STS, 26 de Abril de 2004

Ponente:Alfonso Gota Losada
Número de Recurso:1395/1999
Procedimiento:CONTENCIOSO - RECURSO CASACION
Fecha de Resolución:26 de Abril de 2004
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

"IMPUESTO SOBRE BIENES INMUEBLES DE NATURALEZA URBANA. El concepto de ""cosa juzgada"" es propio y exclusivo de las resoluciones judiciales, en que se juzgan pretensiones, y, por tanto, su extensión a los procedimientos administrativos es inapropiada, y la única excusa es que se trata de un viejo resabio, que recuerda cuando existían en siglos pasados los Juzgados y Tribunales de la Hacienda Pública. En primera instancia se estima contencioso administrativo. Se desestima casación. "

 
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CONTENIDO

D. PASCUAL SALA SANCHEZD. JAIME ROUANET MOSCARDOD. MANUEL VICENTE GARZON HERREROD. RAMON RODRIGUEZ ARRIBASD. JUAN GONZALO MARTINEZ MICOD. ALFONSO GOTA LOSADA

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiséis de Abril de dos mil cuatro.

La Sala Tercera del Tribunal Supremo ha pronunciado la presente Sentencia en el Recurso de Casación, nº 1395/1999, interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, contra la sentencia, s/n, dictada con fecha 23 de Septiembre de 1998 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Sexta- de la Audiencia Nacional, recaída en el recurso de este orden jurisdiccional, nº 636/1996, seguido a instancia de COMPAÑÍA SEVILLANA DE ELECTRICIDAD, S.A., contra resolución del Tribunal Económico Administrativo Central (en lo sucesivo TEAC) de 29 de Mayo de 1996, que acordó estimar el recurso de alzada ordinario, nº RG 8462/94 y R.S. 435/95, presentado por la DIRECTORA GENERAL DEL CENTRO DE GESTIÓN CATASTRAL Y COOPERACIÓN TRIBUTARIA, del Ministerio de Economía y Hacienda, contra las resoluciones del Tribunal Económico Administrativo Regional de Andalucía (en lo sucesivo TEAR de Andalucía) de fecha 14 de Julio de 1994, recaídas en las resoluciones nº 41/4230/92 a 41/4232/92 y 41/4234/92 a 4239/92, en asuntos relativos al valor catastral asignado a nueve presas, a efectos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles de Naturaleza Urbana, (en lo sucesivo IBI Urbana).

Ha sido parte recurrida en casación LA COMPAÑÍA SEVILLANA DE ELECTRICIDAD, S.A., absorbida por EMPRESA NACIONAL DE ELECTRICIDAD, S.A. (en lo sucesivo ENDESA).

La Sentencia tiene su origen en los siguientes.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La parte dispositiva de la sentencia, cuya casación se pretende, contiene el fallo que, transcrito literalmente, dice. "FALLO. Estimamos el recurso interpuesto y, en consecuencia, revocamos el Acuerdo del TEAC impugnado. Sin costas".

Esta sentencia fue notificada al Abogado del Estado representante de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO el día 14 de Octubre de 1998.

SEGUNDO

La ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado, presentó con fecha 19 de Octubre de 1998 escrito de preparación del recurso de casación, en el que manifestó su intención de interponerlo, con sucinta exposición del cumplimiento de los requisitos procesales de admisibilidad.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Sexta- de la Audiencia Nacional acordó por Providencia de fecha 29 de Diciembre de 1998 tener por preparado el recurso de casación, remitir los autos jurisdiccionales de instancia y el expediente administrativo a la Sala Tercera del Tribunal Supremo y emplazar a las partes interesadas ante dicha Sala Tercera.

TERCERO

La ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, parte recurrente, representada por el Abogado del Estado, presentó escrito de formalización e interposición del recurso de casación en el que reiteró el cumplimiento de los requisitos procesales de admisibilidad, y formuló tres motivos casacionales con sus correspondientes fundamentos de derecho, suplicando a la Sala "dicte en su día Sentencia por la que estimando el recurso case y anule la recurrida, declarando en su lugar la conformidad a Derecho de la Resolución del Tribunal Económico Administrativo Central en su día impugnada".

CUARTO

La COMPAÑIA SEVILLANA DE ELECTRICIDAD, representada por el Procurador de los Tribunales D. Santos de Gandarilla Carmona, compareció y se personó como parte recurrida.

QUINTO

La Sala Tercera -Sección Primera- del Tribunal Supremo acordó por Providencia de fecha 25 de Mayo de 2000 admitir a trámite el presente recurso de casación, y remitir las actuaciones realizadas a la Sección Segunda, de conformidad con las Normas de reparto de los asuntos entre las Secciones.

SEXTO

Dado traslado del escrito de formalización e interposición del recurso de casación a la representación procesal de ENDESA, que absorbió a la COMPAÑIA SEVILLANA DE ELECTRICIDAD, parte recurrida, presentó escrito de oposición, formulando los argumentos de contrario que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala "dicte sentencia desestimando el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, confirmando, en consecuencia, la sentencia recurrida; todo ello con imposición a la parte contraria de las costas procesales".

Terminada la sustanciación del recurso, y llegado su turno, se señaló para deliberación, votación y fallo el día 14 de Abril de 2004, fecha en la que tuvo lugar el acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Para la mejor comprensión de los tres motivos casacionales y mas acertada resolución del presente recurso de casación es conveniente exponer los antecedentes y hechos mas significativos y relevantes.

El T.E.A.R. de Andalucía dictó con fecha 14 de Julio de 1994 varias resoluciones, relativas a diversas presas hidroeléctricas, de COMPAÑIA SEVILLANA DE ELECTRICIDAD, S.A., declarando, entre otras cuestiones que no hacen al caso, que el lecho de los embalses no estaba sujeto al I.B.I. Urbana.

