STS, 17 de Marzo de 2005

La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:

"FALLAMOS; "Se estima el recurso interpuesto por la Junta de Personal del Ayuntamiento de Burgos contra la resolución del Ayuntamiento de Burgos ya mencionada en el encabezamiento de la sentencia, por la que se acordaba la creación de una plaza de tipo eventual, para Director Técnico del Servicio de Urbanismo Histórico de Burgos. No se hace especial imposición de las costas a ninguna de ambas partes. (...)".

Notificada la anterior sentencia, por la representación del EXCMO. AYUNTAMIENTO DE BURGOS se preparó recurso de casación, y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

Recibidas las actuaciones, la representación de la parte recurrente presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras invocar los motivos en que se apoyaba, terminaba con este Suplico a la Sala:

"(...) dictar Sentencia que casando, y con revocación de la Sentencia recurrida, declare la inadmisibilidad, o, subsidiariamente, desestime el recurso interpuesto por la JUNTA DE PERSONAL DEL EXCMO. AYUNTAMIENTO DE BURGOS, por la conformidad de los actos recurridos con el Ordenamiento Jurídico".

Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 15 de Marzo de 2005, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolás Maurandi Guillén, Magistrado de la Sala

El proceso de instancia se inició por la JUNTA DE PERSONAL DEL AYUNTAMIENTO DE BURGOS mediante recurso contencioso-administrativo dirigido contra el acuerdo de 26 de septiembre de 1997, del Pleno del AYUNTAMIENTO DE BURGOS, que creó en la plantilla de la Corporación la plaza de Director Técnico del Servicio de Urbanismo como puesto reservado a personal eventual.

La posterior demanda postuló la nulidad del acuerdo plenario anterior y también la del Decreto de la Alcaldía de 30 de septiembre de 1997 por el que se efectuó el nombramiento de una persona para esa plaza de Director Técnico del Servicio de Urbanismo.

La sentencia aquí recurrida estimó el mencionado recurso jurisdiccional.

El presente recurso de casación lo ha interpuesto el Ayuntamiento de Burgos y lo apoya en los siete motivos que más adelante se analizarán. El primer motivo se ampara en el ordinal tercero del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional -LJCA- de 1956 y los restantes en el ordinal cuarto del mismo precepto procesal (equivalentes a las letras c) y d) del artículo 88 de la LJCA de 1998).

Y debe adelantarse que coincidiendo este recurso con los recursos números 8216/1998 y 3489/1999, en cuanto a materia litigiosa y motivos de casación, se va a reiterar sustancialmente lo que sobre todo ello esta Sala y Sección ya razonó en sus sentencias de 9 de febrero de y 2 de septiembre de 2004.

La sentencia "a quo", cuando delimita los términos de la controversia, afirma que el Ayuntamiento demandado respaldó la creación del polémico puesto en lo que establecen sobre el personal eventual los artículos 104.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local - LBRL- y 176.1 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen Local -TRRL- (Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril).

Seguidamente alude a las exigencias contenidas en esos preceptos sobre que el número, características y retribuciones del personal eventual será determinado por cada Corporación al comienzo de su mandato y sobre que estas determinaciones sólo podrán modificarse con motivo de la aprobación de los presupuestos anuales, y añade:

"(...) en el presente caso como quiera que la plaza ya existía como contratado laboral, ya existía consignación presupuestaria aunque la contratación laboral ya fue anulada (...) Ello supone que en este punto no sea estimable el defecto denunciado de falta de consignación presupuestaria y acuerdo de modificación de los presupuestos. Hemos de pasar pues al análisis de la cuestión relativa a si es posible la creación de la plaza reservada a personal eventual".

Por tanto, el principal punto de discusión queda concretado en la determinación de si el desempeño del puesto controvertido, en razón de las funciones que tiene atribuidas, puede o no ser encomendado a personal eventual.

A esa cuestión la Sala de Burgos le da una respuesta negativa, invocando para ello la sentencia de 12 de diciembre de 1997 de esta Sala y Sección del Tribunal Supremo (dictada en el recurso de casación en interés de la Ley número 7024/1995) y el criterio en ella seguido sobre la interpretación que ha de darse al párrafo segundo del artículo 15.1.f) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública -LMRFP-, de cara a la posibilidad de creación de puestos de naturaleza laboral eventual. Y transcribe lo que en esa sentencia se declara sobre que las tareas que tienen carácter permanente dentro de la organización administrativa no pueden ser asignadas a personal contratado al amparo de ese artículo 15.1.f) de la LMRFP. Con apoyo en ese precedente jurisprudencial, el argumento principal de la sentencia recurrida es que las funciones que el Ayuntamiento de Burgos pretende atribuir al puesto de Director Técnico del Servicio de Urbanismo "son en su mayor parte tareas de carácter permanente dentro de la organización administrativa del Ayuntamiento".

