STS, 21 de Noviembre de 2006

La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Tercera, dictó Sentencia, el once de octubre de dos mil uno, en el Recurso número 425 de 2000, en cuya parte dispositiva se establecía: "Desestimar el presente recurso nº 425/2000, interpuesto por D. Juan Carlos, D. Humberto y

D. Luis Francisco, representados por el Procurador Sr. Hornedo Muguiro contra la Resolución del Ministerio de Educación y Cultura descrita en el primer Fundamento de Derecho, que se confirma, por ser conforme a derecho. No hacer expresa condena en costas".

En escrito de seis de noviembre de dos mil uno, el Procurador Don Pablo Hornedo Muguiro, en nombre y representación de D. Juan Carlos, D. Humberto y D. Luis Francisco, interesó se tuviera por presentado el recurso de casación contra la Sentencia mencionada de esa Sala de fecha once de octubre de dos mil uno.

La Sala de Instancia, por Providencia de veintitrés de noviembre de dos mil uno, procedió a tener por preparado el Recurso de Casación, con emplazamiento de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el plazo de treinta días.

En escrito de nueve de enero de dos mil dos, el Procurador Don Pablo Hornedo Muguiro, en nombre y representación de D. Juan Carlos, D. Humberto y D. Luis Francisco, procedió a formalizar el Recurso de Casación, interesando la revocación de la Sentencia dictada por la Sala de instancia, y que se dicte en su día nueva resolución ajustada a Derecho, admitiéndose el mismo por Providencia de dos de abril de dos mil tres.

En escrito de veintiuno de julio de dos mil tres, el Sr. Abogado del Estado, en la representación que por Ley ostenta, manifiesta su oposición al Recurso de Casación y solicita se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día ocho de noviembre de dos mil seis, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martínez-Vares García, Magistrado de Sala

Se combate en el presente recurso extraordinario de casación que la Sala resuelve la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional de once de octubre de dos mil uno, pronunciada en el recurso 425/2000 que desestimó el recurso interpuesto frente a la desestimación presunta por el Ministerio de Educación y Cultura de la solicitud de los recurrentes de veintiocho de enero de dos mil, reiterada el dieciocho de febrero y el cinco de abril siguientes, para que la Administración declarase que se debía actualizar la cantidad fijada como precio de adquisición del cuadro de Francisco de Goya "La Condesa de Chinchón", y devengar intereses legales, en virtud del derecho de tanteo ejercitado por el Estado al salir el mismo a la venta. La Sentencia confirmó por ser conforme a Derecho el acto recurrido.

La Sentencia impugnada expuso la pretensión ejercitada en la instancia y que solicitaba de la Sala el reconocimiento del derecho a percibir la suma correspondiente por la actualización del precio de venta del cuadro "La Condesa de Chinchón" conforme a la variación del IPC, desde el diecisiete de febrero de dos mil hasta su total pago, y los intereses legales devengados por dicha cantidad actualizada desde la fecha expresada hasta la total satisfacción del precio de venta.

La Sala aceptó como hechos sobre los que se sustentaba la mencionada pretensión los siguientes: "Los recurrentes eran propietarios del cuadro "La Condesa de Chinchón" de D. Blas que estaba clasificado como "bien de interés cultural". El catorce de diciembre de mil novecientos noventa y nueve hicieron saber a la Administración su intención de transmitirlo en las siguientes condiciones: precio, cuatro mil millones de pesetas

(4.000.000.000 de pesetas); pago al contado; fecha de pago, treinta días después de que se tuviera constancia de que la Administración no iba a ejercer su derecho de adquisición preferente, para lo cual la fecha máxima era el quince de marzo de dos mil; por Orden de dieciocho de enero de dos mil el Ministerio de Educación y Cultura ejercita el derecho de tanteo y el diecisiete de febrero siguiente los propietarios entregaron el cuadro al Museo del Prado, sin que hasta siete meses después de la entrega hubieran percibido cantidad alguna.

La Sentencia recurrida que como anticipamos desestimó el recurso expuso las razones por las que alcanzó esa decisión en el fundamento de Derecho cuarto en el que manifestó lo que trascribimos: "Como se dice en la demanda, la cuestión que se plantea en el presente recurso consiste en la interpretación del contenido del art. 38 de la Ley de Patrimonio Histórico. Este precepto establece un derecho de adquisición preferente en favor del Estado respecto de bienes declarados de interés cultural, como ocurre en el presente caso en relación con el cuadro adquirido, o incluidos en el Inventario General del art. 26 de la propia ley y, al reconocer la existencia del derecho de tanteo, señala que el Estado se obliga "al pago del precio convenido o, en su caso, el de remate, en un período no superior a dos ejercicios económicos, salvo acuerdo con el interesado en otra forma de pago", expresión reproducida en el Reglamento aprobado por Real Decreto 111/1986, de 10 de Enero, art. 41.