Estas resoluciones estimatorias parciales fueron notificadas a la Dirección General de Coordinación de las Haciendas Territoriales del Ministerio de Economía y Hacienda, el día 23 de Septiembre de 1994, pero no fueron notificadas a la Dirección General del Centro de Gestión Catastral y Cooperación Tributaria del mismo Ministerio. Este Centro Directivo se dió por notificado el 14 de Octubre de 1994, e interpuso recurso de alzada ordinario el 28 de Octubre de 1994.

El T.E.A.C. resolvió el recurso de alzada de la Dirección General del Centro de Gestión Catastral y Cooperación Tributaria, estimándolo, acordando que el lecho de los embalses sí estaba sujeto al I.B.I. Urbana, anulando las resoluciones estimatorias parciales del T.E.A.R. de Andalucía.

SEGUNDO

No conforme, la COMPAÑIA SEVILLANA DE ELECTRICIDAD, S.A. interpuso recurso contencioso-administrativo nº 06/0000636/1996, ante la Sala correspondiente -Sección Sexta- de la Audiencia Nacional y, en el momento procesal oportuno, presentó escrito de demanda, en el que hizo las siguientes alegaciones, expuestas por esta Sala Tercera, de forma sucinta: 1º.- La interposición del recurso de alzada de la Dirección General del Centro de Gestión Catastral y Cooperación Tributaria fue presentada extemporáneamente. 2º.- La cuestión planteada en el recurso de alzada era cosa juzgada administrativa, porque existían dos resoluciones del TEAC contradictorias, una de 21 de Diciembre de 1994 y otra de 26 de Mayo de 1996, que era la impugnada en este recurso contencioso-administrativo, y ambas recaían sobre el mismo objeto, afectando a las mismas partes y tenían las mismas causas de pedir. 3º.- El terreno ocupado por las aguas de los embalses no podía calificarse como suelo urbano.

El Abogado del Estado se opuso a la demanda, formulando los argumentos de contrario que consideró convenientes a su derecho.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Sexta- de la Audiencia Nacional, dictó con fecha 23 de Septiembre de 1998 sentencia, cuya casación se pretende ahora, estimando el recurso jurisdiccional, por entender que el recurso de alzada ordinario de la Dirección General del Centro de Gestión Catastral y Cooperación Tributaria había sido interpuesto extemporáneamente, obviamente no se pronunció sobre las demás pretensiones subsidiarias.

TERCERO

El primer motivo casacional formulado por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO es porque ""la sentencia recurrida infringe los arts. 130, 131 y 136 del Reglamento de Procedimiento Económico Administrativo, aprobado por Real Decreto 1999/1981, de 20 de Agosto, en relación a su vez a lo establecido en el art. 110.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, Ley 30/92, de 26 de Noviembre. Este motivo se invoca al amparo del párrafo 4º del art. 95.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa"".

El Abogado del Estado argumenta lo que sigue:

""En contra de lo que se dice en la Sentencia de la Audiencia Nacional ahora recurrida, a juicio de esta Abogacía del Estado el recurso de alzada interpuesto ante el Tribunal Económico Administrativo Central el 28 de octubre de 1994 por la Dirección General de Gestión Catastral y Cooperación Tributaria fue interpuesto dentro de plazo; conclusión que se fundamenta en lo siguiente:

a).- Tal como dice el Tribunal Económico Administrativo Central, el artº 130 del Reglamento de Procedimiento Económico Administrativo legitima para recurrir en alzada tanto a la Dirección General a la que corresponde la interpretación administrativa de las normas aplicables, como a la Dirección General de la que dependa orgánica y funcionalmente la oficina que dictó el acto recurrido; y en el presente caso el Órgano que recurrió fue la Dirección General del Centro de Gestión Catastral y Cooperación Tributaria, la cual no tuvo conocimiento de los fallos impugnados hasta el día 14 de octubre de 1994, de donde al promover la alzada el 28 del mismo mes y año, se interpuso en el plazo de 15 días establecido en el artº 132 del Reglamento de Procedimiento, y por tanto en plazo hábil.

b).- La propia Sentencia que ahora se recurre, en el Antecedente Primero, cita expresamente el día 14 de octubre de 1994, en el cual la Dirección General se dió por notificada, interponiéndose el recurso el día 28 de octubre siguiente.

c).- En todo caso, aún suponiendo a efectos dialécticos y de defensa, que el recurso se hubiera interpuesto fuera del plazo de 15 días, podría ser de aplicación lo establecido en el artº 136.2 del Reglamento de Procedimiento Económico Administrativo, relativo al recurso extraordinario de alzada para la unificación de criterio, precepto en el que se dice que el recurso "habrá de interponerse en el plazo de 3 meses, a contar desde la notificación del fallo". A lo cual habría que añadir lo establecido en el artº 110.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Común, en el sentido de que "el error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter".

Evitando, por tanto, los que la Sala a quo denomina "privilegios procesales que puedan concederse a la Administración" (Fundamento Primero de la Sentencia recurrida), a ella debería aplicarse también el principio de que el recurso debe calificarse según su verdadero carácter; y si el recurso no pudo ser admitido por cuestiones temporales, a pesar del breve espacio de tiempo entre la notificación a la primera Dirección General, y la interposición del mismo, al menos se debió admitir para la unificación de criterio, puesto que sobradamente se interpuso dentro de los tres meses establecidos por la normativa aplicable, y aquélla era, sin duda, una de las finalidades primordiales de la Dirección General recurrente.

Por todo ello se solicita la casación de la Sentencia recurrida, ya que debe entenderse que el recurso de alzada se interpuso dentro del plazo establecido por la normativa aplicable"".

