STS, 18 de Mayo de 2004
| Ponente | Rafael Fernández Montalvo |
| ECLI | ES:TS:2004:3384 |
| Número de Recurso | 58/2003 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO |
| Fecha de Resolución | 18 de Mayo de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVODª. CELSA PICO LORENZOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Mayo de dos mil cuatro.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso contencioso administrativo núm. 58/03, interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Roberto Sastre Moyano, en nombre y representación de la Asociación Española de Normalización y Certificación (AENOR), contra el R.D. 144/2003, de 7 de febrero, por el que se modifica el Real Decreto 1083/2001, de 5 de octubre, por el que se aprueba la norma de calidad para el jamón ibérico, paleta ibérica y caña de lomo ibérico. Ha sido parte recurrida el Abogado del Estado, en representación de la Administración del Estado; y ha sido Ponente el Magistrado de esta Sala Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo.
Por escrito presentado el 4 de abril de 2003, el Procurador de los Tribunales don Roberto Sastre Moyano, en nombre y representación de la Asociación Española de Normalización y Certificación (AENOR), interpuso recurso contencioso administrativo contra el R.D. 144/2003, de 7 de febrero, por el que se modifica el Real Decreto 1083/2001, de 5 de octubre, por el que se aprueba la norma de calidad para el jamón ibérico, paleta ibérica y caña de lomo ibérico. Y, recibido el expediente administrativo, por providencia de 17 de julio de 2003, se otorgó a la actora el plazo de veinte días para la formalización de la demanda.
El trámite fue evacuado mediante escrito presentado el 12 de septiembre de 2003, en el que se solicita que se declare nulo del pleno derecho el precitado Real Decreto 144/2003, de 7 de febrero.
Conferido el oportuno traslado, el Abogado del Estado presentó escrito de contestación a la demanda en el que solicita sentencia desestimatoria del recurso.
Concluso el procedimiento, por providencia, de 6 de abril de 2004, se señaló para deliberación y fallo el 12 de mayo del mismo año, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
Se sostiene en la demanda que la legislación española, a través de las distintas normas que regulan la actividad industrial y más concretamente en lo referente a la regulación de la calidad dentro de dicha actividad, ha establecido un sistema basado en la iniciativa y la actuación de entidades de naturaleza privada con desplazamiento de la actuación de la Administración, con el fin de lograr un doble objetivo: responder a las exigencias derivadas de nuestra integración en la Unión Europea, según se desprende de la Exposición de Motivos y artículo 19.3 de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria (LI, en adelante), de la Exposición de Motivos del Real Decreto 2200/1995, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Infraestructura para la Calidad y Seguridad Industrial (RICSI, en adelante), que desarrolla la citada LI, y de la Directiva 98/34/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de junio de 1998; y respetar los preceptos y principios constitucionales referentes a la actividad económica que se recogen en la Exposición de Motivos de la LI.
De acuerdo con dichas disposiciones, la calidad industrial se basa, entre otras actuaciones, en la normalización que, de conformidad con el artículo 8.5 LI es "la actividad por la que se unifican los criterios respecto a determinadas materias y se posibilita la utilización de un lenguaje común en un campo de actividad concreto".
La actividad de normalización queda encomendada a organismos de normalización que, según el artículo 19.1.a) LI, tienen "el cometido de desarrollar la actividades relacionadas con la elaboración de normas", y están definidos en el artículo 8 del RICSI, a cuyo tenor "Los organismos de normalización son entidades privadas sin ánimo de lucro, cuya finalidad es desarrollar en el ámbito estatal las actividades relacionadas con la elaboración de normas, mediante las cuales se unifiquen criterios respecto a determinadas materias y se posibilite la utilización de un lenguaje común en campos de actividad concretos".
AENOR, designada por Orden del Ministerio de Industria y Energía de 26 de febrero de 1986, de acuerdo con el Real Decreto 1614/1985, de 1 de agosto, queda reconocida como Organismos de normalización.