La razón por la que se establece este derecho de tanteo se muestra claramente en la Exposición de motivos de la Ley, dada la especial naturaleza de los bienes que integran el Patrimonio Histórico y Artístico y de la obligación que para su conservación se impone al Estado por el art. 46 de la Constitución, con independencia del titular público o privado, del bien en cuestión; desde otro punto de vista se configura como una limitación del derecho de propiedad, de entre las múltiples restricciones establecidas en la Ley del Patrimonio, que en lo aquí interesa, afecta a la facultad de disposición; tal limitación viene contemplada, con carácter general, por el art. 33 de la Constitución que, al reconocer el derecho de propiedad privada, delimita su contenido en razón de la función social del derecho, previsión que también se contienen en el art. 7.2 del Código Civil ; en el citado art. 33 se remite a lo que dispongan las leyes para precisar el contenido del derecho y es lo que se viene a realizar por la Ley del Patrimonio al establecer el derecho de adquisición preferente y la forma de pago cuando no haya pacto expreso al respecto.

Desde esta perspectiva, y en este marco normativo, es como debe ser interpretado el art. 38.2 de la Ley del Patrimonio, sistemáticamente encuadrado en el Título IV "Sobre la protección de los bienes muebles e inmuebles"; así lo ha venido a reconocer el Tribunal Constitucional cuando en la Sentencia 17/1991, de 31 de enero, que desestima los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra la Ley 16/85, dice que "el establecimiento de derechos de adquisición preferente a favor de las Administraciones públicas, no tiene otro alcance que el de otorgarles la titularidad de esos derechos cuando se trata de la enajenación de esa clase de bienes; por lo tanto se establece un privilegio público en la normativa general sobre el régimen de estos bienes e incluso en su contratación, sin otro significado que éste".

En ese contexto, resulta posible y razonable la interpretación que hace la Administración sobre el pago del precio del cuadro en el sentido de considerar que el plazo para realizarlo es el fijado en la ley, es decir, en un período no superior a dos ejercicios económicos y, mientras lo haga en este tiempo, no está obligada a pagar intereses, ya que no ha incurrido en mora; ello no supone, como se dice en la demanda, que se alteren los elementos esenciales de la compraventa pactada que se notificó a la Administración en cumplimiento de la obligación impuesta por el art. 38.1 de la Ley del Patrimonio, ya que el objeto de la misma y el precio pactado no han sido alterados y únicamente se ha utilizado la facultad legalmente prevista para el titular del derecho de tanteo, sin que, por las razones antes expuestas, deba considerarse implícita ni la cláusula de actualización del precio, ni el devengo de intereses cuando, pese a que en la oferta que da origen al ejercicio del derecho preferente figura el pago del contrato del precio, el Estado utilice dicha facultad que no es contraria al derecho de propiedad que en su configuración legal y constitucional está sujeto a limitaciones, que son especialmente rigurosas cuando, como ahora ocurre, se trata de la propiedad de un bien declarado de interés cultural, por lo que el contenido de tal derecho se encuentra más intensamente limitado por la ley lo que, evidentemente, supone una carga o, más bien, una especial restricción, para los titulares del mismo, más que un perjuicio en el sentido que se pretende en la demanda como sujeto a compensación, tanto por la vía de actualizar la elevada suma fijada como precio y ya recibida por ellos en buena parte, como por la de fijar intereses por demora en el pago, retraso que no se ha producido hasta el momento al no haber transcurrido los dos ejercicios económicos que la ley concede al Estado para pagar, salvo que se haya pactado otra cosa, lo que no se alega, ni menos se prueba, en la demanda, por lo que el pago realizado en el período de tiempo legalmente concedido a la Administración no supone la vulneración ni del art. 38.2 de la Ley del Patrimonio, ni de los principios de confianza legítima, prohibición de abuso del derecho y demás que se expresan en la demanda".

El recurso plantea dos motivos de casación ambos al amparo del apartado d) del núm. 1 del art. 88 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa el primero de ellos por infracción del art. 33 de la Constitución y los artículos 3.1, 1450, 1451 y concordantes del Código Civil al interpretar y aplicar indebidamente el art. 38.2 de la Ley del Patrimonio Histórico, así como de la jurisprudencia que los interpreta, y el segundo, y último, por vulneración de los artículos 9.3 de la Constitución, 3.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y 7.2 del Código Civil, así como la Jurisprudencia, también por interpretación indebida del art.