La Sala rechaza este primer motivo casacional por las razones que a continuación aduce:

Primera

Esta Sala, en un caso parecido, mantuvo en las sentencias de fecha 21 de Enero de 2002 (Rec. Casación nº 7368/1996) y de 26 de Enero de 2004 (Rec. Casación, nº 3669/1998) la doctrina que a continuación exponemos con la debida adaptación de fechas y órganos, y que ahora reiteramos por respeto al principio de unidad de criterio, consustancial al recurso de casación.

""Primera.-(...) Es claro que si alguien ha incumplido el artículo 131, apartado 1 del Reglamento de Procedimiento en las Reclamaciones Económico-Administrativas, aprobado por el Real Decreto 1999/1981, de 20 de Agosto, que dispone: " Uno. El recurso de alzada se interpondrá en el plazo improrrogable de quince días", ha sido la Administración Tributaria, concretamente el Tribunal Económico-Administrativo Central, quien debió tratar, (a la Directora General de Gestión Catastral y Cooperación Tributaria), como una parte recurrente, sin privilegio procedimental alguno, al igual que si se tratara de un recurso de alzada de un contribuyente, exigiéndole que presentara juntamente con el escrito de interposición del recurso, certificado de la fecha en que hubiera recibido la comunicación de las resoluciones estimatorias remitidas por el Tribunal Económico-Administrativo Regional, sin limitarse a aceptar sin mas lo que sobre este hecho le manifestó la Directora General, pues en el recurso de alzada que presentan los contribuyentes bien se cuida de conocer la fecha en que estos recibieron la notificación de la resolución desestimatoria del Tribunal Económico Administrativo Regional, sin conformarse, obviamente, con aceptar la fecha en que los recurrentes se consideran notificados.

Segunda Conviene profundizar mas sobre el pretendido incumplimiento del artículo 131 del Reglamento citado, en que ha incurrido la Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Segunda- de la Audiencia Nacional.

El artículo 106, apartado 1, del Reglamento citado dispone que las resoluciones dictadas por los Tribunales Regionales, antes Provinciales, deberán ser notificadas a los interesados dentro del plazo de diez días a contar desde su fecha, y el apartado 2, de este mismo artículo resalta que la Secretaría de los Tribunales Regionales se cuidará de que se notifique la resolución y conservará en su poder todas las actuaciones hasta recibir el justificante de la notificación, que quedará incorporado al expediente. Con esta manera de actuar, si los interesados interponen recurso de alzada ante el Tribunal Económico-Administrativo Central, éste al recibir el expediente del Tribunal Regional, tendrá cumplido y cabal conocimiento de la fecha de la notificación, que constituye el "dies a quo" del plazo de quince días para interponer de dicho recurso.

Pues bien, cuando el que interpone el recurso ordinario de alzada es un Director General del Ministerio de Economía y Hacienda, legitimado para ello, debe actuarse en materia de notificaciones, si cabe todavía, con mayor rigor, pues nos hallamos ante un recurso excepcional y ante la comunicación inter-órganos del Ministerio de Economía y Hacienda.

El artículo 107. "Remisión a las Direcciones Generales de resoluciones estimatorias", dispone que "cuando los Tribunales Regionales dicten resoluciones, en única o primera instancia, por las que, en todo o en parte, se acceda a las pretensiones de los reclamantes o se modifique el acto administrativo reclamado, remitirán en el plazo de cinco días una copia de la resolución dictada a la Dirección General del ramo, a los efectos prevenidos en los artículos 130 y 136 del Reglamento, o sea recurso de alzada ante el Tribunal Económico Administrativo Central.

Nos hallamos ante un precepto imperativo que contribuye a determinar el "dies a quo" del plazo para interponer el recurso de alzada, consistente en cinco días, mas juntamente el tiempo que media desde que se envía la comunicación hasta que se recibe en la Dirección General del ramo, o dicho de otro modo el plazo para interponer el recurso ordinario de alzada por los Directores Generales no puede exceder de la suma de cinco días, mas el tiempo en que se recibe la comunicación de la resolución estimatoria por el Director General del ramo, mas quince días, siendo esta suma de tiempos improrrogable, pues el incumplimiento de cualquiera de sus fases, no puede perjudicar a los contribuyentes que han obtenido una resolución administrativa declarativa de derechos.