Se completa lo anterior con el razonamiento de que, aunque la doctrina jurisprudencial invocada se refiere a personal laboral y no eventual, en este último la limitación debe ser aun más restrictiva "ya que implica una diáfana discriminación al puesto funcionarial, no encontrándose siquiera en los supuestos excepcionales que permiten la sustitución funcionarial en el artículo 15.1.c) de la Ley 30/1984, debiendo concretarse según se desprende del propio art. 104 de la LBRL a tareas de confianza o asesoramiento".

Más adelante la sentencia recurrida se pronuncia también sobre el posterior acto administrativo por el que se realizó el nombramiento de una persona para la plaza de que se viene hablando y lo hace en estos términos:

"(...) pertenece a otra resolución impugnada; sin embargo teniendo en cuenta de que se trata de una consecuencia del acuerdo aquí impugnado, su nulidad tendrá efecto directo de la estimación del presente recurso".

El primer motivo de casación, amparado como se dijo en el ordinal tercero del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional -LJCA- de 1956, señala la violación de los artículos 80 de la LJCA y 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, y funda este reproche en que la sentencia recurrida "no decide todas las cuestiones controvertidas en el proceso como fue la pretensión de inadmisibilidad del recurso oportunamente planteada en el escrito de constestación a la demanda, lo que comporta la infracción de las normas reguladoras de la sentencia".

Lo que más concretamente se aduce es que la sentencia "a quo" no hace referencia a dos de las causas que se esgrimieron para sostener la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, consistentes, una, en la desviación procesal imputada a la demanda por haber solicitado la nulidad de un acto (el Decreto de la Alcaldía de 25.3.97) distinto del que fue identificado en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo (el Acuerdo Plenario de 30 de enero de 1997); y la otra en la falta de legitimación de la Junta de Personal recurrente.

El motivo tiene que fracasar porque no es cierta la omisión o silencio que sobre ambas causas de inadmisibilidad se imputan a la sentencia recurrida.

La alegada falta de legitimación se analiza y rechaza en el último párrafo del primer fundamento de derecho, y el pronunciamiento sobre la también denunciada desviación procesal se encuentra, aunque de manera indirecta, en el fundamento cuarto.

El segundo motivo de casación denuncia la infracción del artículo 140 de la Constitución -CE-, en relación con los artículos 4.1.a) y 104 de la LBRL.

Para defenderlo se comienza afirmando que desde la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública -LMRFP-, en España existe un sistema dual de empleo público, ya que junto al régimen estatutario se permite la coexistencia del régimen laboral; que el principio de reserva de ley opera en orden a especificar cuales son los puestos de trabajo que necesariamente han de ser desempeñados por funcionarios; y que, respetando ese límite, las Administraciones públicas gozan un poder de autoorganización para adscribir los demás puestos de trabajo a personal laboral y las tareas de confianza a personal de libre designación que no adquiere la condición de funcionario de carrera sino de funcionario de empleo.

Se invoca a continuación el principio de autonomía local (artículo 140 CE) y las facultades de autoorganización reconocidas en la LBRL, para señalar que no cabe establecer otras limitaciones a la potestad autoorganizativa que aquellas que derivan de una ley.

Tras lo anterior, se concluye que la sentencia recurrida ha conculcado ese derecho municipal a la autoorganización so pretexto de la aplicación de normas de carácter supletorio.

Ese segundo motivo de casación tiene que ser desestimado. Todas las potestades de autoorganización de la Administración Local deben ejercitarse dentro del marco legal y con absoluta sujeción a los imperativos del ordenamiento jurídico, que no pueden conculcar, correspondiendo a los Tribunales controlar la legalidad de la actuación administrativa (artículo 106.1 CE). El pronunciamiento de la Sala de instancia no contradice ni ignora ese principio de autoorganización, lo que hace es exteriorizar el control jurisdiccional de su legalidad.

En lo que se refiere a la infracción del artículo 104 de la LBRL, se invoca en su conjunto sin otro razonamiento, lo que ya sería bastante para rechazar el motivo casacional formulado con ese sustento. A ello debe añadirse que la sentencia recurrida no aprecia un incumplimiento de este precepto por parte del Ayuntamiento demandado, ni funda su pronunciamiento en lo que en él se establece.

Debe descartarse, pues, que el mencionado artículo 104 de la LBRL haya sido infringido por la sentencia recurrida.

