aquí se trata. Con ello, tal disposición convalidante dejó claro que los actos liquidatorios dictados al amparo del Real Decreto últimamente citado con anterioridad al 12 de Enero de 1996 (fecha de publicación de la sentencia constitucional 185/1985 y a partir de la cual el Real Decreto-Ley desplegaba su virtualidad) que no hubieran adquirido firmeza, eran actos nulos de pleno derecho como consecuencia de la tan repetida declaración de inconstitucionalidad.

CUARTO

Proyectada la anterior doctrina al caso enjuiciado, resulta clara la necesidad de estimar el recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto, casando la sentencia impugnada y, resolviendo el debate planteado, procede modificar las declaraciones efectuadas y las situaciones creadas por la sentencia recurrida, estimando el recurso contencioso-administrativo deducido en la instancia. Y todo ello sin hacer especial imposición de costas, tanto de las producidas en la instancia como de las propias de esta casación, de acuerdo con lo establecido en el art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución.

FALLAMOS

Que debemos declarar, y declaramos, haber lugar al recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por ASTILLEROS ESPAÑOLES S.A. contra la sentencia dictada el cuatro de marzo de mil novecientos noventa y nueve por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, de la Audiencia Nacional en el recurso num. 426/1995, que casamos y, en su lugar, estimamos el recurso contencioso-administrativo que la misma resolvió, con anulación de la resolución del Tribunal Económico Administrativo Central de 9 de mayo de 1995 (R.G. 5793-93; R.S. 49-94) y de las liquidaciones del canon a que se refería y con reconocimiento del derecho de la sociedad recurrente a la devolución de lo indebidamente ingresado por tal concepto y a la indemnización de los gastos de aval que hubiera tenido para obtener la suspensión de la ejecución de las liquidaciones practicada. Sin costas, ni en la instancia ni en este recurso.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. JUAN GONZALO MARTÍNEZ MICÓ, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.

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