El procedimiento correcto que se deduce de los artículos 109, 130 y 131 del Reglamento citado, y de los principios inspiradores del Procedimiento administrativo común, y que debió seguirse en el caso de autos, es como sigue: 1º: El estricto cumplimiento del plazo de cinco días de remisión por parte del Tribunal Regional de la resolución estimatoria. Esta es una tesis interpretativa fundamental, pues el incumplimiento de este plazo, sin consecuencias jurídicas, equivaldría a admitir la prórroga indefinida del plazo de interposición del recurso de alzada por los Directores Generales, pues no debe olvidarse que no se trata de una notificación a una persona jurídica distinta, sino una comunicación inter-órganos de la Administración General del Estado. En el caso de autos, la Resolución estimatoria fue dictada por el Tribunal Económico-Administrativo Regional de (Andalucía el día 14 de Julio de 1994) pero no consta en el expediente del Tribunal, la fecha de notificación de esta Resolución (a la Directora General del Centro de Gestión Catastral y de Cooperación Tributaria , aunque esta declaró que la recibió, es decir que se dió por notificada el día 14 de Octubre de 1994). 2º. El plazo de recepción es, en principio indeterminado, pero es determinable, pues normalmente el envío se hace por correo, con franquicia, o si coinciden las sedes del Tribunal y de la Dirección General de que se trate puede hacerse por entrega mediante Agente. Interesa destacar que la fecha de recepción será aquella en que se reciba en el Ministerio de Economía y Hacienda, hoy de Hacienda o en la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, en que se halle integrada la Dirección General, dato que figura en el correspondiente Registro de Entrada o bien en la fecha en que se reciba en la Dirección General, si la comunicación se le hubiera enviado directamente, dato que deberá consignarse en su correspondiente Registro. (...). 3º.- Aunque no lo diga expresamente el artículo 133 del Reglamento de Procedimiento en las Reclamaciones Económico-Administrativas, aprobado por Real Decreto 1999/1981, de 20 de Agosto, es obligado resaltar que el escrito de interposición debe presentarse acompañado del certificado que constate la fecha de recepción de la comunicación de la resolución estimatoria del Tribunal Económico-Administrativo Regional (antes Provincial) única manera de que los interesados en la instancia y el propio Tribunal Central puedan apreciar la temporaneidad o no del recurso de alzada. Este certificado se incluye dentro de "los documentos que podrá acompañar el escrito de interposición que estime pertinentes", según dispone el apartado uno del artículo 133, referido. En el caso de autos no se ha cumplido este requisito, por la sencilla razón de que el T.E.A.R. de Andalucía no notificó a la Dirección General del Centro de Gestión Catastral y de Cooperación Tributaria, sino a la Dirección General de Coordinación de las Haciendas Territoriales, y aquélla, sin explicar cómo, se dió por notificada el día 14 de Octubre de 1984, siendo el único responsable de este vicio procedimental el T.E.A.R. de Andalucía, el cual conocía perfectamente que, conforme a lo dispuesto en el artículo 130 del Reglamento de Procedimiento en las Reclamaciones Económico- Administrativas, aprobado por Real Decreto 1999/1981, de 20 de Agosto, debió notificar sus resoluciones estimatorias en su totalidad o en parte a la Dirección General del Centro de Gestión Catastral y Coordinación Tributaria, pues de ella dependía la Gerencia Territorial que aprobó la Ponencia de valores singulares y los valores catastrales concretos, objeto de impugnación, y también a la Dirección General de Coordinación de las Haciendas Territoriales a quien correspondía la interpretación de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, de Haciendas Locales.

Si no notificó a la primera Dirección General, esta irregularidad es de su absoluta responsabilidad y por ello no puede perjudicar a los contribuyentes manteniendo que se trató de un supuesto de falta de notificación, porque en el caso de autos, como ya hemos dicho, no es una notificación administrativa normal, sino una comunicación inter-órganos, de modo que los fallos de funcionamiento son imputables exclusivamente a la Administración.

Es inadmisible en un Estado de derecho que el plazo para interponer un recurso quede a merced del Organo administrativo recurrente, y que, además, este se niegue a facilitar los datos que sólo él posee, que permitan conocer el "dies a quo" del plazo reglamentario, circunstancia que ha ocurrido en el caso de autos, en el que se ha vulnerado el principio de derecho que dispone que no puede beneficiarse de los vicios o defectos jurídicos aquel que los ha cometido, en este caso la Administración Tributaria (...).

La Sala debe exponer las razones, todavía mas profundas, que justifican el rigor que hemos exigido en orden al plazo de interposición del recurso ordinario de alzada por parte de los Centros directivos del Ministerio de Economía y Hacienda, hoy Hacienda, los Departamentos de la Agencia Estatal Tributaria y otros órganos legitimados.

Desde tiempo inmemorial, en los sucesivos Reglamentos de Procedimiento en las Reclamaciones Económico-Administrativas, al regular la segunda instancia, se facultó a los Directores Generales del Ministerio de Hacienda para interponer recursos ordinarios de alzada ante el Tribunal Económico-Administrativo Central, contra resoluciones estimatorias de los Tribunales Provinciales, así lo disponía el artículo 86 del Reglamento de 29 de Julio de 1924 al disponer "(...) podrá apelarse por los interesados y por el representante de la Administración", cuando superasen determinadas cuantías o fueran inestimables, y lo siguieron los Reglamentos de 26 de noviembre de 1959, 20 de Agosto de 1981 y el vigente de 1 de Marzo de 1996.

Este especial recurso de alzada a instancia de los Centros directivos del Ministerio de Hacienda hundía sus raíces en dos ideas fundamentales, una histórica que era la consideración jurisdiccional de los Tribunales Económico-Administrativos, como viejo recuerdo de los Juzgados y Tribunales de la Hacienda Pública, la otra era la distinción orgánica y funcional de los dos órdenes de gestión y de resolución de reclamaciones económico-administrativas, encomendadas a órganos distintos. Desde esta perspectiva conceptual no era de extrañar que los Directores Generales pudieran ser considerados como "parte", y, por tanto, legitimados para impugnar las resoluciones de los Tribunales Económico-Administrativos Provinciales, en cambio respecto de las Resoluciones dictadas por el Tribunal Económico-Administrativo Central, los órganos del orden de gestión, sólo estaban facultados para promover la declaración de lesividad y consecuente impugnación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

La Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1958 consagró definitivamente la prohibición de anulación por la Administración de sus propios actos declarativos de derechos, pero mantuvo las especialidades del Procedimiento Económico-Administrativo, y así se promulgó un nuevo Reglamento, aprobado por Decreto 2083/1959, de 26 de Noviembre, cuyo artículo 128 disponía: "Estarán legitimados para recurrir en alzada los interesados, los Directores Generales del Ministerio de Hacienda respecto de las materias cuya gestión les corresponde, los Vocales Interventores de los Tribunales Económico-Administrativos y los Segundos Jefes de las Aduanas, respecto de las Juntas Arbitrales".