El tercer motivo de casación señala la infracción, por su aplicación indebida, del artículo 15.1.c) de la LMRFP (la referencia hay que entenderla al apartado f, que es sobre el que razonó la sentencia recurrida).

Se aduce que el precepto anterior no tiene la consideración de base del régimen estatutario de la función pública y por esta razón no es aplicable a las Corporaciones Locales, y que, a pesar de ello, la sentencia recurrida lo aplica cuando en la normativa local existen preceptos de preferente aplicación.

El Ayuntamiento recurrente no justifica suficientemente la procedencia de aplicar cualquier otro concreto precepto con preferencia al artículo 15.1.f) de la LMRFP en la materia aquí debatida, esto es, en la cuestión de la creación de un puesto de trabajo reservado a personal eventual para el desempeño de funciones que tienen carácter permanente en la organización administrativa.

En consecuencia, no ha combatido eficazmente esa aplicación supletoria que censura del artículo 15.1.f) de la LMRFP, y que está amparada en lo prevenido en el artículo 1.5 del citado texto legal (que declara que la Ley tiene carácter supletorio para todo el personal al servicio de las Administraciones públicas).

El cuarto motivo reprocha la infracción del artículo 92.2 de la LBRL.

Se argumenta que este artículo define las funciones públicas que en el ámbito local quedan reservadas al régimen estatutario y admite una posibilidad de ampliación en cualquier otra norma futura que se dicte "en desarrollo de la presente"; que no se ha dictado esa norma de desarrollo; y que la sentencia recurrida extiende el régimen estatutario más allá de la definición legal, atribuyéndose así una facultad normativa de la que carece.

Y se añade que el personal eventual tiene la condición de funcionario, aunque lo sea de empleo.

Este motivo tampoco puede prosperar, porque ese artículo 92.2 de la LBRL se contiene en el capítulo dedicado a las disposiciones comunes a los funcionarios de carrera, condición que no es predicable de quienes deben servir puestos de carácter eventual.

Por tanto, el precepto no tiene relación con el problema suscitado sobre la creación de un puesto de trabajo de carácter eventual para realizar funciones permanentes dentro de la organización administrativa, ni con lo que la sentencia recurrida decide de que esa creación infringe el artículo 15.1.f) de la Ley 30/1984. Se trata de campos normativos y de cuestiones muy diferentes.

El quinto motivo invoca la infracción del artículo 1.1 del Código civil, en relación con la Ordenanza municipal aplicable en virtud de lo dispuesto en el artículo 90.1 de la LBRL.

Tras recordar orden de fuentes aplicable en el régimen estatutario del ámbito local y que en él figuran las ordenanzas de cada entidad, se añade que el acuerdo municipal aprobatorio de la plantilla tiene ese carácter de norma de carácter general aprobada por la Corporación.

Con base en lo anterior se critica que la Sala de instancia omita la eficacia normativa de la Ordenanza y aplique preferentemente un precepto "supletorio".

Es cierto que esta Sala ha atribuido a las relaciones de puestos de trabajo una vocación normativa a efectos de la admisión de los recursos de apelación y casación, pero en el actual litigio no se ha planteado un problema de aplicación de la plantilla o relación de puestos de trabajo del Ayuntamiento de Burgos.

Lo que se ha suscitado es la creación de un específico puesto de trabajo de carácter eventual para el desempeño de funciones permanentes, a través del acuerdo municipal que fue impugnado y anulado por la sentencia recurrida. Y a dicho acuerdo, por su individualidad y concreción, de ningún modo se le puede atribuir el valor de disposición de carácter general, ni menos aún de Ordenanza Municipal (para cuya aprobación el artículo 49 de la LBRL exige un específico procedimiento de aprobación general).

El motivo debe ser desestimado.

El sexto motivo de casación denuncia la infracción del artículo 104 (párrafos 1 y 2) de la LBRL, en relación con el artículo 102 del Texto Articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado; y la infracción también del artículo 20.2 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública.

La infracción del artículo 104 de la LBRL debe ser rechazada reiterando lo que ya se razonó cuando se analizó el segundo motivo de casación.

El artículo 102 del Texto Articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado fue derogado en lo que se opusiese a lo dispuesto en la Ley 30/1984 (apartado 1 letra B de la disposición derogatoria de esta última ley). Por lo cual, aquel artículo 102 debe ceder a lo que se disponga de contrario en los preceptos de la Ley 30/1984 (como son sus artículos 15.1.f y 20.2).

