STS, 15 de Febrero de 2005

Por la representación procesal del COLEGIO DE INGENIEROS TÉCNICOS DE OBRAS PÚBLICAS se interpuso ante esta Sala con fecha 19 de diciembre de 2003 recurso contencioso-administrativo, contra el Real Decreto 1271/2003, de 10 de octubre, por el que se aprueban los Estatutos del colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos.

En su escrito de demanda, de 15 de abril de 2004, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y concluyó con el siguiente SUPLICO: «Que habiendo por presentado este escrito, se sirva admitirlo, tener por formulada demanda en recurso contencioso- administrativo interpuesto contra el Real Decreto 1271/2003 de 10 de octubre por el que se aprueban los Estatutos del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos y, en su día, previos los trámites oportunos dicte sentencia por la que:

1. - Declare la nulidad del Real Decreto y los Estatutos que aprueba por haber sido elaborados prescindiendo del procedimiento legalmente establecido.

2. - Con carácter subsidiario declare contrarios a derecho y anule el artículo 4. apartado b/, artículo 14, incisos "garantizar la habilitación actual para el trabajo de que se trate" y "verificar la inexistencia de causa colegial que impida o limite al autor del trabajo el ejercicio de la profesión", el artículo 23.1 apartado d/, del artículo 40.1 a/ y del artículo 41.1, el inciso "Ingeniero, de Caminos, Canales y Puertos", existente en ambos.

3. - Condene a la Administración demandada a estar y pasar por esta declaración.».

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de fecha 28 de mayo de 2004, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y concluyó con el siguiente SUPLICO: «que, habiendo por presentado este escrito y sus copias, se sirva admitirlo, tener por evacuado el traslado conferido y por formulada contestación a la demanda y que, previos los trámites de ley, dicte sentencia por la que sea parcialmente inadmitido el recurso interpuesto por el Colegio de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas contra el Real Decreto 1271/2003, de 10 de octubre, por el que se aprueban los Estatutos del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, en cuanto a la impugnación de los arts. 40.1.a) y 41.1, por falta de legitimación activa, y desestimado en cuanto a todo lo demás; en su defecto y subsidiariamente, sentencia por la que sea el mismo íntegramente desestimado, al ser conformes a Derecho los Estatutos y el Real Decreto que los aprueba.».

La Procuradora Dª Victoria Pérez-Mulet Díez-Picazo, en representación del COLEGIO DE INGENIEROS DE CAMINOS, CANALES Y PUERTOS, contestó asimismo a la demanda por escrito de fecha 2 de julio de 2004, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y concluyó con el siguiente SUPLICO: «que, habiendo por presentado este escrito y sus copias, se sirva admitirlo, tener por evacuado el traslado conferido y por formulada CONTESTACIÓN A LA DEMANDA y que, previos los trámites legalmente procedentes, dicte Sentencia por la que sea parcialmente inadmitido el recurso interpuesto por el Colegio de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas en cuanto a la impugnación de los Artículos 40.1.a) y 41.1 por falta de legitimación activa, y desestimado en cuanto a todo lo demás; y en su defecto y subsidiariamente, dicte Sentencia por la que el recurso sea íntegramente desestimado, al ser conformes a Derecho los Estatutos y el Real Decreto que los aprueba; con expresa condena a la parte recurrente de las costas que se causen.».

Por auto de fecha 16 de septiembre de 2004 se acordó fijar la cuantía del presente recurso contencioso-administrativo como indeterminada, declarándose conclusas las actuaciones.

Por providencia de 11 de noviembre de 2004 se nombró Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat y se señaló para votación y fallo el día 1 de febrero de 2005, fecha en que tuvo lugar el acto, prosiguiendo la deliberación el 8 de febrero de 2005.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, Magistrado de la Sala

Sobre el objeto del recurso contencioso-administrativo.

El presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por el COLEGIO DE INGENIEROS TÉCNICOS DE OBRAS PÚBLICAS tiene por objeto la pretensión de nulidad del Real Decreto 1271/2003, de 10 de octubre, por el que se aprueban los Estatutos del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos. Con carácter subsidiario, se solicita que se declare la nulidad del artículo 4, apartado b), del artículo 14 en los incisos de "garantizar la habilitación actual para el trabajo de que se trate" y "verificar la inexistencia de causa colegial que impida o limite al autor del trabajo el ejercicio de la profesión", del artículo 23.1, apartado d), del artículo 40.1 y del artículo 41.1 en los incisos "Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos": preceptos que para una adecuada comprensión del debate procesal procedemos a transcribir:

El artículo 4 de los Estatutos del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, bajo la rúbrica "Colegiados", tras señalar que "podrán ser colegiados las personas que, cumpliendo los requisitos del artículo 5, acrediten estar en posesión de algunos de los títulos que se incluyen en los párrafos siguientes, en su apartado b), establece:

Título español universitario de ingeniería civil, de especialidad relacionada con los campos de la Ingeniería de Caminos, Canales y Puertos, cuya admisión en el colegio haya sido acordada por el Consejo General, siempre y cuando no exista un colegio específico que agrupe a un colectivo determinado por su título de especialidad.

