STS, 26 de Junio de 2006

PonenteEDUARDO CALVO ROJAS
ECLIES:TS:2006:4099
Número de Recurso2948/2001
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución26 de Junio de 2006
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

JUAN JOSE GONZALEZ RIVASNICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLENPABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVAJOSE DIAZ DELGADOEDUARDO CALVO ROJAS

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiséis de Junio de dos mil seis.

La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación número 2948/2001 interpuesto por el CONSELL INSULAR DE MENORCA, representado por el Procurador D. José Manuel Villasante García, contra la sentencia de 9 de marzo de 2001 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares (recursos contencioso-administrativos acumulados 466, 471 y 496 de 1996 ).

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares dictó sentencia con fecha 9 de marzo de 2001 en la que se resuelven los recursos contencioso-administrativos acumulados nº 466, 471 y 496 de 1996, promovidos por la Administración General del Estado, el Ayuntamiento de Mahón y la entidad "Port d´hibernada de Mao, Sociedad Limitada", todos ellos dirigidos contra el acuerdo del Pleno del Consell Insular de Menorca de 12 de septiembre de 1996 por el que se declara Bien de Interés Cultural de la Comunidad Autónoma, con la categoría de conjunto histórico, el puerto de los términos municipales de Mahón y ´Es Castell.

La parte dispositiva de la sentencia de instancia es del siguiente tenor:

F A L L A M O S

PRIMERO. Estimamos el recurso.

SEGUNDO. Declaramos no ser conforme a derecho y nulo el acuerdo recurrido.

TERCERO. Sin costas

.

SEGUNDO

El CONSELL INSULAR DE MENORCA preparó recurso de casación contra dicha sentencia y luego efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 23 de mayo de 2001 en el que, al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d/ la Ley reguladora de esta Jurisdicción , se alega que la sentencia recurrida ha interpretado y aplicado incorrectamente lo dispuesto en los artículos 148.16, 149.1.20 y 149.1.28 de la Constitución , los artículos 10, 18 y 23 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos , y el artículo 10.20 del Estatuto de Autonomía de Baleares , así como la doctrina contenida en la sentencia del Tribunal Constitucional 17/1991, de 31 de enero , en relación con determinados preceptos de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español . El escrito termina solicitando que case y anule la sentencia recurrida, por ser contraria a derecho, dictando otra en su lugar.

TERCERO

Consta en las actuaciones remitidas por el Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares que tanto la Abogacía del Estado como la entidad "Port d´hibernada de Mao, Sociedad Limitada" fueron emplazadas para que pudiesen comparecer ante esta Sala, sin que se haya producido su personación en este recurso de casación.

CUARTO

Sí compareció el Ayuntamiento de Mahón, que se personó como parte recurrida y se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado el 18 de diciembre de 2002 en el que contradice las alegaciones de la Administración recurrente y termina solicitando que se desestime el recurso de casación y se declare conforme a derecho la sentencia recurrida, con imposición de costas al recurrente.

Sin embargo, mediante diligencia de ordenación de 9 de mayo de 2006 (notificada el 16 de mayo de 2006) el mencionado Ayuntamiento fue requerido para que en el plazo de diez días designase nuevo Procurador -al haber sido suspendido el que hasta entonces venía ostentando su representación- sin que el requerimiento haya sido atendido.

QUINTO

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 21 de junio del presente año, fecha en la que ha tenido lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El presente recurso de casación lo dirige el CONSELL INSULAR DE MENORCA contra la sentencia de 9 de marzo de 2001 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares que estimó el recurso contencioso-administrativo -en realidad eran tres recursos acumulados, según hemos dejado señalado en el antecedente primero- dirigido contra el acuerdo del Pleno del Consell Insular de Menorca de 12 de septiembre de 1996 por el que se declara Bien de Interés Cultural de la Comunidad Autónoma, con la categoría de conjunto histórico, el puerto de los términos municipales de Mahón y ´Es Castell.

