STS, 17 de Octubre de 2002

Ponente:Manuel Campos Sánchez-Bordona
Número de Recurso:8735/1996
Procedimiento:CONTENCIOSO - 01
Fecha de Resolución:17 de Octubre de 2002
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

"AYUDAS Y SUBVENCIONES. La congruencia de las sentencias no requiere una exhaustiva argumentación que corra paralela con las alegaciones de las partes, bastando con un razonamiento suficiente que dé cumplida respuesta a las pretensiones de los sujetos de la relación procesal; lo cual ha ocurrido en el caso presente, en el que se parte de los presupuestos de hecho previstos en las normas que se aplican, para concluir con la concurrencia de los mismos en las peticiones formuladas por la empresa recurrente, lo que determina su estimación. Por lo demás, desvelar cuál era la naturaleza de la ayuda, tenía en el presente caso una consecuencia baladí, desde el momento en que la propia Administración ya había acordado el gasto correspondiente, al margen de su consideración como subvención o prima. Se desestima la casación. "

 
ÍNDICE
CONTENIDO

D. OSCAR GONZALEZ GONZALEZD. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAD. FRANCISCO TRUJILLO MAMELYD. PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVAD. FERNANDO CID FONTAN

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diecisiete de Octubre de dos mil dos.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 8735/1996 interpuesto por la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado, y por "NAVIERA GARCÍA-MIÑAUR, S.A.", representada por el Procurador D. Roberto Sastre Moyano, contra la sentencia dictada con fecha 15 de junio de 1995 por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso número 225/1993, sobre ayudas al tráfico marítimo.

ANTECEDENTES DE HECHO

Primero

La compañía "Naviera García-Miñaur, S.A." interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el recurso contencioso-administrativo número 225/1993 contra las resolución de la Dirección General de la Marina Mercante de 15 de marzo de 1991 y la del Ministerio de Obras Públicas y Transportes de 23 de noviembre de 1992, ésta en alzada, que en el expediente de ayudas a líneas regulares internacionales denegaron su solicitud de 47.621.069 pesetas, por falta de crédito al haberse consumido el correspondiente al concepto 473 del Presupuesto de 1989.

Segundo

En su escrito de demanda, de 12 de julio de 1993, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que, de conformidad con los hechos y fundamentos jurídicos expuestos, se declare: a) La nulidad de pleno derecho de la Resolución de la Dirección General de la Marina Mercante relativa al expediente de 47.621.069 ptas.-, dictada el 15 de marzo de 1991, por la que, aun entendiendo que concurrían en la solicitud de mi mandante todos los requisitos necesarios para el otorgamiento de la prima solicitada, la deniega 'por falta de crédito', así como la resolución, de fecha 23 de noviembre de 1992, del Ilmo. Sr. Subsecretario de Obras Públicas y Transportes, por delegación del Excmo. Sr. Ministro de dicho departamento, que desestima el Recurso de alzada interpuesto contra aquélla, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 62.1 de la LRJPAC, 14 y 9.3 de la Constitución Española. b) Subsidiariamente respecto del anterior la no conformidad a derecho de la resolución objeto del presente recurso contencioso- administrativo por incurrir en vicio de anulabilidad, al amparo de lo prescrito en el artículo 63.1 de la LRJPAC. c) Consecuentemente con los anteriores pedimentos declare y reconozca a Naviera García-Miñaur, S.A. el derecho a percibir de la Administración del Estado la suma de cuarenta y siete millones, seiscientas veintiuna mil sesenta y nueve pesetas (47.621.069.- Ptas.), en virtud de lo dispuesto en la Orden de 11 de julio de 1988, del Ministerio de Transporte, Turismo y Comunicación, sobre ayudas a empresas navieras españolas; ordenando, al efecto, que tras los trámites legales oportunos, se cree, en caso de no existir crédito suficiente, un crédito suplementario o extraordinario por dicho importe. d) Se declare la obligación de la Administración del Estado de resarcir a Naviera García-Miñaur, S.A. en la cantidad de once millones novecientas cinco mil doscientas sesenta y siete pesetas (11.905.267.- Ptas.), cantidad debidamente actualizada con los correspondientes intereses de demora y actualización de lucro cesante al momento del efectivo pago de la misma en concepto de indemnización por los daños irrogados como consecuencia de la tardanza en la resolución del referido expediente y por la resolución objeto de alzada, en relación con la imposibilidad de cumplir las condiciones del aplazamiento y fraccionamiento de pago de deudas a la Seguridad Social a que se refiere el cuerpo de este escrito y, previos los trámites pertinentes, reconozca el derecho de Naviera García-Miñaur, S.A. al percibo de dicha indemnización con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. e) Se amplíe la cuantía indemnizatoria a que se refiere el petitum anterior, para el supuesto de que no exista crédito presupuestario o no sea posible la creación de un crédito suplementario o extraordinario para hacer efectivo el abono de la prima de cuarenta y siete millones seiscientas veintiuna mil sesenta y nueve pesetas (47.621.069.-Ptas.) por el concepto de ayudas a la navegación, hasta la suma total de cincuenta y nueve millones quinientas veintiséis mil, trescientas treinta y seis pesetas (59.526.336.- Pts.), debidamente actualizada con los correspondientes intereses de demora y actualización del lucro cesante al momento del efectivo pago de la misma y, en tal caso, reconozca el derecho de Naviera García-Miñaur, S.A. a percibir dicha indemnización con cargo a los Presupuestos Generales del Estado".