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El artículo 14 "Objeto de visado" refiere:

El visado colegial de los trabajos profesionales tiene por objeto acreditar la identidad y titulación del colegiado autor del trabajo y garantizar su habilitación actual para el trabajo de que se trate, constatar la inexistencia de incompatibilidad legal para la realización del trabajo, verificar la inexistencia de causa colegial que impida o limite al autor del trabajo el ejercicio de la profesión, comprobar la corrección formal y la adecuada presentación de la documentación del trabajo y acreditar la constancia colegial de los documentos que integran el trabajo.

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El artículo 23.1 d), afirma:

Son competencias del Consejo General:

d) Acordar las titulaciones admitidas por el colegio a efectos de su colegiación.

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El artículo 40.1 observa:

Los servicios de la sede central del colegio se estructuran de la forma siguiente:

a) La Secretaría General, con las funciones de preparar y ejecutar los acuerdos de los órganos generales, coordinar y ejercer la gerencia de la organización y actividad del colegio, tanto de órganos generales como territoriales, expedir certificaciones y llevar el registro y archivo generales.

Su jefatura corresponde al Secretario General del colegio, que depende directamente del Presidente del colegio y a su vez es el Secretario de la Junta de Gobierno, del Consejo General y de su Mesa, y de la Junta de Decanos. Es también el jefe de personal del colegio. El Secretario General debe ser un ingeniero de caminos, canales y puertos colegiado.

b) Los servicios de ordenación profesional, empleo, formación, biblioteca y documentación, así como otros que establezca la Junta de Gobierno como secretaría técnica, servicio jurídico, administración, comunicación, informática u otros.

c) El servicio al jubilado.

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El artículo 41.1 prescribe:

Las demarcaciones tendrán una secretaría que, en coordinación con los servicios de la sede central, realizará en su ámbito las funciones de preparar y ejecutar los acuerdos de las Juntas Rectoras, llevar el registro, expedir certificaciones, gestionar el visado de trabajos profesionales y organizar las actividades y servicios de carácter profesional, formativo, cultural, asistencial y otros análogos, de interés para los colegiados.

La jefatura de la secretaría corresponde al Secretario de la demarcación, que debe ser un ingeniero de caminos, canales y puertos colegiado.

En todas las demarcaciones existirá el servicio al jubilado.

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Sobre el primer motivo de impugnación: El significado del trámite de audiencia en el procedimiento de elaboración de los Estatutos de un Colegio Profesional.

El primer motivo de impugnación formulado por el Colegio recurrente se fundamenta en que el reglamento recurrido es nulo de pleno derecho porque ha sido elaborado infringiendo el artículo 24.1 c) de la Ley 50/1997, de 28 de noviembre, del Gobierno, y el artículo 1 de la Ley 2/1974, de Colegios Profesionales, al haberse prescindido de dar audiencia al Colegio de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas, que constituye una Corporación de Derecho Público de defensa de los intereses profesionales, que agrupa a los titulados de primer ciclo en la misma rama de Ingeniería, que resulta directamente afectado por la ampliación de títulos susceptibles de colegiación ante la perspectiva de profundización del espacio europeo de educación que supone la implantación de nuevas estructuras de enseñanza que implica la modificación del elenco de títulos universitarios.

Procede desestimar esta causa jurídica de impugnación de carácter procedimental o formal porque, de conformidad con la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo advertida en la sentencia de 16 de junio de 2003 (RC 485/2001) el artículo 24.1 c) de la Ley 50/1997, del Gobierno, que regula el trámite de audiencia, debe aplicarse con intensas modulaciones en el procedimiento de elaboración de los Estatutos de Colegios Profesionales en razón de su naturaleza bifásica:

... debemos decir que mientras el artículo 24.1.c) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, regula el procedimiento de elaboración de reglamentos estatales, aquí estamos ante el Estatuto General de una determinada profesión (...) que se elabora por el respectivo Consejo General y ha de ser aprobado por el Gobierno, el cual lo publica por Real decreto. El Estatuto que nos ocupa se elabora conforme a una regulación especial establecida en una norma distinta, el artículo 6.2 de la Ley de Colegios profesionales que, en lo que ahora importa, dice esto: «Los Consejos Generales elaborarán, para todos los Colegios de una misma profesión, y oídos éstos, unos Estatutos Generales, que serán sometidos a la aprobación del Gobierno, a través del Ministerio competente». Nótese ya que no es el Gobierno sino el Consejo General de la profesión de que se trate quien elabora el Estatuto de la misma, por más que luego ese texto aprobado por el Consejo General deba ser aprobado también por el Gobierno de la Nación.