SEGUNDO

La sentencia recurrida, después de reconocer que la competencia primaria para efectuar las declaraciones de Bienes de Interés Cultural corresponde a la Comunidad Autónoma, viene a señalar que "...sin embargo, cuando de lo que se trata es de bienes adscritos a servicios públicos gestionados por la Administración del Estado o que formen parte del Patrimonio Nacional, la competencia para proceder a la oportuna declaración, como también para incoar e instruir los procedimientos correspondientes, ha de recaer en los órganos estatales - artículos 6.b y 9.2 de la Ley 16/1985, de 25 de junio , y sentencia del Tribunal Constitucional número 17/91 -". Destaca también la sentencia de instancia la competencia exclusiva del Estado sobre el Puerto de Mahón en virtud de lo dispuesto en los artículos 149.1.20º de la Constitución en relación con los artículos 10 y 23 y el apartado 10 del Anexo de la Ley 27/1992, de Puertos . Partiendo de tales premisas, y considerando que el Puerto de Mahón se encuentra adscrito a un servicio público gestionado por la Administración del Estado, la sentencia de instancia concluye que "...su declaración como Bien de Interés Cultural, incluso aunque, como en el caso ocurre, se integre en un conjunto más extenso, al fin, no es competencia de la Comunidad Autónoma, razón por la que el Consell Insular de Menorca, que había asumido las competencias de aquella, no puede ejercitarla sobre las aguas marítimas o sobre las superficies de tierra del Puerto de Mahón".

En su recurso de casación el Consell Insular de Menorca sostiene que ese reconocimiento de la competencia de la Administración del Estado contenido en la sentencia y la consiguiente anulación del acuerdo del Consell Insular son contrarios a derecho. Según la Administración recurrente, la sentencia de instancia ha interpretado y aplicado incorrectamente lo dispuesto en los artículos 148.16, 149.1.20 y 149.1.28 de la Constitución , los artículos 10, 18 y 23 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos , y el artículo 10.20 del Estatuto de Autonomía de Baleares , así como la doctrina contenida en la sentencia del Tribunal Constitucional 17/1991, de 31 de enero , en relación con los artículos 6.b/, 9 y preceptos concordantes de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español .

Pues bien, la cuestión competencial aquí suscitada debe ser abordada desde una doble perspectiva: de un lado, la concurrencia competencial que pueda existir en las materias relacionadas con la cultura y la protección del patrimonio histórico; de otra parte, las zonas de fricción o solapamiento entre las competencias autonómicas en materia de protección del patrimonio histórico y determinados títulos competenciales del Estado.

TERCERO

La STC 17/1991, 31 de enero , que resolvió los conflictos y recursos formulados contra la Ley 16/1985, de 25 de junio, de Patrimonio Histórico-Artístico Español , contiene, entre otras, las siguientes consideraciones:

(...) El artículo 149.1.28 de la C.E . señala como competencia exclusiva del Estado la "defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación; museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por parte de las Comunidades Autónomas". Y los distintos Estatutos de Autonomía de las Comunidades recurrentes asumen, como se ha dicho, competencias exclusivas en materia de patrimonio histórico, artístico, monumental y arqueológico y en archivos, bibliotecas y museos que no sean de titularidad estatal, dejando siempre a salvo la competencia del Estado prevista en el artículo 149.1.28 de la C.E . Pero, además, les atribuyen también competencia exclusiva en materia de cultura (artículos 9.4 del Estatuto catalán, 27.19 del gallego y 10.17 del País Vasco , donde asimismo se deja a salvo lo previsto en el artículo 149.2 de la Constitución ). Esa atribución de competencia en la materia a las Comunidades Autónomas recurrentes se extiende a todo el patrimonio histórico, artístico, monumental, arqueológico y científico, puesto que sólo se atribuye expresamente al Estado en cuanto a la defensa contra la exportación y la expoliación o a los museos, bibliotecas, y archivos de su titularidad (artículo 149.1.28)

.

Vemos así que, frente a lo que pretendían las Comunidades Autónomas allí recurrentes, el Tribunal Constitucional señala que las competencias del Estado no quedan reducidas a las señaladas en el mencionado artículo 149.1.28 de la Constitución , esto es, las referidas a la defensa del patrimonio contra la expoliación y la exportación en sentido estricto, pues de lo dispuesto en el artículo 149.2 del texto constitucional también se deriva un ámbito de actuación en materia de cultura. En definitiva, la sentencia del Tribunal Constitucional afirma

(...) la existencia de una competencia concurrente del Estado y las Comunidades Autónomas en materia de cultura con una acción autonómica específica, pero teniéndola también el Estado "en el área de preservación del patrimonio cultural común, pero también en aquello que precise de tratamientos generales o que haga menester esa acción pública cuando los fines culturales no pudieran lograrse desde otras instancias" ( STC 49/1984 , ambas citadas). La integración de la materia relativa al patrimonio histórico-artístico en la más amplia que se refiere a la cultura permite hallar fundamento a la potestad del Estado para legislar en aquélla

.