Tercero

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 27 de julio de 1993, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia que "declare la inadmisibilidad del recurso o subsidiariamente lo desestime".

Cuarto

No habiéndose recibido el pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Novena, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia con fecha 15 de junio de 1995, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el letrado Sr. Rufo en nombre y representación de 'Naviera García Muñaur, S.A.' contra el Ministerio de Obras Públicas y Transportes debemos declarar y declaramos nulas por no ser ajustadas a Derecho la resolución de la Dirección General de la Marina Mercante de 15 de marzo de 1991 así como la del Ministerio de Obras Públicas y Transportes de fecha 23 de noviembre de 1992, y en su consecuencia se ordena el pago de la cantidad de 42.621.069 Ptas., solicitados por la recurrente con cargo al presupuesto para ayuda a tráfico marítimo de 1988, en el que hubo cantidad presupuestaria sobrante; todo ello sin costas".

Quinto

Con fecha 20 de enero de 1997 el Abogado del Estado interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 8735/1996 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos: Primero: Al amparo del artículo 95.1.3º de la Ley Jurisdiccional, por infracción de las formalidades de la sentencia al haber incurrido la misma en notoria incongruencia con infracción del artículo 43 de la citada Ley y del 24 de la Constitución al crear una evidente indefensión para la parte demandada. Segundo: Por infracción de los artículos 1 y 10 de la Orden de 11 de marzo de 1988 por la que se regulan las ayudas al tráfico marítimo, y 49, 60 y 62 de la Ley General Presupuestaria.

Sexto

La entidad "Naviera García-Miñaur, S.A.", con fecha 29 de septiembre de 1997, presentó escrito de interposición de recurso de casación y de oposición al deducido de contrario. Fundó su recurso en la infracción de los artículos 106.2 de la Constitución, 139.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, y suplicó se dicte "en su día sentencia por la que: (i) se estime el recurso de casación interpuesto y formulado por esta parte, y en su virtud case, anule y revoque la resolución recurrida en lo que deriva de su fundamento cuarto, declarando en su virtud: a) La obligación de la Administración del Estado de resarcir a Naviera García-Miñaur, S.A. en la cantidad de once millones novecientas cinco mil doscientas setenta y siete pesetas (11.905.277.- Ptas.), cantidad debidamente actualizada con los correspondientes intereses de demora y actualización de lucro cesante al momento del efectivo pago de la misma en concepto de indemnización por los daños irrogados como consecuencia de la improcedencia de la denegación de la prima, al existir crédito presupuestario, y como consecuencia de la tardanza en la resolución del expediente y por la resolución objeto de alzada, en relación con la imposibilidad de cumplir las condiciones del aplazamiento y fraccionamiento de pago de deudas a la Seguridad Social a que se refiere el cuerpo de este escrito y, previos los trámites pertinentes, reconozca el derecho de Naviera García-Miñaur, S.A. al percibo de dicha indemnización con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. b) Se amplíe la cuantía indemnizatoria a que se refiere el petitum anterior, para el supuesto de que no exista crédito presupuestario o no sea posible la creación de un crédito suplementario o extraordinario para hacer efectivo el abono de la prima de cuarenta y siete millones seiscientas veintiuna mil sesenta y nueve pesetas (47.621.069,- Ptas.) por el concepto de ayudas a la navegación, hasta la suma total de cincuenta y nueve millones quinientas veintiséis mil, trescientas treinta y seis pesetas (59.526.336,- Pts.), debidamente actualizada con los correspondientes intereses de demora y actualización del lucro cesante al momento del efectivo pago de la misma y, en tal caso, reconozca el derecho de Naviera García-Miñaur, S.A. a percibir dicha indemnización con cargo a los Presupuestos Generales del Estado y simultáneamente. (ii) se desestime el recurso planteado por el Abogado del Estado confirmando la sentencia en lo que en aquel recurso se impugna, e (iii) imponga las costas causadas a la parte recurrente de conformidad con lo previsto en el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.".