No cabe duda que este procedimiento y la norma resultante de su aplicación, tienen una naturaleza distinta del procedimiento de elaboración de reglamentos estatales previsto en el artículo 24 de la Ley del Gobierno de España, y de los reglamentos que se elaboran conforme a esa Ley del Gobierno.

El procedimiento para elaborar el Estatuto General de un Colegio profesional tiene dos fases claramente diferenciadas: una corporativa y otra estatal: a) En la primera fase, que emerge y se desarrolla en el seno de la organización corporativa, se elabora el texto, se oye a los Colegios de la profesión de que se trate, y se solicitan, en su caso, los informes y dictámenes que sean necesarios; termina con la aprobación del proyecto por el Consejo General [esto es, con la declaración de voluntad emitida por ese Colegio de Colegios ( para el caso, de Colegios de Abogados) de asumir el texto definitivo] y con la remisión del mismo al Gobierno de España, a través del Ministerio correspondiente (que lo es en este caso el Ministerio de Justicia), para su aprobación. B) Se entra así en una segunda fase, que es, en realidad, un segundo procedimiento - que no tiene regulación específica, y que no es, en modo alguno, el previsto para la elaboración de los reglamentos estatales, en el artículo 24 de la Ley del Gobierno, pues si así fuera el proyecto se elaboraría por la Administración del Estado mientras que aquí el proyecto se elabora por el Consejo General de que se trate- y que tiene por finalidad que el Gobierno depure, si a ello hubiere lugar, el texto elaborado y aprobado en la fase corporativa.

Esto quiere decir, y dice, que estamos ante un procedimiento bifásico o, si se prefiere, complejo, o, lo que es lo mismo, ante un procedimiento de procedimientos, y que el acto jurídico -de contenido normativo- que a través de él emerge, es un acto complejo, integrado por dos voluntades, cuya concurrencia es necesaria para que el Estatuto General se perfeccione (la posterior publicación en el BOE es un requisito de eficacia): la elaboración y aprobación por el Consejo General de que se trate y la posterior aprobación por el Gobierno. Pero -repetimos- el texto se elabora y se aprueba en la primera fase, la fase corporativa, a reserva de las eventuales observaciones condicionantes de su aprobación que pueda formular el Gobierno, a fin de depurar el texto de posibles ilegalidades (y así lo tiene dicho este Tribunal Supremo, según se verá inmediatamente). Por eso, el Gobierno no puede elaborar un nuevo texto o modificar el sometido a su aprobación; lo que puede hacer es negar su aprobación, expresando las razones de esa negativa, y devolver al Consejo el texto definitivo que éste le remitió para su reconsideración. Y porque esto es así, los trámites del artículo 24 de la Ley del Gobierno, entre ellos el de audiencia a particulares interesados, a que alude ese artículo, no es aquí de aplicación. El único trámite de audiencia preceptivo es el previsto en el artículo 6.2 de la Ley de Colegios profesionales. Y sobre las exigencias que han de respetarse para poder tener por cumplido este trámite de oír a los Colegios de la profesión nos hemos pronunciado también en esta sentencia nuestra de 3 de marzo del 2003 que hemos citado más arriba.

Todo esto que decimos encuentra respaldo en la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, en la que puede leerse que corresponde al Ministerio depurar las eventuales ilegalidades del texto elevando la correspondiente propuesta al Consejo de ministros (STS de 5 de diciembre de 1992 (Ar. 10.682), y que «la aprobación de los Estatutos por el Gobierno no es sólo un elemento de forma [...], sino que es una condición legal de la misma existencia de los estatutos en cuanto norma jurídica» [STS de 16 de marzo de 1996 (Ar. 2778). En el mismo sentido STS de 6 de mayo de 1996 (Ar. 3955), y STS de 17 de mayo de 1996 (Ar. 4628)].

Y porque esto es así, debemos insistir en ese dato, antes destacado, de que la perfección del Estatuto General no se produce hasta que tiene lugar esa concurrencia de voluntades: la de los Colegios de la profesión de que se trate, expresada a través del acuerdo del Consejo General asumiendo el texto por él elaborado, y la del Gobierno asumiendo también, en su caso previo el necesario reenvío del texto a aquél con las observaciones que considere oportunas. No estamos, pues, ante una aprobación en sentido técnico (que es un mero requisito de eficacia), sino ante un requisito necesario para la perfección del Estatuto, una condición legal de su existencia, por decirlo con las palabras que emplea la citada STS de 5 de diciembre de 1992.