Ahora bien, a fin de delimitar el alcance de esa concurrencia competencial la STC 17/1991 añade algunas matizaciones:

(...) No cabe sin embargo extender la competencia estatal a ámbitos no queridos por el constituyente, por efecto de aquella incardinación general del patrimonio histórico artístico en el término cultural, pues por esta vía se dejarían vacíos de contenido los títulos del bloque de la constitucionalidad que se limitan a regular una porción definida del amplio espectro de la misma. Existe en la materia que nos ocupa un título de atribución al Estado definido en el artículo 149.1.28 C.E . al que se contrapone el que atribuye competencias a las Comunidades fundado en los Estatutos de Autonomía. De ahí que la distribución de competencias Estado-Comunidades Autónomas en cuanto al Patrimonio Cultural, Artístico y Monumental haya de partir de aquel título estatal pero articulándolo con los preceptos estatutarios que definen competencias asumidas por las Comunidades Autónomas en la materia. El Estado ostenta, pues, la competencia exclusiva en la defensa de dicho patrimonio contra la exportación y la expoliación, y las Comunidades Autónomas recurrentes en lo restante, según sus respectivos Estatutos; sin que ello implique que la eventual afectación de intereses generales o la concurrencia de otros títulos competenciales del Estado en materia determinada no deban también tenerse presentes como límites que habrá que ponderar en cada caso concreto. (Así los títulos que resultan, v. gr. de los números 6 y 8 del artículo 149.1.)...

.

Vemos así que la STC17/1991 se refiere de manera entrelazada a los aspectos de la concurrencia competencial a que antes aludíamos. De un lado, y en lo que se refiere a la concurrencia de competencias en las materias relacionadas con la cultura y la protección del patrimonio histórico, la resolución del Tribunal Constitucional, junto al enunciado de sus respectivos títulos competenciales viene a recordar que "existe un deber general de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas que no es preciso justificar mediante preceptos concretos porque es de esencia al modelo de organización territorial del Estado". Y ese recordatorio sobre el deber general de colaboración debe completarse con una referencia específica al artículo 46 de la Constitución , donde se dice claramente que la conservación y el enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España incumbe a todos los poderes públicos.

Por otro lado,la sentencia del Tribunal Constitucional también alude a las posibles zonas de yuxtaposición y de fricción entre las competencias de las Comunidades Autónomas en materia de protección del patrimonio histórico y aquellos títulos competenciales del Estado que, siendo de índole distinta, recaigan sin embargo sobre los mismos bienes que aquéllas. Así, se admite que salvo las competencias atribuidas al Estado en cuanto a la defensa frente a la exportación y expoliación del patrimonio histórico artístico (artículo 149. 1. 28), las restantes actuaciones tendentes a la protección de ese patrimonio histórico corresponden a las Comunidades Autónomas según sus respectivos Estatutos; pero este reconocimiento se hace, como hemos visto, "...sin que ello implique que la eventual afectación de intereses generales o la concurrencia de otros títulos competenciales del Estado en materia determinada no deban también tenerse presentes como límites que habrá que ponderar en cada caso concreto".

CUARTO

La Comunidad Autónoma de las Islas Baleares tiene asumida la competencia exclusiva en materia de patrimonio monumental, cultural y paisajístico de interés para la Comunidad Autónoma, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149.1.28 de la Constitución (artículo 10.20 del Estatuto de Autonomía aprobado por Ley Orgánica 2/1983, de 25 de febrero, que pasó a ser el artículo 10.21 tras la reforma operada por Ley Orgánica 3/1999, de 8 de enero ). Así las cosas, y dejando siempre a salvo el ámbito de actuación estatal a que se refiere el citado artículo 149.1.28 de la Constitución -defensa contra la exportación y expoliación del patrimonio cultural y artístico- aquella asunción competencial por parte de la Comunidad Autónoma lleva a afirmar que, en principio, corresponden a ésta -o, como en este caso, al Consell Insular de Menorca- las potestades de iniciativa y resolución en orden a la declaración de bien de interés cultural. Y así resulta también de lo dispuesto en el artículo 6.a/ de la Ley 16/1985, de 25 de junio, de Patrimonio Histórico-Artístico Español , al que luego volveremos a referirnos. Por tanto, como regla general corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia para decidir que de entre los bienes integrantes del patrimonio histórico artístico español -consideración que según el artículo 1.2 de la Ley 16/1985 corresponde a todos los que tengan valor artístico, histórico o antropológico- los más relevantes sean objeto de singular protección mediante la declaración de bien de interés cultural (artículo 1.3 de la propia Ley del Patrimonio Histórico Español). Ahora bien, el problema se suscita cuando, como aquí sucede, la declaración de bien de interés cultural se refiere a un conjunto histórico que incluye el Puerto de Mahón, que tiene la consideración legal de puerto de interés general, lo que significa que su gestión y explotación son competencia exclusiva de la Administración del Estado (artículos 149.1.20º de la Constitución y artículos 10 y 23 y apartado 10 del Anexo de la Ley 27/1992, de Puertos ).