Séptimo

El Abogado del Estado formalizó oposición a dicho recurso de casación y suplicó su desestimación.

Octavo

Por providencia de 18 de junio de 2002 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 9 de octubre siguiente, en que ha tenido lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid con fecha 15 de junio de 1995, estimó parcialmente el recurso interpuesto por "Naviera García Muñaur, S.A." contra las resoluciones administrativas antes reseñadas, que declaró nulas, y ordenó el pago de la cantidad de 42.621.069 Ptas., solicitados por la recurrente con cargo al presupuesto para ayudas al tráfico marítimo de 1988, en el que hubo cantidad presupuestaria sobrante.

Segundo

La solicitud se basaba en lo dispuesto en la Orden Ministerial de 11 de marzo 1988 a tenor de la cual las empresas navieras españolas cuyos buques realizaran transportes cumpliendo con los requisitos objetivos que en ella se establecían, podrían gozar, en concepto de ayuda al tráfico marítimo, de una cantidad resultante de aplicar los baremos y coeficientes previstos en sus artículos 2 y 5.

La negativa al pago de la ayuda solicitada se basó en la falta de disponibilidades presupuestarias durante el ejercicio de 1989, denegación que la Sala de instancia consideró contraria a derecho.

Tercero

Examinaremos en primer lugar el recurso de casación que interpone el defensor de la Administración del Estado. Al igual que hemos afirmado recientemente en las de 10 de junio de 2002 (recurso de casación número 3403/1996) y 27 de junio de 2002 (recurso de casación número 4209/1996) "el estudio de la sentencia recurrida y de los motivos de casación que contra ella se formulan [por el Abogado del Estado] pone de relieve que el supuesto que ahora hemos de enjuiciar no difiere, en nada que sea jurídicamente relevante, de los que fueron objeto de examen en las sentencias de esta misma Sala y Sección de fechas 17 de junio de 1999, 11 y 27 de febrero de 2002, dictadas, respectivamente, en los recursos de casación números 4499/1997, 7102/1995 y 7196/1995."

El pronunciamiento desestimatorio dictado en aquellas sentencias que, lógicamente, hemos de reiterar en ésta ante la similitud de hechos y fundamentos jurídicos atendiendo a las exigencias de seguridad jurídica y de igualdad en la aplicación de la ley, se basó en los siguientes razonamientos que sintéticamente reprodujeron las de 10 y 27 de junio de 2002:

"[...] El primero de los motivos de casación se formula al amparo del artículo 95.1.3 de la Ley de la Jurisdicción de 1956, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, al haberse dictado ésta con incongruencia, pues, a juicio del recurrente, no resuelve el principal problema a debate en primera instancia, consistente en determinar si las ayudas en cuestión tenían naturaleza de subvención o de prima y, por lo tanto, si su otorgamiento era de carácter discrecional u obligado.

Y, como entonces dijimos, tal motivo debe rechazarse, pues la congruencia de las sentencias no requiere una exhaustiva argumentación que corra paralela con las alegaciones de las partes, bastando con un razonamiento suficiente que dé cumplida respuesta a las pretensiones de los sujetos de la relación procesal; lo cual ha ocurrido en el caso presente, en el que se parte de los presupuestos de hecho previstos en las normas que se aplican, para concluir con la concurrencia de los mismos en las peticiones formuladas por la empresa recurrente, lo que determina su estimación. Por lo demás, desvelar cuál era la naturaleza de la ayuda, tenía en el presente caso una consecuencia baladí, desde el momento en que la propia Administración ya había acordado el gasto correspondiente, al margen de su consideración como subvención o prima.

[...] El segundo y último de los motivos se formula al amparo del artículo 95.1.4 de aquella Ley, denunciando la infracción de lo dispuesto en los artículos 1 y 11 de la Orden Ministerial de 11 de marzo de 1988, así como del artículo 60 de la Ley General Presupuestaria, pues el primero de ellos establece que las empresas podrán gozar de las ayudas, lo que es indicativo de su carácter potestativo, no constituyendo un derecho sino una mera posibilidad o expectativa; y, el segundo, recogiendo un principio básico establecido en el tercero, exige que el montante global de las ayudas se mantenga dentro de los límites de los créditos consignados en los Presupuestos.