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Debe rechazarse, consecuentemente, la pretensión de declaración de nulidad radical del Estatuto del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos al no ser exigible que deba ser oído el Colegio de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley de Colegios Profesionales.

Sobre el segundo y quinto motivos de impugnación: El significado del principio de reserva de Ley en la normación estatutaria de un Colegio Profesional.

El segundo motivo de impugnación formulado por el COLEGIO DE INGENIEROS TÉCNICOS DE OBRAS PÚBLICAS recurrente, descansa en la argumentación de que el Real Decreto 1271/2003 vulnera el principio de reserva de Ley que establece el artículo 36 de la Constitución de la regulación de las peculiaridades propias del régimen jurídico de los Colegios Profesionales y del ejercicio de los profesiones tituladas.

La crítica que se formula con carácter abstracto se concretiza implícitamente en relación con los artículos 4, 14 y 23.1 d) de los Estatutos del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos al exponerse en el escrito procesal de demanda:

Todo esto se ignora en los Estatutos recurridos que, sin tener en cuenta el precepto constitucional, faculta al Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos para regular directamente atribuciones profesionales de los titulados que ahora agrupa y de los que pueda agrupar en el futuro, mediante un acuerdo del Consejo General y a través de la "habilitación actual para el trabajo de que se trate" que se incluye en el visado.

Es decir, donde la Constitución exige una norma con rango de Ley, los Estatutos degradan su regulación no ya a una norma de carácter general de rango inferior, sino a un acto administrativo concreto de un órgano colegial, al establecer qué títulos pueden acceder a la colegiación y el contenido de sus atribuciones profesionales en cada visado para lograr el control de sus "auténticas competencias que en ningún caso serían las mismas de un Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos" como paladinamente declara el Secretario General de la Corporación.

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El quinto motivo de impugnación, que por su conexión debe ser examinado conjuntamente con el anterior, denuncia que los Estatutos impugnados vulneran el artículo 53.1 de la Constitución, que establece que el contenido esencial del derecho al ejercicio de la profesión debe regularse por Ley.

Estos motivos, que conciernen al alcance y significado del principio de reserva de Ley y al principio de jerarquía normativa, carecen de fundamento al no distinguirse con nitidez la regulación de las atribuciones de las profesiones tituladas que corresponde al legislador del régimen de las competencias que se atribuyen a los Colegios Profesionales para ordenar el ejercicio de la profesión colegial.

Debe partirse de la naturaleza de los Colegios Profesionales a la luz del artículo 36 de la Constitución y de la Ley 2/1974, de 13 de febrero:

Según se refiere en la sentencia de esta Sala de 16 de junio de 2004 (RC 8389/1998):

La Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales, establece como directrices normativas que configuran el marco jurídico, en lo que afecta al presente recurso contencioso- administrativo, el principio de reserva de Ley para la creación de Colegios Profesionales (artículo 4.1 LCP), el principio de reserva reglamentaria, en lo que concierne a la fusión, absorción, segregación, cambio de denominación y disolución de los Colegios Profesionales de la misma profesión (artículo 4.2 LCP), el principio de unidad, que garantiza que dentro del ámbito territorial que tenga reservado a cada Colegio no pueda constituirse otro de la misma profesión (artículo 4.3 LCP), el principio de proporcionalidad y el principio de especialidad, que aseguran que la denominación de un Colegio no pueda ser coincidente o similar a la de otros Colegios anteriormente constituidos o que no responda a la titulación poseída por sus componentes, o sea susceptible de inducir a error en cuanto a quienes sean los profesionales integrados en el Colegio.

Estos principios constitucionales rectores del régimen jurídico de los Colegios Profesionales, que se amparan en una norma preconstitucional, deben ser interpretados por los Tribunales Contencioso-Administrativos de conformidad con los artículos 1, 36 y 149 de la Constitución, que enuncian el principio democrático, el principio "pro libertate", el principio de publicitación y el principio de distribución competencial, según el principio de interpretación de todo el ordenamiento jurídico conforme a la Ley fundamental, para salvaguardar, de modo prevalente, los intereses públicos vinculados a su caracterización como Corporaciones de Derecho Público que pretenden amparar la defensa de los derechos generales de la colectividad, los derechos de particulares y la ética deontológica, de modo que la voluntad corporativa se somete de forma plena al principio de legalidad.