La sentencia recurrida, aunque reconoce de manera expresa que la competencia primaria para efectuar las declaraciones de Bienes de Interés Cultural corresponde a la Comunidad Autónoma, viene sin embargo a señalar que cuando se trata de bienes adscritos a servicios públicos gestionados por la Administración del Estado o que formen parte del Patrimonio Nacional la competencia para proceder a la oportuna declaración, como también para incoar e instruir los procedimientos correspondientes, ha de recaer en los órganos estatales según resulta de los artículos 6.b y 9.2 de la Ley 16/1985, de 25 de junio , y de la sentencia del Tribunal Constitucional 17/91 .

Aquí reside entonces el núcleo de la controversia pues, según hemos señalado, el Consell Insular recurrente sostiene que la sentencia de instancia ha interpretado incorrectamente los preceptos señalados y que el hecho de que el puerto de Mahón sea un puerto de interés general no puede llevar a excluir la competencia de la Administración autonómica para promover y decidir la declaración de bien de interés cultural, con la categoría de conjunto histórico.

QUINTO

La Ley 16/1985, del Patrimonio Histórico Español, después de establecer en su artículo 6.a / que los organismos competentes para su ejecución serán "los que en cada Comunidad Autónoma tengan a su cargo la protección del patrimonio histórico", establece luego en su apartado b/ una atribución competencial a favor de los organismos de la Administración del Estado que operará en los supuestos especiales en que así se indique, en aquellos casos en que resulte necesaria su intervención frente a la exportación ilícita o la expoliación del patrimonio histórico español, así como «...respecto de los bienes integrantes del Patrimonio Histórico Español adscritos a servicios públicos gestionados por la Administración del Estado o que formen parte del Patrimonio Nacional».

En el proceso resuelto por la STC 17/1991 el Gobierno Vasco aducía que esta norma puede suponer la creación indirecta de un título competencial a favor del Estado mediante la simple adscripción de un bien a un servicio público gestionado por su Administración. Seguidamente veremos que la sentencia del Tribunal Constitucional alude a esa cuestión, pero, de cualquier modo, en el caso que nos ocupa el problema no puede presentarse en esos términos pues aquí la afectación del Puerto de Mahón al servicio público estatal, mediante su calificación como puerto de interés general, es muy anterior a la declaración de bien de interés cultural acordada por el Consell Insular, y, por tanto, no cabe pensar que aquella afectación al servicio público estatal se hiciese con la mira puesta en la cuestión competencial que estamos examinando.

Despejada esta objeción, la STC 17/1991 ofrece en su fundamento 8º las siguientes explicaciones en torno al significado y alcance de lo dispuesto en el artículo 6.b) de la Ley 16/1985 :

(...) de la redacción de tal precepto tan sólo cabe deducir que tendrán competencia en la ejecución de la Ley en general (y no sólo para la defensa o protección) respecto de un bien ya adscrito a un servicio público estatal, los órganos también estatales encargados de la gestión del servicio, lo cual no es más que una consecuencia de la plenitud de ejercicio de la competencia de dichos órganos, que si la tienen exclusiva para la gestión del servicio, deberán extenderla también al régimen de uso y gestión de los bienes afectos al mismo y necesarios por ello para su prestación; lo contrario condicionaría dicho ejercicio y sería perturbador para la gestión del servicio mismo. El precepto, pues, en sí no vulnera el orden competencial en la materia, porque no nace de esta disposición un derecho del Estado a invadir competencias autonómicas más allá de lo que supone la estricta gestión de un bien de necesaria utilización y afectado a un servicio de su titularidad. La cuestión, que esta Ley no aborda, se planteará en su caso, en un momento previo o sea en el de la decisión de adscribir el bien al servicio y habrá de resolverse entonces conforme al régimen jurídico que rija el modo de afectación de cada cosa en concreto y por los cauces adecuados en cuanto a los procedimientos establecidos para ello...