Las normas a que se refieren los artículos 19.1.a) LI y 8 RICSI son aquellas definidas por el artículo 8.3 de la LI como "la especificación técnica de aplicación repetitiva o continuada cuya observancia es obligatoria, establecida con participación de todas las partes interesadas, que aprueba un Organismos reconocido, a nivel nacional o internacional, por su actividad normativa".
La parte recurrente resume el sistema expuesto señalando que, en el ordenamiento jurídico español, el ámbito de la calidad industrial se regula por normas técnicas de observancia no obligatoria, cuya ordenación viene encomendada a entidades de naturaleza jurídico privada debidamente reconocidas. Esto es así para conseguir un sistema armonizado y homogéneo con el resto de países de la Unión Europea y que sea respetuoso con la normativa comunitaria y de la Constitución relativa a la economía de mercado, libertad de empresa, libre competencia y libre circulación de bienes y mercancías dentro del territorio europeo.
Y, según dicha parte recurrente, el RD 144/2003 que impugna, así como el RD 1083/2001, al que aquél modifica, invade las competencias encomendadas en nuestro sistema jurídico a los organismos de normalización como el AENOR. El artículo 19 LI, al aludir a los agentes responsables de la consecución de fines en materia de calidad solo hace mención de los organismos de normalización en lo que al desarrollo normativo se refiere, sin hacer mención alguna de la Administración públicas, cuyas facultades en materia de calidad vienen recogidas en el artículo 20 de la misma Ley que no hace referencia a que la Administración tenga competencia para la elaboración de este tipo de normas o especificaciones técnicas contempladas en el artículo 8.3 LI.
El RD 144/2003, como el RD 1083/2001, es una norma o especificación técnica de las incluidas en el citado artículo 8.3 LI, ya que trata de lograr que se cumplan una serie de presupuestos en materia de calidad en el proceso de elaboración del jamón ibérico, la paleta ibérica y la caña de lomo ibérica que se hacen en España.
En consecuencia, en la demanda se propugna la declaración de nulidad de la disposición impugnada de acuerdo con el artículo 62.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (LRJ y PAC, en adelante) ya que contradice una norma de superior rango, la LI, en dos puntos fundamentales: en primer lugar, por el hecho de invadir la Administración competencias reservadas en el artículo 19 a entidades privadas, como es el caso de AENOR, y, en segundo lugar, por dotar de carácter obligatorio a una norma que la LI otorga, en su artículo 8.3, el carácter de no obligatoria.
En apoyo de sus tesis la entidad demandante cita las sentencias de esta Sala de 2 de junio de 2003 y de 5 de abril de 1999.
El planteamiento teórico de la cuestión suscitada supone, de una parte, el reconocimiento de las competencias administrativas en orden a la protección de consumidores y usuarios y a bienes jurídicos tan sensibles como la seguridad, salud y los legítimos intereses económicos de aquellos que han merecido un reconocimiento explícito en el artículo 51 CE; y de otra, el sistema de calidad que incorpora la LI y que distingue entre "normas técnicas", en sentido propio, y "reglamentaciones técnicas". Incluso, puede apreciarse una cierta coincidencia en este punto de partida de las partes procesales, aunque, claro está, difieren al calificar el contenido del Real Decreto impugnado: si merece la calificación de "normas técnicas" o se trata, por el contrario, de "reglamentación técnica" de los productos contemplados (jamón ibérico, paleta ibérica y caña de lomo ibérico).
