STS, 3 de Junio de 2011

PonenteMANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONA
ECLIES:TS:2011:3408
Número de Recurso296/2010
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución 3 de Junio de 2011
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a tres de Junio de dos mil once.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso contencioso-administrativo número 296/2010 interpuesto por el COLEGIO OFICIAL DE INGENIEROS TÉCNICOS DE TELECOMUNICACIÓN, representado por el Procurador D. Arturo Molina Santiago, contra el Real Decreto 410/2010, de 31 de marzo , por el que se desarrollan los requisitos exigibles a las entidades de control de calidad de la edificación y a los laboratorios de ensayos para el control de calidad de la edificación para el ejercicio de su actividad; es parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado, la CONFEDERACIÓN NACIONAL DE LA CONSTRUCCIÓN, representada por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillén, la ASOCIACIÓN DE EMPRESAS DE CONTROL DE CALIDAD Y CONTROL TÉCNICO INDEPENDIENTES, representada por la Procurador Dª. Magdalena Cornejo Barranco, el CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS OFICIALES DE INGENIEROS INDUSTRIALES, representado por el Procurador D. Miguel Torres Álvarez, y el CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS OFICIALES DE APAREJADORES Y ARQUITECTOS TÉCNICOS, representado por el Procurador D. Alberto Hidalgo Martínez.

ANTECEDENTES DE HECHO

Primero

El Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos de Telecomunicación interpuso ante esta Sala, con fecha 22 de junio de 2010, el recurso contencioso-administrativo número 296/2010 contra el Real Decreto número 410/2010, de 31 de marzo , por el que se desarrollan los requisitos exigibles a las entidades de control de calidad de la edificación y a los laboratorios de ensayos para el control de calidad de la edificación, para el ejercicio de su actividad.

Segundo.- En su escrito de demanda, de 19 de octubre de 2010, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó que "se anule y se declare el derecho de los ingenieros técnicos de telecomunicación a acceder como personas físicas a la condición o actividad de entidad de control de calidad de la edificación, o laboratorio de ensayos para el control de calidad de la edificación".

Tercero.- El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 3 de diciembre de 2010, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala que dictase sentencia "desestimando íntegramente el recurso interpuesto, declarando su conformidad a Derecho del Real Decreto recurrido, con imposición de costas a la Corporación recurrente".

Cuarto.- La Asociación de Empresas de Control de Calidad y Control Técnico (Aeccti) contestó a la demanda con fecha 28 de diciembre de 2010 y suplicó a la Sala que dicte sentencia "desestimando íntegramente el recurso interpuesto, declarando la conformidad a Derecho del Real Decreto recurrido, con imposición de costas a la parte recurrente".

Quinto.- El Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Industriales presentó escrito con fecha 12 de enero de 2001 declinando contestar la demanda al estar "conforme con las tesis de la demanda".

Sexto.- Por escrito de 12 de enero de 2011 el Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos se apartó del presente recurso.

Séptimo.- Por diligencia de ordenación de 19 de enero de 2001 se tuvo por caducados en el trámite de contestación a la Confederación Nacional de la Construcción y al Consejo General de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos.

Octavo.- No habiéndose interesado el recibimiento del pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de las partes, por providencia de 23 de marzo de 2011 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 24 de mayo siguiente, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero

El Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos de Telecomunicación impugna ante esta Sala el Real Decreto número 410/2010, de 31 de marzo , por el que se regulan los requisitos que han de cumplir, para el ejercicio de sus respectivas actividades, las entidades de control de calidad de la edificación y los laboratorios de ensayos para el control de calidad de la edificación.

El Real Decreto 410/2010 desarrolla el artículo 14 de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación , en la redacción que le fue dada por el artículo 15 de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre , de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el Libre Acceso a las Actividades de Servicios y su Ejercicio. Esta última, a su vez, transpuso parcialmente a nuestro ordenamiento jurídico la Directiva 2006/123 / CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre , relativa a los servicios en el mercado interior.

El Real Decreto 410/2010 pone remedio, según afirma su preámbulo, a la carencia de desarrollo reglamentario sobre las entidades de control de calidad de la edificación pues hasta su aprobación no existía una normativa básica de ámbito estatal que definiera los requisitos exigibles para que aquéllas pudieran acometer la adecuada prestación de sus servicios de asistencia técnica, prevista en el artículo 14 de la Ley 38/1999 .

En lo que se refiere a los laboratorios de ensayos para el control de la calidad de la edificación, por el contrario, el nuevo Real Decreto 410/2010 se inserta en un panorama normativo "ampliamente regulado desde 1974 , cuando se aprobó el Decreto 2215/1974, de 20 de julio , sobre homologación de laboratorios para el control de calidad de la edificación, y sus disposiciones de desarrollo", después sustituido por el Real Decreto 1230/1989, de 13 de octubre , por el que se aprobaron las disposiciones reguladoras generales de la acreditación de laboratorios de ensayos para el control de calidad de la edificación, y sus disposiciones de desarrollo.