Al igual que razonamos en aquellas ocasiones, el motivo no puede ser acogido, pues no se compagina con lo previsto en los correspondientes artículos décimos de las órdenes ministeriales de 11 de marzo y 7 de octubre de 1988, que al establecer un plazo de entrada de los expedientes en el Registro General de la Dirección General de la Marina Mercante, permite hasta su vencimiento atender las solicitudes que se formulen, sin que los términos «podrán gozar de las ayudas al tráfico» que usan sus respectivos artículos primeros, signifique otra cosa que el que son las propias empresas de navegación las que tienen la posibilidad de acudir o no a tales medidas de fomento, pero no que supongan atribución de margen de discrecionalidad en su otorgamiento para las que dentro de plazo acudan a este auxilio.

La limitación prevista en sus artículos undécimos de que «el montante global de estas ayudas deberá mantenerse dentro de los límites de los créditos que para ello se consignen en los Presupuestos Generales del Estado», no se daba en este caso, en el que el remanente de crédito no comprometido al cierre del ejercicio de 1988 era de 1.824.562.279 ptas., ejercicio al que había que referir las ayudas devengadas por transportes en dicho año. No rebasado este límite, el que estos derechos no se liquidaran durante ese año o fin de enero siguiente (artículo 49 LGP), o que fueren de cuantía superior a la prevista en el estado de gastos de 1989 (artículo 60 LGP), podrá generar la consecuencia prevista en el artículo 62 de la Ley General Presupuestaria para un ejercicio determinado, pero no impedirá que se reconozca el derecho a la ayuda y se tenga en cuenta a los efectos de los artículos 64.1 ó 73 de dicha Ley, como la propia Dirección General de la Marina Mercante ha intentado mediante un suplemento de crédito. Admitir lo contrario sería atribuir a la norma un contenido absurdo, ya que absurdo es arbitrar unas ayudas para unos transportes que pueden realizarse hasta el 31 de diciembre de 1988 y que nunca van a ser concedidas por no llegar a tiempo del cierre del ejercicio, con lo que se está defraudando la confianza legítima del destinatario."

Cuarto

Examinaremos acto seguido el recurso de casación interpuesto por la empresa naviera contra el pronunciamiento de la sentencia de instancia en la parte que rechazó su pretensión de obtener una indemnización del Estado a causa de la denegación de las ayudas al tráfico marítimo solicitadas.

La tesis de aquella empresa en el proceso de instancia era que la denegación de las ayudas constituía un supuesto de funcionamiento anormal o irregular de la Administración y le había provocado un perjuicio patrimonial no sólo consistente en la privación de las cantidades a que en concepto de tales ayudas tenía derecho, sino en la imposibilidad de hacer frente a otros pagos por ella debidos a terceros.

Sostenía, en efecto, que la petición era una más de entre las varias de análoga naturaleza que ella misma, en cuanto empresa naviera, había solicitado para obtener ayudas al tráfico marítimo por la realización del servicio de líneas regulares internacionales, al amparo de diversas Órdenes del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones de 1987 y 1988. La suma de todas las solicitudes (seis) ascendía a la cifra de 277.964.610 pesetas.

"Naviera García-Miñaur, S.A." afirmaba que en aquel momento mantenía con la Tesorería General de la Seguridad Social una importante deuda, derivada del impago de cuotas del Régimen Especial de Trabajadores del Mar, cuyo monto alcanzaba los 239.592.776 pesetas, en relación con la cual solicitó y obtuvo de la Tesorería su aplazamiento y fraccionamiento del pago. Añadía que no había podido hacer frente al calendario de pagos fijado en el acuerdo de aplazamiento de la Tesorería, atribuyéndolo precisamente a la falta de ingresos de las ayudas debidas por la Dirección General de la Marina Mercante.

Existía, pues, a su juicio un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado, que derivaba de la imposibilidad de hacer frente a sus compromisos con la Seguridad Social, imposibilidad que, a su vez, era consecuencia del irregular o anormal funcionamiento de la Administración estatal al no entregarle el importe de las ayudas pedidas. El monto exacto de este perjuicio lo cifraba la naviera, por un lado, en el incremento de la deuda para con la Tesorería, en un 20 por 100 de su importe, como recargo de apremio; por otro, en las costas del mismo procedimiento de apremio. Sumadas ambas partidas, la resultante se traducía en un cifra aproximada al 25% de la deuda con la Seguridad Social, concretamente en la ya expresada cifra de once millones novecientas cinco mil doscientas setenta y siete pesetas.