La normalización (o estandarización, castellanizando el correspondiente término anglosajón) es un proceso dirigido a la elaboración de unos elementos de referencia comunes ("las normas técnicas") destinados a la ordenación uniforme de los diferentes comportamientos o actividades que se presentan de manera repetitiva en las relaciones sociales. Y, como ratificó la invocada STS de 2 de junio de 2003, "El sistema de normalización diseñado [por LI] distingue, en lo que ahora nos interesa, dos actuaciones importantes y en cierta manera complementarias, cual son la generación de la norma -norma técnica y reglamentación técnica, entre otras- y su aplicación -certificación y homologación-. En cuanto a las primeras, diferencia la norma técnica y la reglamentación técnica atendiendo a su origen y a su eficacia jurídica -introduciendo además una categoría intermedia cual es la "norma oficial-. Así resulta que la elaboración de una norma técnica no corresponde a la Administración, lo que es lógico dado su origen convencional, sino a un organismo de carácter privado, creado mediante acuerdo de los agentes económicos de un determinado sector cuya aplicación al no ser obligatoria se hace derivar de acuerdos entre particulares. Es al integrarse en los contratos privados como cobran fuerza vinculante, lo que va a depender especialmente de su calidad, de su eficacia para facilitar las transacciones y del prestigio mismo de su autor. Pero esto no supone que se haya prescindido de la intervención administrativa en esa actuación, ya que no hay duda de la existencia de intereses públicos subyacentes a esta tareas de elaboración de normas técnicas, en cuanto deben tener una garantía de calidad, sólo que se constata en otros momentos como en la determinación de los requisitos y designación de la entidad privada que puede desarrollar tareas de normalización y certificación. Esta acreditación, prevista en el artículo 5 del Real Decreto 1.614/1985, permite reconocer la actividad desarrollada al tiempo que controlar los aspectos que son de interés para la Administración.Tampoco supone la ausencia de control administrativo, por cuanto el mismo se evidencia a través de la participación en la asociación designada de representantes de la Administración bien en sus órganos decisorios bien en las Comisiones Sectoriales de Normalización -artículos 5.2.b) y 7 del Real Decreto 1.614/1985-. Por lo demás, el reparto de funciones supone que la Administración elabora los programas y proyectos de normalización y establece los objetivos y criterios generales mientras que las entidades privadas desarrollan actividades de carácter técnico elaborando y redactando materialmente las normas técnicas, cuyo procedimiento de elaboración es sencillo constituyéndose sólo como trámite esencial el de información pública -artículo 5.2.d) del Real Decreto 1.614/1985-. Por su parte la reglamentación técnica supone el ejercicio de la potestad reglamentaria que debe cumplir las normas procedimentales de elaboración de las disposiciones generales; y es que además de diferenciarse de la norma técnica en cuanto al origen y efectos es también distinto su contenido pues el reglamento técnico, además de las especificaciones técnicas incluye un conjunto de disposiciones referidas al régimen jurídico administrativo de los productos".
La normalización contempla tres grupos de intereses: los de los propios fabricantes, los de los consumidores y usuarios y el interés general representado por la Administración. Esta composición de intereses, desde el punto de vista jurídico, se plasma en normas dos tipos: por un lado, las normas técnicas en sentido estricto, de aplicación voluntaria; y, por otro, las reglamentaciones técnicas, de naturaleza obligatoria.
A.- La Organización Internacional de Normalización define las primeras como "Especificación técnica u otro documento, accesible al público, establecido con la cooperación y el consenso o la aprobación general de todas las partes interesadas, basado en los resultados conjuntos de la ciencia, la tecnología y la experiencia, que tiene por objetivo el beneficio óptimo de la comunidad y que ha sido aprobado por un organismo cualificado a nivel nacional, regional o internacional". Este el concepto que utiliza el artículo 8.3 LI y del que pueden extraerse la siguientes notas:
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Son normas que constituyen especificaciones técnicas, es decir que definen las características requeridas a un producto (niveles de calidad).
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Son documentos accesibles al público.
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Son el resultado de un procedimiento en el seno de un Organismos de normalización, donde se asegura la participación de los diferentes agentes económicos y sociales interesados en su elaboración. A diferencia de las reglamentaciones técnicas no son un acto unilateralmente impuesto por la Administración, sino un acto de organismo generalmente asociativo, cuya impugnación no es residenciable en vía administrativa estando sujeto al control jurisdiccional de los órganos de la jurisdicción civil o, en su caso, penal (Cfr. STS de 2 de jun. de 2003).
B.- Frente a las indicadas "normas voluntarias" existen las que verdaderamente tienen carácter obligatorio; obligatoriedad que deriva tanto del sujeto que las produce (Administración pública), como del procedimiento de elaboración y aprobación, sujeto a las prescripciones administrativas de las normas reglamentarias.