Segundo.- La pretensión de nulidad que formula el Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos de Telecomunicación se basa en dos series de argumentos, unos formales y otros sustantivos. En cuanto a los primeros, sostiene que no ha sido oído en el procedimiento de elaboración del Real Decreto, que el proyecto de éste no incluye una memoria justificativa y, en fin, que no se ha notificado a la Comisión Europea. Por lo que se refiere a los argumentos sustantivos, el Colegio demandante defiende: a) que los ingenieros técnicos de telecomunicación tienen ciertas facultades en orden a los proyectos de edificación de inmuebles, comprendidas las relativas a su dirección así como a la elaboración de mediciones, cálculos, estudios e informes sobre ellos; y b) que se ha vulnerado la Ley 17/2009 al restringir indebidamente el ámbito subjetivo de los prestadores del servicio.

Esta última censura es la clave del litigio, hasta el punto de que la verdadera razón por la que se impugna el Real Decreto 410/201 es porque, a juicio del impugnante, restringe el ámbito de actuación de los profesionales individuales al exigir que las entidades de control de calidad de la edificación y los laboratorios de ensayos adopten la forma de personas jurídicas. Considera el Colegio demandante que ello "[...] se desprende sin duda no sólo del empleo del término 'entidad', sino sobre todo del modelo de 'declaración responsable' que se recoge en el Anexo III del Real Decreto, en el que ha de constar que quien firma es el 'representante legal de la entidad citada', exige hacer constar el 'domicilio social' de la entidad lo que lleva a que, en la práctica, únicamente se acepten declaraciones responsables de sociedades, pero no de profesionales personas físicas".

A partir de esta premisa el Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos de Telecomunicación afirma que la "restricción" incorporada en el Real Decreto:

  1. Vulnera el principio de jerarquía normativa, "en cuanto que impide que se acrediten como entidades y laboratorios de control de edificación ingenieros técnicos de telecomunicación que sean personas físicas, supuesto que se venía a reconocer en el artículo 14 de la Ley de Ordenación de la Edificación , que hace expresa referencia al 'domicilio profesional'."

  2. "Vulnera el principio de reserva de ley, pues como consecuencia de lo anterior, a los ingenieros técnicos de telecomunicación personas físicas se les impide desarrollar actividades que estaban reconocidas como atribuciones profesionales, limitación que sólo puede establecerse en norma con rango de ley".

  3. "Vulnera asimismo lo dispuesto en la Directiva de Servicios y en la Ley 17/2009 , que sólo contempla la imposición de un requisito como el que nos ocupa cuando existan razones imperiosas de interés general y sea proporcionado, lo que no se da en este supuesto".

    Tercero.- Dado el tenor del suplico de la demanda, la pretensión que realmente parece importar al Colegio recurrente es que los ingenieros técnicos de telecomunicación puedan desempeñar la actividad propia de las entidades de control de calidad de la edificación, o de los laboratorios de ensayos para el control de calidad de la edificación, sin necesidad de constituirse en persona jurídica. Garantizada esta posibilidad, los supuestos defectos de forma correspondientes al procedimiento de elaboración del Real Decreto 410/210 sin duda pasan a un segundo plano.

    Pues bien, la interpretación que esta Sala hace del Real Decreto 410/2010 permite concluir que -a reserva del cumplimiento de los demás requisitos materiales, no discutidos en este litigio- en él no se contiene realmente una exigencia singular de que tanto las "entidades de control" como los "laboratorios de ensayo" deban adoptar de modo necesario la forma de personas jurídicas.

    La lectura que el Colegio recurrente hace del artículo 14 (reformado) de la Ley 38/1999 puede reputarse correcta. El precepto legal se refiere a las "entidades de control de calidad de la edificación", y aun cuando dicho término parecería aludir, en principio, más a figuras de naturaleza colectiva que a personas físicas singulares, lo cierto es que no excluye necesariamente formas de organización empresarial (esto es, empresas en sentido material) cuyo titular sea una persona física. La Ley no ha querido prejuzgar la forma de estas "entidades" que tanto podría ser la societaria, stricto sensu , como cualquier otra. Y prueba de ello es que a los efectos de resolver ante qué organismo competente de la Comunidad Autónoma han de presentar dichas entidades la declaración responsable de que cumplen con los requisitos técnicos exigidos, a estos efectos, decimos, el artículo 14 de la Ley 38/1999 emplea como criterio el de "su domicilio social o profesional". Este último adjetivo ("profesional") alude al domicilio de los "profesionales", con lo que de modo implícito viene a admitir que éstos podrían por sí mismos constituir, sin atender a modalidades estrictamente societarias, aquellas "entidades".

