STS, 9 de Diciembre de 2008

PonenteEDUARDO CALVO ROJAS
ECLIES:TS:2008:6777
Número de Recurso103/2004
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución 9 de Diciembre de 2008
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a nueve de diciembre de dos mil ocho.

La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso contencioso-administrativo nº 103/04 interpuesto por la ASOCIACIÓN DE MUNICIPIOS AFECTADOS POR CENTRALES NUCLEARES (AMAC) contra el Real Decreto 1546/2004, de 25 de junio, por el que se aprueba el Plan Básico de Emergencia Nuclear. Ha sido parte demanda la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y asistida por la Abogacía del Estado, y ha intervenido como parte codemandada la ASOCIACIÓN NUCLEAR ASCÓ-VANDELLÓS II, AIE, representada por el Procurador D. Juan Antonio García San Miguel y Orueta.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Admitido el recurso contencioso-administrativo, previos los oportunos trámites la parte actora formalizó su demanda mediante escrito presentado el 19 de septiembre de 2005 en el que la representación de la Asociación de Municipios Afectados por Centrales Nucleares (AMAC) aduce, en síntesis, los siguientes argumentos de impugnación:

· En el procedimiento de elaboración del Real Decreto 1546/2004, de 25 de junio, por el que se aprueba el Plan Básico de Emergencia Nuclear, se ha incurrido en irregularidades procedimentales que vician de invalidez la disposición finalmente aprobada.

· En relación con lo que se establece en el Título III, apartado 1.6.2.1, primer inciso, del Plan Básico de Emergencia Nuclear (PLABEN) aprobado por Real Decreto 1546/2004 para delimitar los municipios incluidos en la zona-I ("Serán municipios de la zona I aquellos que tengan todo o parte de su término municipal habitado en la zona I"), la utilización del término "habitado" comporta una reducción con relación al anterior PLABEN, reducción que carece de la necesaria motivación y lesiona los derechos e intereses de los administrados.

· La previsión de que los Planes de Actuación Municipal en Emergencia Nuclear (PAMEN) sean objeto de "ratificación" por parte del Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma vulnera los principios constitucionales configuradores de la autonomía municipal.

La Asociación demandante termina solicitando que se dicte sentencia en la que se declare la invalidez del Real Decreto 1546/2004, de 25 de junio, por el que se aprueba el Plan Básico de Emergencia Nuclear, reconociendo el derecho de la demandante a ser oída en el procedimiento de elaboración del referido Real Decreto y, ya desde ahora, la obligación de la Administración de:

- Respetar plenamente los legítimos derechos a la protección de su vida, integridad física y salud de los ciudadanos que se encuentran a menos de 10 kilómetros de donde se haya producido o pueda producirse un accidente nuclear.

- Respetar el reparto constitucional de competencias y, en especial, la autonomía de los municipios, de suerte que los Planes de Actuación Municipal de Emergencia Nuclear (PAMEN) no sea aprobados por los Delegados del Gobierno.

SEGUNDO

El Abogado del Estado contestó la demanda mediante escrito presentado el 2 de noviembre de 2005 en el que alega que la Asociación recurrente fue oída durante el procedimiento de elaboración del Real Decreto; que ninguno de los municipios de zona-I del PLABEN de 1989 ha resultado excluido en el PLABEN de 2004, y que la inclusión del término "habitado" en la redacción del apartado 1.6.2.1 del Plan Básico de Emergencia Nuclear (PLABEN) impugnado no infringe ninguna de las normas que invoca la recurrente; y, en fin, que el Real Decreto 1546/2004 es plenamente respetuoso con la autonomía local y que la ratificación de los planes de actuación municipal por parte del Director del PEN (Delegado del Gobierno) es plenamente congruente con la necesidad de que los planes de emergencia que se deriven del PLABEN se atengan a las bases, directrices y criterios que emanen de éste. Termina solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso.

TERCERO

En el mismo trámite de contestación a la demanda la representación de la Asociación Nuclear Ascó-Vandellós II, AIE presentó escrito con fecha 3 de enero de 2.006, en el que, en lo sustancial, se adhiere a las alegaciones formuladas por la Abogacía del Estado y termina solicitando que se dicte sentencia desestimatoria del recurso contencioso-administrativo.