La Administración interviene directamente en aspectos técnicos de determinados productos en atención a valores sociales que se consideran prevalentes y la Administración ha de tutelar. El artículo 8.4 LI define estos reglamentos técnicos como "especificación técnica relativa a productos, procesos o instalaciones industriales, establecida con carácter obligatorio a través de una disposición para su fabricación, comercialización o utilización". Y la Directiva 98/34/CE, en su artículo 1.11, en la redacción dada por la Directiva 98/44 CE, se refiere a los reglamentos técnicos como aquellas especificaciones técnicas cuyo cumplimiento viene impuesto no sólo de iure, sino también de facto. De esta manera las notas caracterizadoras de las "reglamentaciones técnicas" son:
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Por su origen: mientras las normas técnicas se elaboran por organismos de normalización de naturaleza normalmente privada, los reglamentos técnicos se elaboran directamente por la Administración, siguiendo un procedimiento administrativo y se aprueban de manera unilateral por la Administración, con las audiencias preceptivas (art. 22 de la Ley 26/1984, de 19 de julio, General de Consumidores y Usuarios).
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Por sus efectos: las reglamentaciones técnicas son de obligado cumplimiento, determinando su inobservancia la consecuente reacción del ordenamiento jurídico, incluido, en su caso el ejercicio de la potestad sancionadora e, incluso, la reiterada de la comercialización del producto.
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Por su estructura básica: las "normas técnicas" sólo contienen las especificaciones técnicas aplicables al producto. Las "reglamentaciones técnicas" comprenden las disposiciones que regulan el régimen jurídico-administrativo aplicable obligatoriamente al tipo de producto, pero también pueden incluir determinadas especificaciones técnicas elaboradas directamente por la Administración o, incluso, puede tratarse de normas técnicas preelaboradas por los organismos de normalización que la Administración incorpora a su reglamento, ya directamente reproduciendo el texto de la norma dentro de su reglamento, ya mediante la técnica de la remisión o del reenvío.
De lo expuesto resultan las siguientes conclusiones:
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Conforme a los invocados artículos 8.3, 8.4 y 19.1 y 20 LI son perfectamente diferenciables "normas técnicas" y "reglamentaciones técnicas", pero de ellos no resulta un ámbito material legalmente reservado a las "normas técnicas", en el sentido de que necesariamente haya de excluirse de la posibilidad de una regulación obligatoria en "reglamentaciones técnicas".
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El Real Decreto impugnado, RD 144/2003, como el Real Decreto al que modifica, RD 1083/2001, no se limita a establecer especificaciones técnicas de elaboración para el jamón ibérico, paleta ibérica y caña de lomo ibérico, sino que tiene un contenido más amplio sobre control, requisitos para la autorización de los organismos independientes de control, requisitos de los laboratorios, autoridad competente y obligaciones de los organismos independientes de control. En realidad, la queja de la demanda puede entenderse referida al punto tercero del artículo único del Real Decreto que es el que contempla la modificación de la impropiamente denominada "Norma de calidad", en los extremos relativos a "razas autorizadas", identificación de los cerdos y mercado de las piezas y etiquetado; más, según hemos adelantado, las normas legales invocadas no impiden que se incorporen como reglamentaciones técnicas tales exigencias; por otra parte, proporcionadas para la protección de los intereses de consumidores, cuya defensa asume la Administración convirtiendo en obligatorias las normas de calidad que incorpora y estableciendo la prohibición del empleo de los términos de "ibérico", "ibérico puro", "montanera", "recebo", "bellota", "retinto" y "pata negra" en los productos que no se ajusten a las prescripciones de la indicada reglamentación técnica o de calidad.
Los razonamientos expuestos justifican la desestimación del recurso, sin que se aprecien circunstancias para una especial declaración sobre costas.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo núm. 58/03, interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Roberto Sastre Moyano, en nombre y representación de la Asociación Española de Normalización y Certificación (AENOR), contra el R.D. 144/2003, de 7 de febrero, por el que se modifica el Real Decreto 1083/2001, de 5 de octubre, por el que se aprueba la norma de calidad para el jamón ibérico, paleta ibérica y caña de lomo ibérico. Sin imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo que definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.
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