El artículo 20.2 de la LMRFP, que tiene carácter básico según dispone el artículo 1.3 de dicha Ley, asigna al personal eventual las funciones "expresamente calificadas de confianza y asesoramiento especial"; y la LBRL hace esa misma asignación en su artículo 89.

Esos preceptos deben aplicarse e interpretarse simultáneamente con el artículo 15.1.f) de la Ley 30/1984, y esto produce como resultado que no puedan ser identificadas con aquellas funciones de confianza y asesoramiento los cometidos que, como ocurre en el puesto litigioso, encarnan tareas de carácter permanente dentro de la organización administrativa del Ayuntamiento.

Consiguientemente, no cabe reprochar a la sentencia recurrida que no haya respetado en el Ayuntamiento recurrente la facultad que reconoce artículo 20.2 de la Ley 30/1984 de determinar "el número de puestos (...) reservados a personal eventual".

Este motivo también debe ser desestimado.

Lo anterior debe ser completado con estas puntualizaciones que siguen.

La primera es que la Constitución viene a establecer un verdadero estatuto ineludible en todos los empleados públicos que prestan servicios profesionales para el Estado, cualquiera que sea la naturaleza de su vínculo, claramente deducible de lo establecido en sus artículos 103 (apartados 1 y 3) y 23.2.

Las notas principales de este estatuto constitucional son el acceso de acuerdo con los principios de igualdad, mérito y capacidad, y la garantía para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones, que están directamente conectadas con los postulados de objetividad y eficacia proclamados para la actuación de la Administración pública.

La segunda puntualización es que el contenido y significación de la expresión "confianza y asesoramiento especial", que legalmente se utiliza para definir y caracterizar al personal eventual, debe determinarse poniendo en relación aquella expresión con el régimen de nombramiento y cese legalmente previsto para el personal eventual.

Ese nombramiento y cese es libre y corresponde a los superiores órganos políticos (Ministros, Secretarios de Estado, Consejeros de Gobierno de las Comunidades Autónomas y Presidentes de las Corporaciones Locales) y, por lo que en concreto hace al cese, está establecido que se producirá automáticamente cuando cese la autoridad a la que se preste la función de confianza o asesoramiento (artículos 20.2 LMRFP y 104.2 de la LBRL).

Todo lo cual pone de manifiesto que se trata de tareas de colaboración inmediata con quienes ostentan el poder de superior decisión política, en las que predominan las notas de afinidad y proximidad política que es inherente a la "confianza".

Pues bien, la ponderación conjunta de esas dos puntualizaciones impone concluir que los puestos reservados a personal eventual son excepcionales y su validez está condicionada a que sus cometidos se circunscriban a esas funciones de "confianza y asesoramiento especial" que legalmente delimitan esta específica clase de personal público.

Y la consecuencia paralela que también se extrae es que deben quedar vedadas a ese personal eventual las actuaciones de colaboración profesional que se proyecten en las funciones normales de la Administración pública, bien en las externas de prestación y policía frente a la ciudadanía, bien en las internas de pura organización administrativa. Estas actuaciones profesionales, por la directa conexión que tienen con los principios constitucionales de objetividad y eficacia administrativa, deben ser asignadas al personal público seleccionado bajo los principios de igualdad, mérito y capacidad.

Las funciones del puesto litigioso que la sentencia recurrida describe rebasan el límite legal de "asesoramiento y confianza especial", ya que expresan cometidos profesionales de colaboración en típicas actividades administrativas.

El séptimo motivo aduce la infracción del artículo 90.2 de la LBRL.

Esta norma dispone que las Corporaciones Locales formarán la relación de todos los puestos de trabajo existentes en su organización, en los términos previstos en la legislación básica de la función pública. Pero la formación debe acomodarse a los preceptos del ordenamiento jurídico que son de obligada observancia, entre los que se encuentra el no poder crear puestos de carácter eventual para la realización de tareas permanentes de colaboración profesional en típicas actividades administrativas.

Tampoco hay base para apreciar una contradicción entre los artículos 15 y 16 de la Ley 30/1984 que determine que la aplicación del segundo impida la del primero, como parece defenderse por el Ayuntamiento recurrente.

Basta para ello subrayar que las Administraciones locales formarán las relaciones de puestos de trabajo existentes en su organización (artículo 16), pero sujetándose a la normativa que resulte aplicable, que en el caso presente está constituida por el artículo 15.1.f) con la significación que antes se le ha atribuido.

Lo antes razonado conduce, pues, a declarar no haber lugar el recurso de casación, con imposición de las costas a la parte recurrente en aplicación de lo establecido en el art. 102.3 de la Ley jurisdiccional.