CUARTO

Habiendo sido acordado por auto de 26 de mayo de 2006 el recibimiento a prueba, fueron admitidas y se practicaron, con el resultado que obra en las actuaciones, las pruebas documentales propuestas por ambas partes así como la pericial propuesta por la parte demandante. Esta última se materializó en el informe emitido por el Ingeniero Industrial D. Jon -que resultó designado por sorteo-, habiéndose ratificado el informe ante esta Sala según queda documentado en acta de 22 de mayo de 2007.

QUINTO

Se emplazó a las partes para que formulasen sus conclusiones; y una vez presentados los correspondientes escritos quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 2 de diciembre del presente año, fecha en la que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El presente recurso contencioso-administrativo lo dirige la representación de la Asociación de Municipios Afectados por Centrales Nucleares (AMAC) contra el Real Decreto 1546/2004, de 25 de junio, por el que se aprueba el Plan Básico de Emergencia Nuclear.

Según hemos señalado (antecedente primero) la demandante aduce un primer argumento de impugnación de índole formal o procedimental y otros dos de carácter sustantivo, referidos al contenido de sendas determinaciones contenidas en el mencionado Real Decreto. Pues bien, seguidamente pasaremos a examinar esos argumentos de impugnación, en el mismo orden en que aparecen formulados, y desde ahora dejamos señalado que ninguno de ellos será acogido, por lo que el recurso habrá de ser desestimado.

SEGUNDO

En la vertiente procedimental se alega que no ha sido debidamente cumplimentado el trámite de audiencia en la elaboración de la disposición de carácter general.

No consideramos necesario reproducir aquí la doctrina expuesta por esta Sala en ocasiones anteriores con relación al significado y alcance del trámite de audiencia previsto en el artículo 24.1.c/ de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, que por regla general se considera sólo preceptivo respecto de las corporaciones y asociaciones que no sean de carácter voluntario -sentencias de 6 de octubre de 2005 (casación 31/2003), 8 de enero de 2007 (casación 38/2001) y 12 de junio de 2008 (casación 3215/04 )-. Sucede que en el caso presente la Administración demandada no ha cuestionado que la Asociación recurrente debía ser oída en el procedimiento, y lo que afirma, como seguidamente veremos, es que efectivamente tuvo intervención. Veamos entonces la controversia en los términos en que ha sido planteada.

La demandante aduce que el trámite de audiencia no ha sido debidamente observado pues en el expediente remitido por la Administración no consta acreditada la recepción por la Asociación recurrente de la comunicación electrónica a la que se decía adjuntar el proyecto de PLADEN a efectos de que pudiese formular alegaciones; además, aunque las comunicaciones electrónicas se hubiesen practicado en debida forma el trámite de audiencia no se habría cumplido pues lo habría sido sólo con relación al tercer borrador del PLABEN, no así con respecto a los dos borradores anteriores, y, por otro lado, el plazo otorgado habría sido tan breve que el trámite de audiencia habría quedado privado de sentido.

Debe notarse que la representación de AMAC en ningún momento afirma de forma clara e inequívoca que la Asociación no ha sido oída durante la tramitación del procedimiento; sino que, de forma más bien elusiva respecto de ese dato primordial -y el constante uso del tiempo verbal condicional no viene sino a confirmar este posicionamiento algo ambiguo- lo que señala la demandante es que no consta el acuse de recibo de la comunicación, que el trámite de audiencia se habría producido respecto del último borrador pero no en cuanto a los anteriores, y, en fin, que el plazo concedido para alegaciones habría sido demasiado corto.

El planteamiento de la recurrente no puede ser acogido pues a la propia ambigüedad y falta de consistencia de su formulación se une, como acreditación de signo contrario, la documentación aportada por la Abogacía del Estado con su contestación a la demanda, que demuestra que entre las Autoridades de Protección Civil y la representación de AMAC hubo un repetido intercambio de correos electrónicos, con archivos o documentos adjuntos, claramente referidos al contenido del Proyecto que se encontraba en tramitación.

TERCERO

En cuanto a la determinación de los municipios incluidos en la zona-I ("Serán municipios de la zona I aquellos que tengan todo o parte de su término municipal habitado en la zona I"), la demandante señala que la utilización del término "habitado" en ese inciso del apartado 1.6.2.1 del Título III del Plan Básico de Emergencia Nuclear (PLABEN) comporta una reducción con relación al anterior PLABEN, reducción que carece de la necesaria motivación y lesiona los derechos e intereses de los administrados.