Quinto

El recurso no puede prosperar, tanto por razones formales como sustantivas. En cuanto a las primeras, por un lado, el escrito de interposición está defectuosamente formalizado en la medida en que no cita expresamente, como es obligado, bajo qué apartado concreto de los previstos en el artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional se basa la pretensión casacional, lo que determinaría su inadmisibilidad según jurisprudencia constante de esta Sala; por otro lado, con razón afirma el Abogado del Estado que, no habiendo la Sala de instancia motivado su rechazo al reconocimiento de la indemnización (pues se limitó a afirmar que no procedía, sin justificar las razones para ello), "[...] mal puede haber infringido los principios y normas constitucionales de derecho ordinario referentes a la responsabilidad de la Administración [...] una sentencia en la que dicha cuestión no ha sido objeto de tratamiento, lo que en pura ortodoxia procesal debía haber supuesto un recurso por parte de la recurrente fundado en incongruencia."

En efecto, para que se pueda imputar al tribunal sentenciador la infracción de una norma sustantiva que ha aplicado o cuya aplicación ha rechazado (en el buen entendimiento de que tal norma había sido alegada por una de las partes como fundamento básico de su pretensión) debe partirse de una respuesta motivada de aquél, en sentido positivo o negativo. Si la Sala de instancia desestima la pretensión sin "haber enjuiciado en absoluto la cuestión planteada por la recurrente sobre la exigencia de responsabilidad", según afirma el propio Abogado del Estado, el cauce procesal adecuado para impugnar este pronunciamiento judicial a través del recurso de casación es la denuncia de incongruencia omisiva prevista en el apartado tercero del artículo 95.1 de la anterior Ley Jurisdiccional, denuncia que en este caso no se ha planteado.

Es cierto, no obstante, que el tribunal de instancia rechazó la pretensión indemnizatoria, fallo procedente por razones de fondo que, pudiendo entenderse implícitas en la respuesta judicial, dada la claridad de los motivos que a él conducían, debieron explicitarse por la Sala en su sentencia. Tales motivos se resumen en la falta de relación de causalidad entre la actuación de la Administración y el daño invocado por la recurrente: la existencia de una deuda pendiente frente a la Seguridad Social era de todo punto ajena a las relaciones entre la Administración estatal y la empresa actora, derivada como derivaba de la conducta de ésta de no haber satisfecho en su momento las cuotas o cotizaciones sociales a cuyo pago venía obligada.

La misma alienidad afecta a los recargos de apremio, o a las costas derivadas de éste, que la naviera había de pagar por no cumplir los términos del aplazamiento concedido por la Tesorería de la Seguridad Social. Unos y otros no tienen por qué ser soportados o satisfechos por la Administración estatal, que es en definitiva lo que ocurriría si se accediera a la pretensión actora pues ésta consiste en que se condene al Estado a pagar la misma cantidad a que aquellas partidas ascienden. Argumento de la empresa recurrente que, de admitirse, se podría emplear frente a cualquier deudor moroso, exigiéndole no ya el importe de la deuda más sus intereses de demora, sino el pago de otras cantidades adicionales, derivadas de relaciones del acreedor con terceras personas a las que el deudor resulta totalmente ajeno.

Por lo demás, como también afirma con acierto el Abogado del Estado, resulta gratuito sostener que la conducta de la Administración estatal al negar el pago de la ayuda (admitido que fue contraria a derecho) determinaba sin más el agravamiento de las responsabilidades pecuniarias de la naviera ante la Tesorería de la Seguridad Social cuando aquélla no había acreditado su imposibilidad de hacer frente a tales responsabilidades por otros medios.

Sexto

Procede, pues, la desestimación de ambos recursos con la preceptiva condena en costas a las partes que los han sostenido, conforme prescribe el artículo 102.3 de la precedente Ley Jurisdiccional.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

FALLAMOS

No ha lugar al recurso de casación número 8735 de 1996, interpuesto por la Administración del Estado y por "Naviera García- Miñaur, S.A." contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo (Sección Novena) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 15 de junio de 1995, recaída en el recurso número 225/1993. Imponemos a las partes recurrentes las costas de este recurso.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Óscar González.- Segundo Menéndez.- Manuel Campos.- Francisco Trujillo.- Pablo Lucas.- Fernando Cid.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.