La Ley General Tributaria de 28 de Diciembre de 1963 mantuvo en su artículo 90 el principio organizativo fundamental de la Hacienda Pública, establecido por primera vez por el Real Decreto de 29 de Diciembre de 1892, siendo DIRECCION000 D. Ángel, y reiterado por el Real Decreto de 16 de Junio de 1924, siendo DIRECCION000 D. Juan María, consistente en que "las funciones de la Administración en materia tributaria se ejercerá con separación en sus dos órdenes de gestión para la liquidación y recaudación, y de resolución de reclamaciones que contra aquella gestión se susciten, y estarán encomendados a órganos distintos".

A diferencia del resto de la Administración Pública española en la que priva el principio de jerarquía, y, por tanto, corresponde, como regla general, resolver los recursos al superior jerárquico ( recurso ordinario de alzada), en la Administración de la Hacienda Pública española, en especial en la tributaria, los recursos, denominados reclamaciones económico-administrativas, no son resueltos por el superior jerárquico, sino por una organización especializada e independiente de los órganos de gestión, que son los Tribunales Económico-Administrativos Regionales, Locales y Central; sin perjuicio de ello, subsiste un recurso de reposición, previo y potestativo, ante el propio órgano de gestión que dictó el acto administrativo recurrido.

Para comprender los fundamentos de esta peculiar organización de la Hacienda Pública española, nada mejor que reproducir la profunda y ponderada Exposición de Motivos del Real Decreto de 16 de Junio de 1924, que todavía conserva su viveza, lozanía y clara justificación. Decía así: "Toda reforma que aspire a ser eficaz y fecunda en la Administración Central y Provincial de la Hacienda Pública ha de tener como punto de partida la diferenciación entre los actos de gestión y las reclamaciones que contra éstos se promuevan. El acto de gestión, rápido, enérgico, certero, es el propio y adecuado de la unidad de mando y de la iniciativa personal; en tanto que la reclamación exige un examen atento, reposado y ajeno al impulso de la acción, la cual sólo por el hecho de tal, puede ser precipitada. Con el propósito de desenvolver este criterio en la práctica con el mayor rigor posible, el Directorio militar ha estimado que los actos de gestión deben ser los únicos encomendados a los Centros directivos del Ministerio y a las dependencias provinciales del mismo; transfiriendo a los Tribunales Económico Administrativos que ahora se crean la tramitación y resolución de las reclamaciones que se promuevan contra los actos de liquidación y reconocimiento de los derechos y obligaciones económicos del Estado y los de aplicación de las leyes y reglamentos tributarios y de recaudación de las contribuciones e impuestos. Aparte de los motivos expresados, la implantación de los Tribunales Económico Administrativos satisface la exigencia de justicia y de razón de que sean organismos distintos los que administran los tributos y los que conocen de las reclamaciones que se susciten contra aquellos actos de administración (...)".

Esta organización y funcionamiento, peculiares, de la Hacienda Pública, fueron absolutamente respetados por la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1958, que unificó el complejo y caótico mundo de los diversos procedimientos administrativos y así en su Disposición Final Tercera ordenó: " Por la Presidencia del Gobierno y el Ministerio de Hacienda, se redactará y propondrá a la aprobación del Consejo de Ministros, en el plazo de un año, un nuevo Reglamento de las reclamaciones económico administrativas, ajustado a las prescripciones de la presente Ley, sin perjuicio de las especialidades que exija la peculiaridad de esta materia. En tanto no se dicte el aludido Reglamento, regirá el vigente de 29 de Julio de 1924 y sus disposiciones complementarias".

En cumplimiento de la anterior Disposición, se aprobó el Reglamento de Procedimiento Económico Administrativo de 26 de Noviembre de 1959, que estuvo en vigor hasta 1981, el cual excluyó, definitivamente de su texto el recurso previo y potestativo de reposición en materia tributaria (distinto y especial respecto al regulado en la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1958) que siguió rigiéndose por el Reglamento de 29 de Julio de 1924, hasta la aprobación del vigente Real Decreto 2.244/1979, de 7 de Septiembre, por el que se ha reglamentado el recurso de reposición previo al económico administrativo.

La Ley General Tributaria de 28 de Diciembre de 1963 mantuvo, como hemos dicho, el peculiar régimen de recursos, denominados reclamaciones económico administrativas, reproduciendo en su artículo 90, el principio organizativo de separación de los órdenes de gestión y de resolución de reclamaciones, dedicando en su Título Tercero, Capítulo VIII. Revisión de actos en vía administrativa (arts. 153 al 171), la Sección 2ª, al Recurso de reposición (art. 160 a 162) y la Sección 3ª a las Reclamaciones económico administrativas (art. 163 al 171).

La realidad fue muy distinta hasta 1981, pues si bien a partir de 1930, el Presidente del Tribunal Económico-Administrativo Central dejó de ser el Subsecretario o el Director General de lo Contencioso y los Vocales fueron nombrados por el Ministro, independientemente de las Direcciones Generales, lo cierto es que en los Tribunales Económico-Administrativos Provinciales, su Presidente era el propio Delegado de Hacienda (órgano máximo de la gestión tributaria en la provincia respectiva) y los vocales eran el Jefe de la Dependencia que había dictado el acto recurrido, el Interventor de Hacienda, y el Secreterio-Ponente, el Abogado del Estado. Esta anómala situación, por cuanto la diferencia y separación entre el orden de gestión y el de reclamaciones económico-administrativa no existía en la realidad de las personas físicas que integraban los órganos respectivos, terminó siendo DIRECCION000, Jesús Carlos, el cual consiguió al fin en 1981, que el Presidente y los Vocales de los Tribunales Económico-Administrativos Provinciales fueran designados por el Ministro con absoluta independencia respecto de los titulares de los órganos de gestión, e incluso logró que la sede de estos Tribunales no estuviera en el mismo edificio de la Delegación de Hacienda.