Ante todo debe destacarse que, frente a lo que parece entender la demandante, el empleo del término "habitado" en el mencionado apartado 1.6.2.1. de ningún modo supone una reducción del ámbito de la zona-I, ni, por tanto, de la superficie a la que afecta el específico régimen de protección que es propio de esa zona-I. Para comprobar que ello es así basta con la lectura del apartado 4.b/ del Título II del PLABEN, donde se define y delimita la mencionada "zona-I o zona de medidas de protección urgentes" ("... es el círculo de 10 Km de radio, concéntrico con la central nuclear, que incluye a la zona 0.....). Por tanto, el ámbito superficial de esta Zona-I (que se subdivide a su vez en tres áreas concéntricas o subzonas I-A, I-B y I-C) es una magnitud fija y predeterminada en el mismo PLABEM, y las medidas de protección previstas para esta zona operan con independencia de cuáles y cuantos sean los términos municipales comprendidos en todo o en parte en ese ámbito superficial de 10 kilómetros de radio alrededor de la central nuclear.

Así las cosas, el que se atribuya a un municipio la consideración de municipio de la zona I, por estar todo o parte de sus término municipal habitado dentro de dicha zona, no es lo que confiere a esa parte del territorio municipal un determinado nivel de protección. La protección viene dada por el mero hecho físico de estar comprendido ese territorio en el círculo de 10 kilómetros de radio al que ya nos hemos referido; y la consideración de municipio de la zona I no incide en el grado o intensidad de la protección sino en la distinta forma de participación del Ayuntamiento, que, por ejemplo, habrá de elaborar un Plan de Actuación Municipal en Emergencia Nuclear (PAMEN) propio de la zona-I o de la zona-II según que el municipio merezca una u otra consideración (apartados 1.6 y, en particular, 1.6.2.1 y 1.6.2.2 del Título III del Plan Básico de Emergencia Nuclear (PLABEN).

Las consideraciones que llevamos expuestas relativizan considerablemente la relevancia del argumento de impugnación que aduce la demandante, pues, como hemos explicado, la utilización del término "habitado" en el enunciado del apartado 1.6.2.1 no afecta al ámbito superficial de la zona I, que viene determinado en la norma de forma clara e inequívoca, ni al grado o intensidad de la protección que se dispensa a esa zona. Por lo demás, en la prueba pericial practicada a instancia de la demandante (véase el antecedente cuarto) el Ingeniero informante señala que, aunque en un principio podría considerarse que la inclusión del término "habitado" hace más restrictiva la definición de la zona 1 en el PLABEN de 2004 que en el de 1989, en realidad no hay tal restricción y la definición aprobada es congruente con las funciones que en la nueva regulación se encomiendan a los municipios. Y el mismo informe pericial excluye de manera expresa que la variación en la definición de la zona 1 pueda dar lugar a desprotección de la población ante la eventualidad de un accidente nuclear.

En fin, en el escrito de contestación a la demanda la Administración demandada señala, sin que el dato haya sido contradicho ni desvirtuado, que ninguno de los municipios de zona I en el PLABEN de 1989 ha resultado excluido en el PLABEN de 2004, lo que pone de manifiesto que la cuestión planteada por la demandante carece en realidad de incidencia o relevancia práctica.

CUARTO

Se alega en la demanda, por último, que la previsión de que los Planes de Actuación Municipal en Emergencia Nuclear (PAMEN) sean objeto de "ratificación" por parte del Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma vulnera los principios constitucionales configuradores de la autonomía municipal. Veamos.

Partiendo de que el Director del Plan de Emergencia Nuclear (PEN) es el Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma donde se encuentra ubicada la central nuclear (Título III, apartado 1.1.del PLABEN aprobado por Real Decreto 1546/2004 ), la regulación aquí controvertida determina que los Planes de Actuación Municipal en Emergencia Nuclear (PAMEN), cuya aprobación corresponde al Pleno del correspondiente Ayuntamiento, sean objeto de "ratificación" por parte del Director del PEN (Título IV, apartado 7.1.1.c).