    Análogas consideraciones son aplicables, a fortiori, a los laboratorios de ensayos. Respecto de ellos -y debemos destacar el paralelismo en este punto con las "entidades de control"- la Ley 38/1999 no prejuzga ni define qué forma han de tener. Lo relevante para el texto legal es que se trate de unas "empresas" en sentido material -esto es, una estructura que comprende personas, medios materiales e inmateriales y sistemas organizativos- que cumplan adecuadamente su función y estén dotadas y capacitadas técnicamente para ejercerla. Las exigencias son de orden material (sobre esta cuestión volveremos más tarde) pero no afectan a la configuración jurídica de su titular desde el punto de vista subjetivo.

    Si todo ello se puede predicar del término "entidades" que contiene el artículo 14 de la Ley 38/1999 , como bien hace el Colegio recurrente, ninguna razón hay para cambiar la interpretación cuando aquella misma expresión aparece en el Real Decreto 410/2010. Al margen de la inclusión en el formulario del Anexo III del "representante legal", a la que después aludiremos, las mismas razones que existen para no restringir el ámbito subjetivo de las "entidades" en la Ley 38/1999 concurren igualmente en el Real Decreto 410/2010 . Y con tanta más razón en lo que se refiere a los laboratorios de ensayo, concepto material "neutro" que de suyo nada indica a efectos de personalidad jurídica.

    En ambos casos, repetimos, lo relevante no es la forma sino la capacidad para prestar asistencia técnica en la verificación de la calidad del proyecto, de los materiales y de la ejecución de la obra y sus instalaciones. Los servicios de control de calidad y de ensayos pueden prestarse bajo cualquier forma jurídica. Otra cosa es que cada uno de los ingenieros técnicos de telecomunicación, individualmente considerados, reúnan o no las cualidades materiales (los requisitos objetivos) imprescindibles para prestar los servicios de control de calidad de la edificación o para ejercer como "laboratorios de ensayos" a efectos de este mismo control.

    Cuarto.- En efecto, la posibilidad teórica de que los ingenieros técnicos de telecomunicación desempeñen la actividad propia de las entidades de control de calidad de la edificación, o de los laboratorios de ensayos para el control de calidad de la edificación, no les dispensa en modo alguno del cumplimiento de los requisitos objetivos exigibles a unas y a otros.

    En cuanto a las entidades de control de la calidad de las edificaciones, las funciones de verificación y control que les han sido asignadas se extienden -a tenor del Anexo I del Real Decreto- a múltiples campos de actuación entre los que se incluyen varios ajenos al específico de las telecomunicaciones. Así, difícilmente podrían acometer estudios de terreno y del estado de conservación general de los edificios, o verificar el cumplimiento de cada una de las exigencias básicas establecidas en el Código Técnico de la Edificación y demás normativa aplicable, entre otras.

    Si, como el propio Colegio demandante se ve obligado a admitir, el espacio propio de actuación de los ingenieros técnicos de telecomunicación se contrae a los sistemas de telecomunicación en los edificios y a su acústica -es decir, a una parte muy específica del conjunto del edificio-, es claro que mal podría cada uno de ellos ser considerado, por sí mismo, como entidad habilitada para el control general de la calidad de los inmuebles, que debe incluir la verificación de los proyectos, de la ejecución de las obras y de la vida útil del edificio. Su intervención en esta modalidad de control quedaría, pues, circunscrita a unos campos de actuación muy delimitados.

    Lo mismo sucede con los laboratorios de ensayos. En la relación de ensayos y pruebas de servicio para el control de la calidad de la edificación que, con carácter indicativo, figuran en el Anexo II del Real Decreto en cuanto funciones propias de estos laboratorios, se enumeran como más significativas las correspondientes a las condiciones geotécnicas de los terrenos, los ensayos de viales, los de estructuras de hormigón estructural o de acero estructural y los ensayos de obras de albañilería. Es igualmente claro que un ingeniero técnico de telecomunicaciones, individualmente considerado, difícilmente podrá reunir la capacitación necesaria a estos efectos.

    En suma, si bien nada impediría en principio -a partir de la premisa ya establecida sobre la inexigibilidad de una determinada forma jurídica- que los ingenieros técnicos de telecomunicación accedieran a la prestación de estos servicios, habrán de satisfacer en todo caso las condiciones de carácter objetivo respectivamente previstas en los anexos I y II del Real Decreto. Entre ellos, por ejemplo, se encuentra el de tener implantados sistemas de gestión de la calidad conformes con las normas UNE EN ISO/IEC 17020 ó 17025, respectivamente para las entidades y para los laboratorios de ensayo, y respetar las exigencias de capacidad, personal técnico, medios y equipos adecuados para prestar el servicio de control de calidad.