Esta idea organizativa se ha llevado al máximo con la creación por el artículo 103, de la Ley 31/1990, de 27 de Diciembre, de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, ente público con personalidad jurídica propia y plena capacidad pública y privada a la que se le ha encomendado la aplicación efectiva del Sistema tributario estatal y del aduanero.

A la vez, la Ley General Tributaria reprodujo las normas fundamentales de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1958 sobre irrevocabilidad de los actos propios, declarativos de derechos, y así su artículo 159 dispuso: "Fuera de los casos previstos en los artículo 153 (nulidad de pleno derecho), 154 (infracción manifiesta de la Ley), 155 (devolución de ingresos indebidos) y 156 (errores materiales de hecho), la Administración tributaria no podrá anular sus propios actos declarativos de derecho, y para conseguir su anulación deberá previamente declararlos lesivos para el interés público e impugnarlos en vía contencioso-administrativa con arreglo a la Ley de dicha Jurisdicción.

La Ley General Tributaria siguió manteniendo la existencia de una cuasi-jurisdicción económico- administrativa y en base a ella reiteró en su artículo 166.d) la legitimación de los Directores Generales del Ministerio de Hacienda a quienes corresponda la materia respectiva sobre que verse la reclamación, mediante la interposición de los recursos de alzada ordinarios o extraordinarios.

Sin embargo, la Ley 39/1980, de 5 de Julio, de Bases sobre procedimiento económico-administrativo, ley postconstitucional, abandonó en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 117. 5 de la Constitución, que proclamó el principio de unidad jurisdiccional, la idea de que los Tribunales Económicos Administrativos ejercían una especial cuasi-jurisdicción, denominada económico-administrativa.

El Texto articulado, aprobado por Real Decreto Legislativo 2795/1980, de 12 de Diciembre, el Reglamento de 20 de Agosto de 1981 y el actualmente vigente de 1 de Marzo de 1996 ya no han permitido a utilizar el vocablo jurisdicción, que ha sido sustituido por el de procedimiento en las reclamaciones económico-administrativas.

De igual modo, la Ley 34/1980, de 21 de Junio, de Reforma del Procedimiento Tributario, derogó el procedimiento de los Jurados Tributarios que, cómo se sabe, dictaban acuerdos a modo de "veredictos" sobre cuestiones de hecho, no susceptibles de recurso contencioso-administrativo, y por último la Ley Orgánica 7/1982, de 13 de Julio, modificó la legislación vigente en materia de contrabando y reguló los delitos e infracciones administrativas en la materia, derogando la tradicional jurisdicción penal especial de contrabando, atribuida a órganos del Ministerio de Hacienda, que pasó a ser jurisdicción ordinaria, limitando a sus justos términos (infracciones administrativas) la competencia de la Administración.

Ha desaparecido, pues, todo vestigio de competencias jurisdiccionales en su sentido estricto, conferidas a la Administración Tributaria, por ello la legitimación de los Directores Generales, del Ministerio de Hacienda, "et altri", para interponer recursos de alzada contra las resoluciones estimatorias, ha de ser examinada, como hacemos a continuación, desde la perspectiva del Derecho administrativo.

La Base Tercera, letra c), de la Ley 39/1980, de 5 de Julio, citada, dispuso, en cuanto al recurso de alzada, que "las resoluciones de los Tribunales Económico-Administrativos serán susceptibles de recurso de alzada, excepto en los asuntos de cuantía que reglamentariamente se establezca", sin mencionar a los Directores Generales, si bien el Texto articulado de dicha Ley de Bases, aprobado por Real Decreto Legislativo 2795/1980, de 12 de Diciembre, y los sucesivos Reglamentos de Procedimiento en las Reclamaciones Económico-Administrativas de 20 de Agosto de 1981 y de 1 de Marzo de 1996 han continuado confiriendo legitimación para recurrir en alzada a los Directores Generales del Ministerio de Hacienda, y a los Interventores Territoriales y después de la creación de la Agencia Estatal de Administración Tributaria a sus Directores de Departamento de quienes dependa orgánica o funcionalmente la Oficina que haya dictado el acto recurrido en primera instancia, o a quienes corresponda la interpretación administrativa de las normas aplicables.

De todo lo expuesto se deduce a modo de conclusión que los Tribunales Económico- Administrativos, órganos de la Administración Pública dictan resoluciones (actos administrativos) que pueden ser obviamente estimatorias, es decir declarativas de derechos a favor de los contribuyentes que, según el régimen administrativo general, no podrían ser anuladas por la propia Administración, sino que para conseguirlo tendría que declararlas lesivas e impugnarlas ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, como acontece con las resoluciones estimatorias del Tribunal Económico-Administrativo Central, no obstante, debido a la peculiaridad organizativa de la Hacienda Pública, en los dos órdenes de gestión y de resolución de reclamaciones económico- administrativas, la Administración tributaria, se escinde, a efectos del procedimiento de reclamaciones, en dos partes, una los Tribunales económico-administrativos, y otra, integrada en tres clases de órganos: las Direcciones Generales del Ministerio de Hacienda, a quienes corresponda la interpretación administrativa de las normas aplicables, los Directores de Departamento de la Agencia Estatal de Administración tributaria, ente público con personalidad jurídica propia, como órgano superior de la gestión tributaria, y los Organos superiores de las Comunidades Autónomas competentes en materia de impuestos del Estado cedidos, y por último los Interventores de Hacienda, como titulares de la función fiscalizadora de los actos económicos de la Hacienda Pública, y en esta consideración de "partes" procedimentales, carecen de privilegio alguno en cuanto al cómputo e improrrogabilidad de los plazos, antes al contrario, como el recurso de alzada es una modalidad muy peculiar de posible anulación de actos administrativos (resoluciones de los T.T.E.E.A.A.) declarativos de derechos, el rigor exigido en el cumplimiento de los plazos de remisión de las resoluciones estimatorias a estas "partes", del plazo de interposición del recurso de alzada, y de la justificación de la recepción de las mismas debe ser absoluto.(...)"".