Según refiere el Tribunal Constitucional en la sentencia 89/1989, de 11 de mayo, «los Colegios Profesionales, constituyen una típica especie de Corporación, reconocida por el Estado, dirigida no sólo a la consecuencia de fines estrictamente privados, lo que podría conseguirse con la simple asociación, sino esencialmente a garantizar que el ejercicio de la profesión -que constituye un servicio al común- se ajuste a las normas o reglas que aseguren tanto la eficacia como la eventual responsabilidad en tal ejercicio, que, en principio, por otra parte, ya ha garantizado el Estado con la expedición del título habilitante. Todo ello supone un conjunto normativo estatutario, elaborado por los miembros del Colegio y sancionado por el poder público, que permitirá, a la vez, la posibilidad de recursos y la legitimación para interponerlos, tanto por los colegiados como por personas ajenas al Colegio, pero no ajenas al ejercicio de la profesión, sean clientes, sean interesados extracontractuales, en su caso, es decir, según la profesión de que se trate.

Así es como la legislación vigente configura a los Colegios Profesionales. Estos son, según el art. 1 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, «Corporaciones de derecho público, amparadas por la Ley y reconocidas por el Estado, con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines». A lo que añade el art. 4.º que «la creación de Colegios Profesionales se hará mediante Ley, a petición de los profesionales interesados ...». Estos preceptos han sido ratificados por la Ley 74/1978, de 26 de diciembre.

La doctrina de este Tribunal es ya reiterada en lo que se refiere a la calificación jurídica de los Colegios Profesionales a partir de la STC 23/1984 (RTC 1984\23), en la cual, partiendo del pluralismo, de la libertad asociativa y de la existencia de entes sociales (partidos, sindicatos, asociaciones empresariales), se alude a la de otros entes de base asociativa representativos de intereses profesionales y económicos (artículos 36 y 52 C.E.), que pueden llegar a ser considerados como Corporaciones de derecho público en determinados supuestos. La STC 123/1987 (RTC 1987\123) se hace eco de esa doctrina y afirma su consideración de corporaciones sectoriales de base privada, esto es, corporaciones públicas por su composición y organización que, sin embargo, realizan una actividad en gran parte privada, aunque tengan delegadas por la ley funciones públicas, lo que le lleva a afirmar que los Estatutos del Colegio constituyen una norma de organización ajena a la libertad de asociación de que trata el art. 22 de la C.E. Y, en fin, la STC 20/1988, de 18 de febrero (RTC 1988\20), reitera esta calificación y configura los Colegios Profesionales como personas jurídico-públicas o Corporaciones de Derecho público cuyo origen, organización y funciones no dependen sólo de la voluntad de los asociados, sino también, y en primer término, de las determinaciones obligatorias del propio legislador, añadiendo que el sentido del art. 36 de la Constitución no es otro que el de singularizar a los Colegios Profesionales como entes distintos de las asociaciones que puedan libremente crearse al amparo del art. 22, remitiendo la Constitución a la Ley para que ésta regule las peculiaridades de aquéllos.

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Como se afirma en las sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 20 de junio de 2000 (RC 291/1999), de 25 de junio de 2000 (RC 309/1999 y RC 314/1999) y de 22 de octubre de 2001 (RC 316/1999), «los Colegios Profesionales como los Consejos Generales tienen naturaleza de Corporaciones de Derecho Público (artículos 1º y 9º de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales).

El carácter corporativo significa que son sus miembros, en cuanto titulares de los intereses del grupo, los que organizan el ente, siendo su voluntad la que va a integrar la voluntad propia de la Corporación a través de un proceso representativo. Esta potestad de autoorganización reconocida en los artículos 6º y 9º de la Ley 2/1974, no impide que, al satisfacer estas Corporaciones junto a sus intereses particulares, otros intereses públicos, se requiera una tutela por parte de la correspondiente Administración territorial en orden a velar por el cumplimiento de estos últimos. Ahora bien, esa tutela solo puede moverse en este estricto campo, o en el de control de legalidad, sin que pueda interferir en aquellos otros que son discrecionales de la Corporación, y que responden a la libre voluntad de los sujetos que la integran, con base en la autonomía que el ordenamiento jurídico les reconoce.

Los Estatutos de estas Corporaciones, en cuanto normas de organización, o en tanto se refieran a las relaciones del ente con sus miembros -"ad intra"-, y siempre que respeten los principios constitucionales, no están sujetos por regla general a los criterios que rigen en otros sectores y que regulan relaciones "ad extra". De aquí que su proceso de elaboración no se ajuste estrictamente al procedimiento normal que se establece en la Ley de Procedimiento Administrativo para las disposiciones generales. Surgen de la voluntad de los sujetos que componen la Corporación y son sometidos, previo los informes pertinentes, a la aprobación del Gobierno.».