    Dichas exigencias son inexcusables, de modo que la mera titulación profesional de los miembros del Colegio recurrente podrá no ser bastante, a los efectos que aquí nos ocupan, si además no satisfacen plenamente los requisitos objetivos que toda entidad o laboratorio ha de cumplir. El que no se vean obligados a crear una persona jurídica para desempeñar las actividades de control de calidad de la edificación no les permite sin más, repetimos, desarrollar dichas actividades, propias de las entidades y laboratorios a que se refiere el Real Decreto 410/2010, al margen del cumplimiento de los requisitos fijados en los anexos I y II de éste. Han de quedar garantizados, pues, en todo momento los niveles de competencia técnica y empresarial sin los cuales no podría generarse la confianza suficiente para controlar la calidad en el sector de la edificación.

    Quinto.- Sentado lo anterior, el hecho de que los formularios de declaración insertos en el anexo III del Real Decreto 410/2010 hagan referencia al "representante legal" de la entidad o del laboratorio, debe entenderse referido exclusivamente a las entidades de control y laboratorios de ensayo que giren bajo la fórmula de personas jurídicas. Como ya hemos afirmado que, junto a ellas, no cabe excluir la intervención de profesionales que no revistan aquella fórmula, no hay por qué declarar la nulidad de este inciso del formulario. Cabrá consignar, pues, como representantes legal de la entidad o del laboratorio a quienes sean sus titulares.

    Sexto.- Aun cuando la pretensión clave del recurso era el reconocimiento de que los ingenieros técnicos de telecomunicación pueden, en principio, desempeñar la actividad propia de las entidades de control de calidad de la edificación, o de los laboratorios de ensayos para el control de calidad de la edificación, sin necesidad de constituirse en persona jurídica, la congruencia procesal nos obliga a dar respuesta también a las restantes alegaciones sobre los supuestos defectos de forma correspondientes al procedimiento de elaboración del Real Decreto 410/2010 .

    Ninguna de ellas es atendible:

  4. No era obligada la llamada expresa al Colegio demandante para intervenir en la fase de audiencia de aquel procedimiento. Al igual que hemos afirmado en otro recurso del mismo Colegio frente a una disposición general relativa a la seguridad industrial ( sentencia de 3 de mayo de 2011, recurso 352/2010 ), dado el contenido del Real Decreto 410/2010 y que sólo una pequeña parte de él -la relativa al control de calidad de los elementos de telecomunicación de los edificios- podría eventualmente afectar a los ingenieros técnicos de telecomunicación, no era preceptiva su audiencia hasta el punto de que tal omisión invalide el procedimiento de elaboración del reglamento en su conjunto.

  5. La alegación de que en el expediente no figura justificación alguna de la razón por la que las entidades prestadoras de estos servicios hayan de ser personas jurídicas, así como la relativa al eventual deber de notificar, por este motivo, el proyecto de reglamento a la Comisión Europea, en los términos previstos en la Disposición adicional cuarta de la Ley 17/2009 , están estrechamente unidas a la cuestión clave del litigio, es decir, a los aspectos subjetivos de las entidades de control y laboratorios de ensayo. Resuelta en el sentido en que lo hemos hecho, esto es, descartado que el Real Decreto exija imperativamente la adopción de una determinada forma jurídica, es claro que no hace falta ni memoria que justifique la inexistente restricción ni su notificación a la Comisión Europea.

    Séptimo.- Procede, pues, la desestimación del recurso al no advertir la Sala motivo alguno de anulación del Real Decreto impugnado. Declaración que hacemos, como es obvio, en el buen entendimiento de que dicha disposición reglamentaria no exige ninguna forma jurídica determinada a las entidades de control de calidad de la edificación ni a los laboratorios de ensayos para el control de calidad de la edificación.

    La segunda pretensión de la demanda queda satisfecha -en los términos antes indicados- al reconocerse que el Real Decreto 410/2010 no impide, cumplidos los demás requisitos objetivos, que los ingenieros técnicos de telecomunicación puedan acceder a la actividad de las entidades de control de calidad de la edificación, o de laboratorios de ensayos para el control de calidad de la edificación.

    Octavo.- En cuanto a las costas, no ha lugar a su imposición al no concurrir temeridad o mala fe en las actuaciones procesales de las partes.

    Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

FALLAMOS

No ha lugar al recurso contencioso-administrativo número 296/2010, interpuesto por el Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos de Telecomunicación contra el Real Decreto número 410/2010, de 31 de marzo , por el que se desarrollan los requisitos exigibles a las entidades de control de calidad de la edificación y a los laboratorios de ensayos para el control de calidad de la edificación, para el ejercicio de su actividad. Sin costas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Pedro Jose Yague Gil.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.

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