38.2 de la Ley del Patrimonio Histórico.

El mero examen del planteamiento de los motivos en tanto que en ambos la impugnación se reconduce con apoyo en las normas constitucionales y legales que se invocan y la Jurisprudencia que se enumera, a la incorrecta interpretación por la Sentencia de instancia del núm. 2 del art. 38 de la Ley 16/1985, de 25 de junio

, del Patrimonio Histórico Español, permite a este Tribunal estudiar conjuntamente los mismos para de ese modo alcanzar la decisión que sea conforme a Derecho en torno a la concreta cuestión planteada.

Los motivos exponen distintos argumentos que se expresan del modo siguiente: "El tanteo es, lisa y llanamente, un derecho de adquisición preferente que, legal o convencionalmente, se establece en beneficio de una persona a fin de que adquiera un bien determinado en las mismas condiciones que el propietario ha pactado con un tercero y que, preceptivamente, ha debido comunicar al tanteante. Y es precisamente eso lo que no ha hecho la Sala de instancia que no ha abordado el hecho esencial de que el tanteo debe realizarse en idénticas condiciones a las pactadas entre el propietario y el tercero interesado.

El acuerdo alcanzado entre quien iba adquirir el cuadro y quien lo ponía en el mercado respondía a los intereses de ambas partes del modo en que lo habían convenido, y ese pacto no podía alterarlo la Administración al utilizar su derecho de adquisición preferente sino que debía respetar íntegramente lo acordado, o, lo que es lo mismo, el pago del precio al contado.

La interpretación que la Sala hizo del art. 38.2 de la Ley del Patrimonio Histórico Español condujo a un resultado injusto y gravemente perjudicial para los recurrentes con olvido de el mandato contenido en el art. 3.1 del Código Civil cuando señala que: "Las normas se interpretarán... en relación con el contexto..., y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquéllas" de modo que ha de atenderse a las circunstancias concretas de cada caso, afirmación que apoya con cita de varias Sentencias de esta Sala.

A juicio del motivo la sala ha condenado a los recurrentes a un resultado injusto, que ni prevé expresamente la Ley, ni está en su espíritu y finalidad, y ello porque el derecho de tanteo no es una institución establecida en perjuicio del transmitente ya que responde a una realidad diversa que viene declarada por la norma que la instaura.

Cita en apoyo de esa idea la mención que hace la Sentencia de un párrafo que toma del fundamento de Derecho decimoctavo de la Sentencia del Tribunal Constitucional 17/1991, de 31 de enero que declara que: "el establecimiento de derechos de adquisición preferente a favor de las Administraciones Públicas no tiene otro alcance que el de otorgarles la titularidad de esos derechos cuando se trata de la enajenación de esta clase de bienes; por lo tanto, se establece un privilegio público en la normativa general sobre el régimen de estos bienes e incluso en su contratación, sin otro significado que éste" y de ahí concluye que lo único que significa el derecho de tanteo a favor del mismo es que otorga la titularidad del bien a favor del Estado sin exonerarle de sus obligaciones contractuales, ni privilegiar el precio de la adquisición, ni perjudicar al propietario transmitente. Alega que ese proceder de la Sala al referirse al invocar esa Sentencia a la función social de la propiedad, art. 33 de la Constitución, no justifica el sacrificio patrimonial ilícito que el derecho de tanteo comporta para sus representados, y traslada a este escrito lo que expuso en la demanda acerca del distinto trato que sus patrocinados hubieran recibido de la Administración si el cuadro hubiera sido expropiado por incumplimiento de los deberes de conservación que la Ley impone a los bienes catalogados. De ese modo considera que al demorarse el pago del precio se le ha producido un daño emergente que habría de compensarse con la actualización del precio y el abono de intereses que la Sentencia al denegar su pretensión ha consagrado.

Añade a lo anterior que la decisión recurrida da carta de naturaleza a una actuación abusiva, e invoca en apoyo de esa idea el art. 7.2 del Código Civil, y añade que es contraria a los principios de seguridad jurídica que consagra el art. 9.3 de la Constitución, buena fe, art. 7.1 del Código Civil y confianza legítima, art. 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, permitiendo de ese modo un enriquecimiento injusto de la Administración en perjuicio de los anteriores propietarios del cuadro, y ello, porque como ya expuso, no se respetaron como era obligado las condiciones pactadas entre las partes y que el ejercicio del derecho de tanteo no podía alterar".