Y debe añadirse que conforme es doctrina del Tribunal Constitucional expresada en las sentencias 122/1989, de 6 de julio y 111/1993, de 25 de marzo, no toda profesión titulada debe articularse como profesión colegial, que suponga la imposición del deber de adscripción a un Colegio profesional, porque la creación y mantenimiento de éstos sólo se justifica desde la regulación de profesiones tituladas que corresponden a grados académicos superiores, que inciden en la salvaguarda de bienes o intereses constitucionalmente relevantes y significativos para la vida de la colectividad.

Compete al legislador, advierte el Tribunal Constitucional en la sentencia 42/1986, de 10 de abril, «atendiendo a las exigencias del interés público y a los datos producidos por la vida social, considerar cuando existe una profesión, cuándo esta profesión debe dejar de ser enteramente libre para pasar a ser profesión titulada, esto es, profesión para cuyo ejercicio se requieren títulos, entendiendo por tales la posesión de estudios superiores y la ratificación de dichos estudios mediante la consecución del oportuno certificado o licencia.

Por ello, dentro de las coordenadas que anteriormente se han mencionado, puede el legislador crear nuevas profesiones y regular su ejercicio, teniendo en cuenta, como se ha dicho, que la regulación del ejercicio de una profesión titulada debe inspirarse en el criterio del interés público y tener como límite el respeto del contenido esencial de la libertad profesional.».

Debe referirse que los Estatutos del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos no infringen el principio de reserva de ley que garantiza el artículo 36 de la Constitución, cuya finalidad es exigir una norma con rango de ley para aquellas disposiciones que delimiten las atribuciones de las profesiones tituladas, porque no pretenden regular la profesión de Ingeniero Civil, desagregada de la profesión de Ingenieros de Caminos, sino que se limitan a establecer las condiciones en que determinados títulos de grado superior de la rama especializada de la Ingeniería, que, según los Planes docentes examinados de distintas Universidades españolas, supone el seguimiento de cursos de doctorado, pueden acceder al Colegio de Ingenieros de Caminos para ejercer la profesión de Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos, lo que se revela congruente con los fines esenciales del Colegio y la función encomendada de ordenar la actividad profesional de los colegiados que establecen los artículos 2 y 3 de los referidos Estatutos, que constituye un desarrollo normativo de lo dispuesto en los artículos 5 y 6 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales.

No se promueve en esta interpretación, fundamentada en el principio pro libertate, conforme a la legalidad constitucional e infraconstitucional, que esta Sala realiza de los artículos impugnados de los Estatutos del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, someter a unos determinados profesionales a la colegiación obligatoria para poder ejercer su profesión, que requeriría en todo caso la interposición de norma con rango de Ley que impusiera esta exigencia corporativa por interferir en el libre ejercicio de la profesión que garantiza el artículo 35 de la Constitución, como se subraya en la sentencia de esta Sala de 15 de abril de 2002 (RC 174/2001), sino la de facilitar la incorporación como colegiados del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos a unos profesionales titulados que por su concreta especialidad académica están plenamente capacitados para ejercer la profesión de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, ampliando la base subjetiva colegial de este Colegio de forma limitada, ya que se permite la exclusión de aquéllos titulados que ya cuenten con Colegios Profesionales específicos.

Estas disposiciones estatutarias se revelan conformes al principio de igualdad que garantiza el artículo 14 de la Constitución, en una lectura sistemática de los apartados b) y c) del artículo 4 de los Estatutos del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, porque sería discriminatorio que titulados europeos universitarios de Ingeniería Civil, cuya titulación se hubiera homologado al título español de Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos, pudieran incorporarse a este Colegio y los titulados españoles universitarios de nivel superior de Ingeniería Civil de especialidad relacionada con los campos de la Ingeniería de Caminos, Canales y Puertos no pudieran ejercer esta profesión por decisión de inadmisión en el Colegio acordada por el Consejo General por falta de previsión estatutaria.

La equiparación de títulos universitarios que en el futuro pueden establecerse, que afecten a la convergencia de la titulación superior de Ingeniería Civil y a la de Ingeniería Técnica de Obras Públicas, en un mismo grado de licenciatura, que constituye el interés que legitima la intervención procesal del Colegio recurrente en este recurso contencioso-administrativo, y que pudiera proyectarse sobre la absorción o supresión de determinados Colegios Profesionales, no constituye un parámetro de juridicidad válido para enjuiciar los Estatutos del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, al fundarse en la afectación de meras expectativas de derechos de los profesionales recurrentes.

La potestad normativa atribuida a los Colegios Profesionales tiene como límite el principio de reserva de Ley conforme al artículo 36 de la Constitución, de modo que sólo puede ejercerse dentro de los límites establecidos en la Constitución y en las Leyes, como refiere el Tribunal Constitucional en la sentencia 93/1992, de 11 de junio, y se encuentra supeditada, como normación que complementa o desarrolla las disposiciones de la Ley de Colegios de Profesionales, a regular los derechos y obligaciones de los colegiados, y velar por la dignidad y responsabilidad profesional.