Segunda

En este primer motivo casacional, el Abogado del Estado, formula una pretensión subsidiaria, consistente en sostener que si la Sala declarase que el recurso de alzada es extemporáneo, siempre podría ser considerado como recurso extraordinario de alzada para unificación de doctrina, regulado en el artículo 136 del Reglamento de Procedimiento en las Reclamaciones Económico-Administrativas, aprobado por Real Decreto 1999/1981, de 20 de Agosto, cuyas resoluciones respetarán la situación jurídica particular derivada de la resolución que se recurre y modificará el criterio", dado que el plazo de interposición es de tres meses a contar desde la notificación del fallo, que no se ha producido respecto de la Dirección General del Centro de Gestión Catastral y de Coordinación Tributaria, plazo que obviamente siempre se podría constar desde la fecha de la resolución recurrida.

El Abogado del Estado invoca a su favor el artículo 110.2 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Común, que dispone: que " el error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter".

En el caso de autos no es posible acoger esta segunda parte del primer motivo casacional, porque es una cuestión nueva no suscitada en vía administrativa, ni en la jurisdiccional de instancia, de modo que la Sala no puede, ni siquiera con el carácter de cuestión subsidiaria, pronunciarse sobre ella.

De todos modos, la Sala aclara que con este pronunciamiento no se lesiona la tutela judicial efectiva, porque respecto de la cuestión de fondo, existe doctrina reiterada y completamente consolidada, consistente en que el lecho de los embalses no ha estado sujeto al I.B.I. Urbana, hasta la vigencia de la Ley 50/1998, de 30 de Diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, que dispuso expresamente que estarán sujetos al I.B.I., Urbana, "(...) las presas, saltos de agua y embalses incluido el lecho de los mismos".

La Sala rechaza este primer motivo casacional.

CUARTO

El segundo motivo casacional formulado por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO es porque "" La Sentencia recurrida infringe los arts 61 y 129 del Reglamento de Procedimiento Económico Administrativo aprobado por Real Decreto 1999/81. de 20 de agosto. Este motivo se invoca al amparo del párrafo 4º del artº 95.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa"".

El Abogado del Estado argumenta lo que sigue:

"" Para la Sentencia recurrida la resolución del Tribunal Económico Administrativo Central de 21 de diciembre de 1994, tenía el carácter de resolución firme, y por ello no podía ser anulada por la Resolución de 29 de mayo de 1996. No es así: los Acuerdos del Tribunal Regional de Andalucía de 14 de julio de 1994 fueron recurridos tanto por la Compañía Sevillana de Electricidad, como por la Dirección General de Gestión Catastral y Cooperación Tributaria, con recursos independientes que no fueron acumulados, y ambos fueron resueltos, y si en la primera Resolución, la de 21 de diciembre de 1994, no se anularon aquellos Acuerdos del Tribunal Regional, fue por evitar la "reformatio in peius", manteniéndose por tanto las Resoluciones del Tribunal Regional, pero entendiendo ya en aquella fecha el Tribunal Central que el fondo de la cuestión era tal y como se decidió posteriormente por la Resolución de 29 de mayo de 1996. Por tanto, no puede hablarse de cosa juzgada administrativa, y de ninguna forma la primera resolución del Tribunal Central impedía la segunda, a cuyo fin basta también con remitirse al Considerando Tercero de la Resolución de 29 de mayo de 1996. Motivo por el cual también la Sentencia recurrida merece ser casada"".

Conviene aclarar los hechos que han justificado este segundo motivo casacional.

La COMPAÑÍA SEVILLANA DE ELECTRICIDAD, S.A., impugnó los valores catrastales fijados a determinadas presas hidroeléctricas, ante el T.E.A.R. de Andalucía, alegando: 1º.- Que las presas no están sujetas al I.B.I. Urbana. 2º.- Que, subsidiariamente, no está sujeto el lecho de los embalses. 3º.- Que las Ponencias Complementarias carecían de motivación. 4º.- Que los coeficientes aplicables eran los regulados en la O.M de 28 de diciembre de 1989; y 5º.- Que los valores catastrales debían tener efecto a partir del ejercicio 1993.

El T.E.A.R. de Andalucía dictó resolución con fecha 14 de Julio de 1994 estimando en parte las reclamaciones, sólo respecto de la no sujeción del lecho de los embalses.

La COMPAÑÍA SEVILLANA DE ELECTRICIDAD, S.A., interpuso el recurso de alzada ante el T.E.A.C. nº R.G. 8461-94 y RS 435-95 y ocho mas, y R.S. 164/94 y ocho mas, contra los pronunciamientos que le habían sido desfavorables. El T.E.A.C. dictó resolución, con fecha 21 de Diciembre de 1994 desestimando el recurso de alzada, siendo de la opinión, en lo que nos interesa, que el lecho de los embalses sí estaba sujeto al I.B.I. Urbana, pero para no incurrir en "reformatio in peius", mantuvo el pronunciamiento de las resoluciones de instancia de no sujeción del lecho de los embalses.

Aparte, y con posterioridad, la Directora General del Centro de Gestión Catastral y Coordinación Tributaria a la cual, según ella misma, la Dirección General de Coordinación de Haciendas Territoriales, le remitió los fallos del T.E.A.R. de Andalucía, interpuso recurso de alzada nº 8462/94, que no se acumuló al anterior y que fue resuelto por resolución del T.E.A.C. de fecha 29 de Mayo de 1996, y en este recurso de alzada, el TEAC se pronunció en el sentido de que el lecho de los embalses sí estaba sujeto al I.B.I. Urbana.

La COMPAÑÍA SEVILLANA DE ELECTRICIDAD, S.A. impugnó en vía jurisdiccional esta segunda resolución, y además de la extemporaneidad del recurso de alzada, alegó que existía "cosa juzgada administrativa" derivada de la primera resolución del TEAC.

La sentencia de instancia, objeto del presente recurso de casación, no se ha pronunciado sobre si existía o no "cosa juzgada administrativa", por la sencilla razón de que al declarar previamente la extemporaneidad del recurso de alzada de la Directora General, ya no hacía falta el reiterar el argumento de "cosa juzgada administrativa".

El Abogado del Estado con lógica procesal, ante la eventualidad de que esta Sala se pronunciara en el sentido de que este segundo recurso de alzada fue presentado temporáneamente, lo cual llevaría a esta Sala a pronunciarse de conformidad con el artículo 102. 1, 3º de la Ley Jurisdiccional, sobre "la existencia o no de cosa juzgada administrativa", reitera su alegación de que no existió.

Evidentemente, al no prosperar la temporaneidad del recurso de alzada, no ha lugar a entrar a conocer sobre la cuestión de la "cosa juzgada".

La Sala debe aclarar, aparte de lo anterior, que hemos mantenido en la sentencia de fecha 10 de enero de 2001 (Rc. Cas. nº 5187/1995) , que "la cosa juzgada" sólo puede predicarse en vía jurisdiccional, pero no en vía administrativa.

Reproducimos los fundamentos de esta sentencia

""El Reglamento de Procedimiento para las Reclamaciones Económico-Administrativas, aprobado por Decreto 2083/1959, de 26 de Noviembre, fue el que por primera vez aplicó, en su artículo 63, el concepto de "cosa juzgada administrativa", que posteriormente reprodujo literalmente el artículo 61 del Reglamento de 20 de Agosto de 1981.

La Sala entiende que el concepto de "cosa juzgada" es propio y exclusivo de las resoluciones judiciales, en que se juzgan pretensiones, y, por tanto, su extensión a los procedimientos administrativos es inapropiada, y la única excusa es que se trata de un viejo resabio, que recuerda cuando existían en siglos pasados los Juzgados y Tribunales de la Hacienda Pública, y posteriormente de la errónea concepción "jurisdiccional" de los Tribunales Económicos- Administrativos, que culminó en la redacción de Reglamentos como el de 1959 o el de 1981, que tal parecen reproducción de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de Diciembre de 1956.

El artículo 61 del Reglamento de 20 de Agosto de 1981, cuya rúbrica o título es "Cosa juzgada administrativa" dispone: "Fuera de los casos de nulidad de pleno derecho y recurso extraordinario de revisión, las resoluciones firmes de los órganos económico-administrativos no podrán ser revocadas, ni modificadas en vía administrativa, de oficio ni a instancia de parte, cualquiera que sea la causa que para ella se alegue, incurriendo la autoridad que desconociendo esta prohibición la revocase o modificase en la responsabilidad a que hubiere lugar con arreglo a derecho". No se trata de "cosa juzgada", sino simplemente de una consecuencia obligada de la aplicación del peculiar principio organizativo de la Hacienda Pública de separación de las ordenes de gestión y de resolución de reclamaciones económico-administrativas, (art. 90 de la Ley General Tributaria) por lo que, mas que otra cosa, es una elemental distinción de competencias. El artículo 61, referido, ha sido sustituido por el artículo 55 del nuevo Reglamento de Procedimiento en las Reclamaciones Económico-Administrativas, aprobado por Real Decreto 391/1996, de 1 de marzo, que acertadamente ha sustituido la rúbrica o título de "Cosa juzgada administrativa" por el de "Irrevocabilidad administrativa de las resoluciones"".

La Sala rechaza este segundo motivo casacional.

QUINTO

El tercer motivo casacional formulado por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, es porque ""La Sentencia recurrida infringe los arts 61, 62 y 64 de la Ley 39/88, de 28 de diciembre. reguladora de las Haciendas Locales, así como la doctrina legal sentada por esa Excma. Sala del Tribunal Supremo en su sentencia de 15 de enero de 1998. Este motivo se invoca al amparo del párrafo 4º del artº 95.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa"".

El Abogado del Estado razona en el sentido de afirmar que el lecho de los embalses sí estaba sujeto al I.B.I. Urbana.

La Sala declara que por razones obvias, no ha lugar a entrar a conocer este tercer motivo casacional, y como se han rechazado los dos anteriores procede desestimar el presente recurso de casación.

SEXTO

Desestimado el recurso de casación, procede de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102, apartado 3, de la Ley Jurisdiccional, según la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de Abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, imponer las costas causadas ene ste recurso a la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, parte recurrente.

Por las razones expuestas, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad de juzgar que nos ha conferido el Pueblo español en la Constitución

FALLAMOS

PRIMERO

Desestimar el Recurso de Casación, nº 1395/1999, interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, contra la sentencia, s/n, dictada con fecha 23 de Septiembre de 1998 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Sexta- de la Audiencia Nacional, recaída en el recurso de este orden jurisdiccional, nº 636/1996, seguido a instancia de COMPAÑÍA SEVILLANA DE ELECTRICIDAD, S.A., posteriormente absorbida por ENDESA.

SEGUNDO

Imponer las costas causadas a la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, parte recurrente, por ser preceptivo

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. ALFONSO GOTA LOSADA, en el día de su fecha, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Segunda del Tribunal Supremo, lo que certifico.-