.

Queda así de manifiesto que la atribución de competencias en materia de protección del patrimonio histórico a los órganos de la Administración del Estado cuando se trata de bienes afectos a un servicio público estatal, lejos de ser tachada como una vulneración del orden competencial en la materia, es respaldada por el Tribunal Constitucional como una consecuencia derivada de la plenitud de ejercicio de las competencias de dichos órganos estatales en la gestión del servicio público y por la consideración de que de no ser así la gestión del servicio público se vería condicionada o perturbada.

Es cierto que, aparte del deber general de colaboración que incumbe a todas las Administraciones, en estos casos de concurrencia de competencias de índole diversa la conciliación de intereses y de ámbitos competenciales contrapuestos puede alcanzarse por varias vías. En algunos casos se hace incardinando y entrelazando en un mismo procedimiento la intervención de las Administraciones concernidas, distribuyendo entre ellas las potestades de iniciativa, de informe y de resolución y habilitando, en fin, algún mecanismo o procedimiento para dirimir las discrepancias. Un claro ejemplo de ello lo ofrece, dentro del ámbito portuario, el sistema previsto en el artículo 18 de la Ley de Puertos del Estado de 1992 , donde se articula la necesaria coordinación entre la Administraciones con competencias concurrentes -la portuaria y la urbanística- en orden a la tramitación y aprobación del plan especial del espacio portuario y su conciliación con el planeamiento urbanístico de la ciudad.

Pero en otras ocasiones, sin embargo, el legislador no considera viable o procedente esta intervención entrelazada de las Administraciones y opta por un deslinde más nítido de atribuciones señalando en qué casos debe intervenir y resolver cada una de las Administraciones. Esta segunda opción es la acogida en el artículo en el artículo 6 de la Ley 16/1985 , donde las competencias para la ejecución de la Ley se atribuyen en principio y con carácter general a los órganos de la Comunidad Autónoma (artículo 6.a/), reservándose tal atribución a los órganos de la Administración del Estado sólo para casos específicamente señalados, y, entre éstos, el ejercicio de aquellas competencias cuando se trate de bienes adscritos a servicios públicos gestionados por la Administración del Estado (artículo 6.b/). A tal efecto la propia Ley 16/1985 establece en su artículo 9 un cauce procedimental para que la Administración del Estado pueda otorgar singular protección y tutela a los bienes del patrimonio histórico español que considere merecedores de ello, que podrán así ser declarados bienes de interés cultural mediante Real Decreto. Y como la redacción del citado artículo 9 suscitaba algunas dudas en cuanto al alcance de esta exigencia de que la declaración revista la forma de Real Decreto, la STC 17/1991 vino a declarar que el precepto es constitucional siempre que se entienda que la forma de Real Decreto es exigible para la declaración de bien de interés "...sólo cuando ésta corresponda formularla a la Administración del Estado, o sea, en los supuestos del artículo 6.b/....».

Por tanto, no hay duda de que -frente a lo que razona el Consell Insular aquí recurrente en casación- hay supuestos en que la declaración de bien de interés cultural corresponde a la Administración del Estado; y nos encontramos precisamente en uno de esos supuestos.

SEXTO

Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado. Y a los efectos previstos en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción esta Sala considera que, pese a la desestimación del recurso, no procede imponer las costas al recurrente en casación teniendo en cuenta que, según quedó señalado en los antecedentes tercero y cuarto, la Administración del Estado y la entidad "Port d´hibernada de Mao, Sociedad Limitada" -que fueron recurrentes en el proceso de instancia- no se han personado en esta casación; y el Ayuntamiento de Mahón, que en un principio sí se personó como parte recurrida, luego sin embargo no atendió el requerimiento que se le hizo para que designase nuevo Procurador al haber sido suspendido el que hasta entonces venía ostentando su representación.

FALLAMOS

NO HA LUGAR al recurso de casación interpuesto por interpuesto por el CONSELL INSULAR DE MENORCA contra la sentencia de 9 de marzo de 2001 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares (recursos contencioso-administrativos acumulados 466, 471 y 494 de 1996 ), sin hacer expresa imposición de las costas de este recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Eduardo Calvo Rojas, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario, certifico.

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