La delimitación de las funciones que se encomiendan a los órganos colegiales territoriales para visar los proyectos profesionales que establece el artículo 14 de los Estatutos del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos no vulnera el principio de reserva de Ley en el significado que se proyecta del artículo 36 de la Constitución de que sea la Ley la norma que contenga los elementos fundamentales que regulan el ejercicio de la profesión, sin que las normas reglamentarias puedan incluir innovaciones sustantivas.

En efecto, en este supuesto, son los Estatutos Generales del Colegio Profesional la norma habilitada para fijar la regulación en esta materia, en el contenido sustantivo propio del objeto del visado como acto colegial de control de la actividad profesional de los colegiados, que se encardina en las funciones colegiales de ordenación de la actividad profesional, según la remisión normativa que establece el artículo 5 q) de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales.

Y debe señalarse que la reserva de Ley que garantiza el invocado artículo 53.1 de la Constitución sólo concierne al funcionamiento democrático interno de los Colegios Profesionales, por lo que no afecta a las disposiciones impugnadas de los Estatutos del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos.

Sobre el tercer motivo de impugnación: La creación de Colegios Profesionales, la ampliación de la base subjetiva de los colegiados y el principio democrático.

El tercer motivo de impugnación de carácter material, se soporta en la argumentación de que el Real Decreto 1271/2003, al proceder en su artículo 4 a ampliar el ámbito de los titulados que pueden colegiarse, viene a modificar sustancialmente la estructura colegial porque de forma atípica, artificialmente y sin base legal alguna, en infracción del artículo 4 de la Ley de Colegios Profesionales, según se aduce, se produce la creación de un nuevo ente colegial que se erige en protector de los intereses de unos colegiados frente a otros, que promueve la reserva de determinados cargos sólo a unos colegiados, que potencialmente supone invasión de la esfera colegial del Colegio recurrente.

El artículo 4.1 de la Ley de Colegios Profesionales, que establece que la creación de Colegios Profesionales se hará mediante ley, a petición de los profesionales interesados y sin perjuicio de lo que se dice en el párrafo siguiente, no ha sido infringido por las normas estatutarias impugnadas.

La modificación estatutaria que impone el Real Decreto 1271/2003, de 10 de octubre impugnado, que promueve la ampliación de los titulados superiores que, por su especialidad académica, relacionados con los campos de la Ingeniería de Caminos, Canales y Puertos, para que puedan integrarse como colegiados para ejercer las facultades y atribuciones propias de esta profesión colegiada, por significar una adaptación del articulado de los Estatutos aprobados por Real Decreto 2486/1979, de 21 de septiembre, no puede caracterizarse de novación de carácter constituyente del Colegio preexistente, que se constituyó como corporación de interés público por Decreto de 26 de junio de 1953, que requiera la intervención del legislador.

Como expone con rigor jurídico el Abogado del Estado, en su escrito de contestación a la demanda, el Colegio Profesional existente sigue siendo el Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, sin que se pueda formular reproche a la reserva del desempeño de determinados puestos de trabajo, que por la naturaleza de las funciones gerenciales atribuidas no inciden en el principio democrático que rige la organización y el funcionamiento de los Colegios Profesionales.

Sobre el cuarto motivo de impugnación. El principio de seguridad jurídica.

El cuarto motivo de impugnación, que se fundamenta en la infracción del principio de seguridad jurídica, descansa en el argumento de que las normas estatutarias colegiales atribuyen al Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos amplias facultades para acordar las titulaciones admitidas a efectos de colegiación y concernientes a verificar la habilitación actual para el trabajo.

Debe rechazarse esta causa jurídica de impugnación porque las facultades que los Estatutos confieren al Consejo General y a los órganos territoriales en sus artículos 23 y 14 para acceder a la colegiación y visar los proyectos se inscriben en las funciones que los artículos 5, 6 y 9 de la Ley de Colegios Profesionales atribuyen a los órganos colegiales para verificar el cumplimiento formal de los requisitos académicos exigidos para incorporarse al Colegio, que habilita para el ejercicio de la profesión, y para ordenar la actividad profesional.

El principio de seguridad jurídica exige que la norma se ajuste al principio de certeza y respete el principio de legalidad, el principio de jerarquía normativa, el principio de publicidad y el principio de interdicción de la arbitrariedad, según establece el Tribunal Constitucional en la sentencia 96/2002, de 25 de abril, de modo que la norma debe ser equilibrada de tal suerte que permita promover en el orden jurídico la justicia y la igualdad en libertad.