Por el contrario el Sr. Abogado del Estado en defensa de la Administración rebate los motivos manteniendo que lo que ocurre en el derecho de tanteo civil no ocurre en el tanteo que regula la Ley del Patrimonio Histórico Artístico que es una Ley especial que deroga la general y prevalece sobre ella y que el Estado se subroga en el lugar del pretendido comprador pero no en todas las condiciones, de modo que si abona el precio convenido en el plazo legal no incurre en mora y no hay por que actualizar el precio ni pagar intereses.

Añade a lo expuesto que el derecho de propiedad no es absoluto y que su respeto no excluye que deba de soportar diversas limitaciones establecidas por Ley aún cuando las mismas tengan algún alcance económico, y que, en definitiva, la disconformidad con el contenido de la Ley sólo podría exteriorizarse planteando una cuestión de inconstitucionalidad lo que queda fuera del debate.

Hasta aquí las posturas de las partes.

Abordando ya la decisión del recurso para ello hemos de comenzar reproduciendo el texto del precepto cuya interpretación por la Sala de instancia se cuestiona.

El art. 38 de la Ley del Patrimonio Histórico Español, Ley 16 de 1.985, de 25 de junio, se enmarca en el Título IV de la misma que se dedica a la protección de los bienes muebles e inmuebles, y que para el supuesto de que se tratare de enajenar un bien declarado de interés cultural, como era el caso, dispone que el propietario deberá notificarlo a los Organismos de las Comunidades Autónomas o de la Administración del Estado y declarar el precio y condiciones en que se proponga realizar la enajenación.

A lo anterior añade el apartado 2 del artículo 38 lo que sigue: "Dentro de los dos meses siguientes a la notificación referida en el apartado anterior, la Administración del Estado podrá hacer uso del derecho de tanteo para sí, para una entidad benéfica o para cualquier entidad de derecho público, obligándose al pago del precio convenido,... en un período no superior a dos ejercicios económicos, salvo acuerdo con el interesado en otra forma de pago".

Ateniéndose al tenor del precepto, conocida la operación de venta que se iba a llevar a cabo sobre un bien de interés cultural por medio de la notificación que se le había hecho en forma, la Administración del Estado dentro del plazo legal fijado hizo patente su deseo de ejercer el derecho de adquisición preferente sobre el bien y satisfizo el precio pactado entre las partes, respetando el contenido del artículo citado toda vez que hizo un primer pago de dos mil quinientos millones de pesetas (2.500.000.000) el treinta de enero de dos mil uno, y un segundo abono el once de julio del mismo año por los mil quinientos millones restantes

(1.500.000.000), o, lo que es lo mismo. efectuó el pago del precio en un período no superior a dos ejercicios económicos.

Es claro que como el mismo precepto establece la Administración que ejercite el derecho de adquisición preferente que constituye el tanteo se obliga a pagar el precio convenido, pero podría discutirse, y no es baladí la cuestión, qué ha de entenderse por tal, si el acordado por quienes alcanzaron el acuerdo previo de compraventa, o por el que hayan podido acordar después la Administración y quien ostenta la titularidad del bien. Es obvio que estamos en este caso en el primero de los supuestos, pero nada impediría que se pactara o conviniera otro distinto después, de igual manera que estableciendo la Ley un período de tiempo para satisfacer el precio, a continuación no descarta que la propiedad y la Administración acuerden otra forma distinta de pago.

Sin detenernos en otros aspectos que podrían ser de interés en cuanto a la veracidad de la oferta que se dice recibida o a la consideración del precio que podría exceder del de mercado, y que no son del caso porque la Administración dio por bueno el valor fijado, es lo cierto que el número 2 del art. 38 de la Ley y en cuanto a la forma del pago del precio establece un privilegio a favor de la Administración del Estado cuando ejerza el derecho de tanteo al disponer que el pago del precio convenido ha de hacerse en un período no superior a dos ejercicios económicos. En este punto el Real Decreto 111/1986, de 10 de enero, de desarrollo parcial de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español, se limitó a reproducir en el art.

41.1 el mandato legal al afirmar que la Administración del Estado, a través del Ministerio de Cultura, podrá hacer uso del derecho de tanteo... obligándose al pago del precio convenido... en un período no superior a dos ejercicios económicos, salvo acuerdo con el interesado en otra forma de pago.