Aunque en ninguno de los apartados y anexos del Real Decreto 1546/2004 se precisa la relevancia jurídica de esta ratificación, su significado y alcance se infieren de diversos apartados del propio Real Decreto en los que, al fijar las bases de la planificación de las emergencias nucleares, se establece el principio de dirección y coordinación con un mando único (Título I, apartado 7.h/) y la necesidad de que todos las actuaciones de los órganos y estamentos implicados en los planes de emergencia se desarrollen de forma coordinada (Título I, apartado 7.l/). Estas ideas de estructura jerárquica de los planes de emergencia y de actuación coordinada de las Administraciones concernidas son una constante en los diversos apartados del Real Decreto, siendo muestra de ello las previsiones sobre "organización, estructura y funciones para los planes del nivel de respuesta exterior" (en particular los párrafos que le sirven de introducción al Título III y su apartado 1); e incluso dentro de las previsiones específicamente referidas a los Planes de Actuación Municipal en Emergencia Nuclear (PAMEN), queda claramente de manifiesto la incardinación del Plan de Actuación Municipal como instrumento de desarrollo de las previsiones del PEN en el ámbito de cada municipio y el papel del Alcalde como "responsable de la dirección y coordinación de las actuaciones que ordene el director del PEN a la organización del PAMEN" (Título II, apartados 1.6 y 1.6.1).

Tales determinaciones, y otras muchas de índole semejante que existen a lo largo del articulado del Real Decreto, y que, por cierto, no han sido impugnadas ni cuestionadas por la Asociación demandante, ponen de manifiesto una estructura escalonada de las distintas clases de planes de emergencia nuclear y una configuración piramidal de los distintos organismos implicados en su desarrollo y puesta en práctica, siendo ilustrativo de todo ello la "figura 1: organigrama del PEN" que aparece insertada en el Título II, apartado 1, del Real Decreto). En ese esquema organizativo y de actuación, cobra pleno sentido y está plenamente justificada la previsión contenida de el Título IV, apartado 7.1.1.c) de que los Planes de Actuación Municipal en Emergencia Nuclear (PAMEN) sean objeto de "ratificación" por parte del Director del PEN.

Por lo demás, esta previsión de ratificación por el Director del PEN tiene cobertura suficiente en una norma con rango legal, como es la Ley 2/1985, de 21 de enero, sobre Protección Civil. En efecto, el artículo 10.1 de la citada Ley 2/1985 establece que los planes municipales de protección civil, cuya aprobación es competencia de las corporaciones locales, se integrarán en su caso en los planes supramunicipales, insulares o provinciales, y deberán ser "homologados" por la Comisión de Protección Civil de la Comunidad Autónoma. Es claro que ese trámite de homologación previsto en la norma legal se explica y justifica por razones análogas a las que hemos señalado a propósito de la ratificación establecida en el Real Decreto, pues las emergencias nucleares a que refiere este último no son, en definitiva, sino una especie o modalidad singular de las situaciones de riesgo colectivo, calamidad pública o catástrofe extraordinaria a las que se refiere la mencionada Ley 2/1985 ; y esta norma legal se inspira, por razones de necesidad fácilmente comprensibles, en los mismos principios de superior dirección y acción coordinada que informan la regulación de las emergencias nucleares (pueden verse, entre otros, los artículos 15 a 18 de la Ley 2/1985, sobre protección Civil)l. Por ello debe entenderse que la finalidad de la ratificación prevista en el Real Decreto impugnado es la misma que el artículo 10.2 de la Ley 2/1985 atribuye a la homologación que allí se regula ("La homologación a que se refiere esta Ley consistirá en la comprobación de que los planes se acomodan al contenido y criterios de la norma básica").

Así las cosas, no puede considerarse vulnerado el principio de autonomía municipal por el hecho de que los Planes de Actuación Municipal en Emergencia Nuclear (PAMEN) deban ser objeto de "ratificación" por parte del Director del PEN. Otra cosa es que con ocasión o so pretexto de esa ratificación se pretenden realizar una labor de fiscalización que vaya más allá de la finalidad perseguida en la norma. En tal caso podría aducirse que la autonomía municipal ha sido vulnerada; pero sería en el seno de la impugnación dirigida contra una actuación concreta del Director del PEN y no contra la previsión contenida en el Real Decreto que aquí es objeto de recurso.

QUINTO

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, no procede imponer las costas de este proceso a ninguno de los litigantes.

FALLAMOS

Desestimamos el recurso contencioso-administrativo nº 103/04 interpuesto por la ASOCIACIÓN DE MUNICIPIOS AFECTADOS POR CENTRALES NUCLEARES (AMAC) contra el Real Decreto 1546/2004, de 25 de junio, por el que se aprueba el Plan Básico de Emergencia Nuclear, sin imponer las costas procesales a ninguno de los litigantes.

Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Eduardo Calvo Rojas, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario, certifico.

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