Resulta incuestionable que las disposiciones estatutarias impugnadas no producen incertidumbre ni pueden ser tachadas de falta de claridad por contar con un contenido preciso y delimitar perfectamente el presupuesto de aplicación, por lo que debe rechazarse, siguiendo la jurisprudencia de esta Sala establecida en la sentencia de 11 de julio de 1998 (RA 9331/1991), que se haya producido vulneración del principio de seguridad jurídica, que es la confianza de los colegiados a que el Colegio Profesional en la función de visar los proyectos profesionales se ajustará a la legislación vigente frente a aplicación de criterios que no se revelen razonablemente previsibles.

El sometimiento de los actos colegiales al control de los tribunales de la jurisdicción contencioso- administrativa, según establece el artículo 8 de la Ley de Colegios Profesionales, constituye una garantía nuclear de la actuación colegial conforme a la Ley y al Derecho, que permite anular los actos contrarios al principio de interdicción de la arbitrariedad.

Sobre el sexto motivo de impugnación: el derecho al trabajo.

El sexto motivo de impugnación de los Estatutos del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos se concretiza en que infringen el artículo 35 de la Constitución y los Tratados y Acuerdos Internacionales en materia de Derechos Humanos que consagran el derecho al trabajo.

Se insiste en la denuncia de que la norma estatutaria frustra la libertad de elección de trabajo y de profesión que corresponde a los Ingenieros Civiles en condiciones equitativas con lesión de su patrimonio profesional y económico "a causa de la actuación policial de su propio Colegio".

Este motivo debe rechazarse porque se revela manifiestamente infundado y carece en su formulación de base jurídica al haber esta Sala considerado en los fundamentos precedentes que el derecho al trabajo y el derecho al libre ejercicio de profesión no quedan afectados por la previsión de incorporación como colegiados del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos a titulados superiores que por su formación especializada están plenamente capacitados para ejercer la profesión de Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos en paridad con los profesionales de esta rama de ingeniería.

Sobre el séptimo motivo de impugnación: El objeto del visado y el principio de libre competencia.

El séptimo motivo de impugnación se funda en que los Estatutos Colegiales impugnados vulneran el artículo 2.1 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales, al establecer en su artículo 14, como objeto del visado, acreditar, entre otros extremos, «la titulación del colegiado autor del trabajo y garantizar su habilitación actual para el trabajo de que se trate», que según se afirma supone exigir una habilitación adicional al título y la posibilidad de que concurra "una causa colegial que impida o limite al autor del trabajo el ejercicio de la profesión", que atentaría contra el principio de libre competencia.

Cabe rechazar esta pretensión de nulidad porque las cláusulas del artículo 14 de los Estatutos del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos deben interpretarse atendiendo a su finalidad que es la de facultar al Colegio a examinar la falta de concurrencia de impedimentos de carácter subjetivo en el autor del proyecto profesional que tienen su base en normas de carácter legal o estatutario, vinculados al ejercicio de las potestades del Colegio -no estar sometido a sanción de inhabilitación, ad exemplum-, que se revelan congruentes con la función pública que promueve la expedición del visado.

El enunciado de las funciones de carácter público que ejerce el Colegio, encaminadas a visar los trabajos profesionales de los Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, conforme al artículo 14 de los Estatutos examinados, no supone una restricción a la libertad del ejercicio profesional que limite el acceso a la profesión y por ende, en abstracto, la libre competencia entre los referidos profesionales, al no significarse como una habilitación suplementaria a las condiciones legales y estatutarias para ser colegiado, que se justifica en el deber de ordenar el ejercicio de la profesión conforme a criterios de interés público.

Esta interpretación resulta acorde con la manifestación de voluntad del propio Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, que en el Informe remitido al Secretario General Técnico del Ministerio de Fomento de 2 de septiembre de 2003, justifica la redacción del artículo 14 de los Estatutos Colegiales en la doctrina del Tribunal Supremo, expresada en la sentencia de 30 de junio de 1980 y de 19 de octubre de 1981, cuando advierte que "con el visado se propone, entre otras finalidades, comprobar y garantizar la habilitación suficiente del autor del proyecto, habilitación que se compete de elementos positivos: titulación, colegiación... y negativos: carencia de sanción disciplinaria, o inexistencia de incompatibilidad, etc.".

Procede, consecuentemente, desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Real Decreto 1271/2003, de 10 de octubre, por el que se aprueban los Estatutos del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos.

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, no procede efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso contencioso-administrativo.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el COLEGIO DE INGENIEROS TÉCNICOS DE OBRAS PÚBLICAS contra el Real Decreto 1271/2003, de 10 de octubre, por el que se aprueban los Estatutos del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos. Segundo.- No efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso contencioso-administrativo.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez- Cruzat.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ- CRUZAT, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico. Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.