Sin embargo esto no constituye una innovación de la Ley del Patrimonio Histórico Español; lejos de ello los precedentes normativos ya contenían afirmaciones de este tenor como veremos seguidamente. La aún vigente Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 dedica el capítulo III del Título III de los Procedimientos Especiales, a la expropiación de bienes de valor artístico, histórico y arqueológico, y en el art. 81.1 expresa que "en los casos de expropiación, venta pública, subasta o liquidación de los bienes a que se refiere el presente capítulo, el Estado podrá ejercer, para sí o para otra persona pública, el derecho de tanteo, obligándose al pago del precio en un período no superior a dos ejercicios económicos, salvo que el particular interesado acepte otras formas de pago". Norma legal prácticamente idéntica a la aquí discutida y que también permite el pago en dos ejercicios económicos.

El Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa, Decreto de 26 de abril de 1957, dentro del Capítulo III, del Título III, contiene una Sección Segunda que dedica a los derechos de tanteo y retracto y en su art. 98 mantiene que "la demora superior a seis meses en el pago del precio total o de la anualidad correspondiente dará lugar a un recargo equivalente al interés legal". Es decir que prevé el abono de intereses cuando la Administración demore en más de seis meses el pago del precio total transcurridos los dos ejercicios económicos previstos, o, en otro caso, cuando se demorase por igual plazo el pago de la anualidad correspondiente.

A la vista de lo anterior los motivos no pueden prosperar. La invocación del art. 33 de la Constitución carece de razón de ser; en el supuesto que nos ocupa queda plenamente reconocido el derecho a la propiedad privada sobre el bien de que se trata que en un acto de libre voluntad los titulares de aquél deciden poner en el mercado. La Administración ante ese hecho y al conocer el acto de disposición que se va a producir utiliza el derecho que la Ley le reconoce en defensa del interés general representado por la adquisición de un bien de interés cultural que a partir de ese momento se integra en el patrimonio del Estado para su exposición en la primera pinacoteca nacional cumpliendo así con el mandato que el art. 2 de la Ley 16/1985 le impone de "promover el enriquecimiento del mismo y fomentar y tutelar el acceso de todos los ciudadanos a los bienes comprendidos en él". Esa adquisición responde a un interés social plenamente justificado y por ese bien se abona el precio convenido entre las partes sin perjuicio de que ambas hubieran podido alcanzar otro tipo de acuerdo.

El abono del precio en dos ejercicios está plenamente justificado dadas las circunstancias concurrentes de falta de conocimiento de la oferta y de flexibilidad en la transacción así como la posibilidad que ofrece la Ley de alcanzar otra forma de pago. No consta que se hubieran producido conversaciones en ese sentido y en todo caso la limitación que establece la Ley es razonable. En otro caso el único medio al alcance de los recurrentes hubiera sido instar del Tribunal de instancia o de este Tribunal Supremo el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad lo que no se ha hecho seguramente desde del convencimiento de su manifiesta falta de fundamento.

La cita de la Sentencia del Tribunal Constitucional 17/1991, de 31 de enero carece igualmente de fuste para alcanzar conclusión distinta de la que obtuvo la Sala de la Audiencia Nacional. La afirmación que se destaca del fundamento de Derecho decimoctavo de aquélla en tanto que en él se dice que "se establece un privilegio público en la normativa general sobre el régimen de estos bienes e incluso en su contratación, sin otro significado que éste" nada significa en contra del derecho de tanteo que se reconoce a las Administraciones Públicas ya que esa afirmación se produce en el contexto que explícita el segundo párrafo del fundamento cuando dice que "se discute la competencia del Estado para regular, con carácter general y de modo uniforme, derechos de adquisición preferente en materia de Patrimonio Histórico, y, por otra parte, la preferencia que se supone concedida a la Administración del Estado respecto de las Comunidades Autónomas para el ejercicio efectivo de aquéllos".

En cuanto al resto de las alegaciones referidas a la interpretación de la norma, a la violación del principio de seguridad jurídica así como el de la buena fe o el de confianza legítima carecen también de fundamento. La actuación de la Administración es impecable en tanto que se produce al amparo de una norma con rango de Ley que es perfectamente conocida por quien vende el bien, y abona el precio convenido sin incurrir en mora, razón por la que nada ha de actualizarse en relación con el precio satisfecho ni abonar intereses que sólo serían exigibles de haberse incumplido las obligaciones legales.

Al desestimarse el recurso extraordinario de casación procede de conformidad con lo prevenido en el art. 139.2 hacer expresa condena en costas a los recurrentes, sin perjuicio de que la Sala haciendo uso de la facultad que le otorga el núm. 3 del precepto citado señale como cifra máxima que en concepto de honorarios de Abogado podrá hacerse constar en la tasación de costas la suma de tres mil euros (3000 euros).

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN