STS, 16 de Diciembre de 2004

En el recurso contencioso administrativo núm. 717/00 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional se dictó sentencia, con fecha 25 de abril de 2001, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Desestimamos el recurso contencioso-administrativo promovido por D. Hugo contra el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, en solicitud de ejecución de Orden dictada por la Consejería de Agricultura y Pesca del Gobierno de Canarias con fecha 6 de junio de 1989 y, en consecuencia, confirmamos la Resolución adoptada por la Dirección General de Estructuras y Mercados Pesqueros, del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación con fecha 13 de septiembre de 2000. Sin imposición de costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de D. Hugo se presentó escrito manifestando su intención de interponer recurso de casación, que se tuvo por preparado por providencia de 1 de junio de 2001, con emplazamiento de las partes y remisión de las actuaciones a esta Sala.

Por escrito presentado el 6 de julio de 2001 se interpone el recurso, haciendo valer cinco motivos de casación, el cuarto al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y los otros cuatro al amparo de la letra d) de dicho artículo 88.1, solicitando la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso-administrativo.

El Abogado del Estado formalizó, con fecha 28 de abril de 2003, escrito de oposición al recurso de casación interesando la desestimación de éste con costas.

Por providencia de 25 de noviembre de 2003, se señaló para votación y fallo el 4 de febrero de 2004, dictándose sentencia de 9 de febrero de 2004 declarando no haber lugar al recurso de casación, no obstante, con fecha 12 de marzo de 2004 la representación procesal del recurrente planteó incidente de nulidad de actuaciones por incongruencia omisiva de la sentencia, que fue estimado por auto de 30 de septiembre de 2004, por cuanto la sentencia había omitido pronunciarse sobre el quinto de los motivos de casación invocados por la parte, declarándose la nulidad de la sentencia, con retroacción de las actuaciones al momento anterior para dictar la sentencia procedente.

Por providencia de 2 de noviembre de 2004, se señaló para votación y fallo el 9 de diciembre de 2004, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina, Magistrado de la Sala

La declaración de nulidad de la sentencia dictada en su día con retroacción de las actuaciones, supone la realización de un nuevo examen y valoración de todos los motivos de casación que se hicieron valer en el escrito de interposición del recurso. No obstante, por lo que se refiere a los cuatro primeros motivos, el resultado de este nuevo examen coincide con el que se plasmó en aquella sentencia, por lo que se mantiene la argumentación de la misma en los siguientes términos.

El motivo cuarto, formulado al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA, en adelante), requiere, por su naturaleza, de un análisis prioritario, ya que, por mediación suya, se alega quebrantamiento de las normas reguladoras de la sentencia citándose la infracción de los artículos 32.1 y 33.1 de dicha Ley.

Ahora bien, a pesar de la referencia al artículo 32.1 LJCA, relativo a los recursos dirigidos contra la inactividad de la Administración pública, en realidad lo que parece reprocharse a la sentencia de instancia es haber sido incongruente, pues, según la parte recurrente, habiéndose sometido al Tribunal a quo la falta de ejecución de un acto firme (la orden de la Consejería de Agricultura y Pesca del Gobierno Canario, de fecha 6 de junio de 1989), no procedía que dicho órgano jurisdiccional realizara una valoración sobre la concurrencia de los requisitos necesarios para el otorgamiento de la subvención o ayuda por el cese de la actividad pesquera del BUQUE000" sobre cuyo extremo ya había resuelto el órgano competente de la Comunidad Autónoma.

Inicialmente, asiste razón a la recurrente en cuanto al criterio que sostiene sobre el procedimiento para el reconocimiento de las ayudas por cese definitivo de la actividad pesquera y la resolución correspondiente, según las previsiones del artículo 43 del derogado Real Decreto 219/1987, de 13 de febrero.

En efecto, según este precepto, cuando el puerto base estaba situado en una Comunidad Autónoma con competencia en ordenación del sector pesquero, como ocurría en el presente caso en que se trataba de la Comunidad Autónoma Canarias, el órgano competente de ésta no sólo tramitaba el procedimiento de solicitud de ayuda sino que lo resolvía aplicando la normativa básica establecida por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación. De modo que una vez resueltos los expedientes se remitían a la Secretaría General de Pesca Marítima para su envío a la Comisión de la CEE y el otorgamiento del pago de la ayuda estatal, de acuerdo con el programa de orientación plurianual y con las disponibilidades presupuestarias.

De este modo, en la tramitación dual o bifásica del procedimiento ante dos Administraciones, a la de la Comunidad Autónoma correspondía comprobar la concurrencia de los requisitos establecidos para la concesión de las ayudas por el Real Decreto 219/1987, de 13 de febrero, y, una vez dictada la resolución favorable, a la del Estado correspondía el "Otorgamiento del pago", velando, no obstante, por el cumplimiento del programa de orientación plurianual y por la existencia de las disponibilidades presupuestarias.

Ello claro está, teniendo en cuenta que, de acuerdo con la doctrina de esta Sala, el agotamiento de la consignación presupuestaria establecida impide que se otorguen las subvenciones, sin que exista obligación de proceder a un incremento de crédito presupuestario mediante transferencias u otros instrumentos de modificación del presupuesto (Cfr. SSTS de 22 de enero de 1995 y 27 de julio de 1995, que parten de la sentencia de 28 de febrero de 1991), sin perjuicio, claro está, de la responsabilidad patrimonial en que pueda incurrir la Administración cuando concurran los requisitos establecidos para su exigencia.

En cualquier caso, el motivo que se analiza no puede ser acogido por las siguientes razones:

1. A pesar de que la recurrente encauza su recurso contencioso-administrativo como una impugnación frente a inactividad de la Administración Pública, conforme a los artículos 29 y 32.1 LJCA, por no ejecutar (no efectuar el pago) de un acto administrativo firme (la Orden de la Consejería que reconocía el crédito), y así parece entenderlo el propio Tribunal a quo, cuando, estimando el correspondiente recurso de súplica, da al proceso la tramitación prevista para el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78, de acuerdo con el apartado 2 del citado artículo 29, ambos de LJCA, lo cierto es que formalmente sí existía una actuación administrativa -un acto administrativo expreso- frente a la que se reacciona y que ha de entenderse como objeto de la pretensión actora.

   En efecto, la solicitud de ejecución de la Orden de 6 de junio de 1989, del Consejero de Agricultura y Pesca del Gobierno de Canarias, realizada por medio de escrito de 14 de junio de 2000, es contestada por resolución de la Secretaría General de Pesca Marítima, Dirección General de Estructuras y Mercados Pesqueros, de fecha 13 de septiembre de 2000, y lo hace en sentido denegatorio por tres motivos: prescripción del derecho, por el tiempo transcurrido desde la resolución del Consejero de 6 de junio de 1989, y caducidad, de acuerdo con lo establecido en el artículo 92 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (LRJ y PAC, en adelante); por no aplicación de la disposición transitoria primera del Real Decreto 222/1991, de 22 de febrero, que había derogado al Real Decreto 219/1987, "al existir indicios racionales de no cumplir (la solicitud) los indicios racionales establecidos en la normativa aplicable y haber agotado las disponibilidades presupuestarias para el programa aplicable"; y por aplicación de las previsiones establecidas en los artículos 81 de la Ley General Presupuestaria (LGP, en adelante), 6.4 del Real Decreto 2225/1993, de 17 de diciembre, que aprueba el Reglamento de procedimiento para la concesión de subvenciones públicas, y 142.5 LRJ y PAC.

2. El debate procesal de instancia gira en torno a la legalidad de dicha resolución y no es por ello ajeno a la controversia suscitada la relevancia que para el pago podía tener el programa de orientación plurianual y las disponibilidades presupuestarias.

   De ahí que, sin mengua de la necesaria congruencia de su sentencia, el Tribunal a quo se refiera a la habilitación al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación para dictar las normas necesarias de desarrollo, contenida en la Disposición Final del Real Decreto, y a lo establecido en la Orden de 26 de septiembre de 1988, que, además de señalar determinadas condiciones imprescindibles para la percepción de ayudas económicas por cese definitivo de la actividad pesquera, según los diferentes supuestos, establece que la concesión de aquéllas estará condicionada en cada momento a las disponibilidades de crédito en las partidas presupuestarias correspondientes de los Presupuestos Generales del Estado (art. 8).

Los tres primeros motivos de casación se formulan al amparo del artículo 88.1. d) LJCA.

1. El primero, por vulneración del principio de confianza legítima, en directa conexión con los principios de seguridad jurídica y de tutela judicial efectiva.

   Después de señalar lo que a juicio de la parte debe entenderse incluido en el ámbito de los referidos principios y de la protección que de los mismos hace la jurisprudencia de esta Sala, citando al respecto diversas sentencias, se argumenta el motivo señalando que la Orden de la Comunidad Autónoma de Canarias, de fecha 6 de junio de 1989, adquiere firmeza, la Administración General del Estado (Secretaria General de Pesca Marítima) recibe, en el mes de julio de 1989, el expediente de ayuda por paralización definitiva de la actividad pesquera, y a partir de ese momento dicha Administración no realiza tramitación alguna hasta la resolución de fecha 13 de septiembre de 2000.

   Pero, al mismo tiempo, se hace referencia a "una actividad incesante (de la Administración) de petición de documentación durante once años" que no figura en el expediente y que, pese a no proceder en Derecho, fue contestada por el recurrente, creándose una situación de apariencia de legalidad que se ha visto defraudada.

2. El segundo, por infracción del artículo 46 LGP, relativo al instituto de la prescripción y concordantes de la propia Ley sobre el procedimiento de las obligaciones económicas del Estado.

   En síntesis, se razona el motivo señalando que el Abogado del Estado, en la vista celebrada el día 18 de abril de 2001, alegó la prescripción establecida en dicho precepto que establece una prescripción a los cinco años del derecho a exigir el pago de obligaciones ya reconocidas o liquidadas, contándose el plazo desde la fecha de notificación del reconocimiento o liquidación de la respectiva obligación.

   Y en el presente supuesto resulta, según el recurrente, que no se tramitó expediente de pago ni se efectuó la oportuna liquidación por acto expreso a partir de cuya notificación se inicia el correspondiente plazo de prescripción.

   Y, a mayor abundamiento, sostiene la recurrente que si hubiese prescrito el derecho del administrado, la Administración, conforme establece el artículo 47 LGP, debería haber tramitado el preceptivo expediente de prescripción de la obligación.

3. El tercero de los motivos de casación es por vulneración de la jurisprudencia relativa al instituto de la prescripción en el ámbito administrativo y su interrupción, ya que la Sala de instancia aplica de forma extremadamente rigorista el instituto de la prescripción no valorando los actos del administrado que habrían interrumpido aquélla.

   La Sala de la Audiencia Nacional considera que no son aptos para interrumpir la prescripción los documentos que se fueron presentando por el recurrente en fechas de 12 de diciembre de 1991, 29 de abril de 1992 y de 3 de diciembre de 1995 y que, sin embargo, revelan una actuación periódica de la que tuvo constancia la Administración y que responde a reiterados requerimientos de ésta.

La sentencia de instancia que se recurre tiene, en realidad, una doble razón de decidir. Después de referirse al objeto del proceso y de examinar la competencia de la propia Sala, se razona el fallo señalando que se habría producido la prescripción del derecho a reclamar el pago (fundamento jurídico tercero) conforme al artículo 46 LGP, y que no concurrían los requisitos para la procedencia de la ayuda económica de que se trata (fundamento jurídico cuarto).

Requisitos que serían la disponibilidad de crédito presupuestario y cumplimiento de la exigencia establecida para cada uno de uno de los supuestos o causas de paralización del artículo 40 del Real Decreto (certificado de desguace, documento del despacho aduanero o baja y correlativa alta en la respectiva lista de actividad del buque).

Pues bien, cualquiera de los dos razones indicadas sería por sí sola bastante para justificar el fallo desestimatorio de la sentencia. De manera que los tres motivos enunciados en nuestro anterior fundamento jurídico, que han de entenderse referidos exclusivamente a la improcedencia de apreciar la prescripción (por mor de la seguridad jurídica, de la inaplicación del artículo 46 LGT o de la necesidad de una interpretación flexible y no rigorista de dicha institución) no tendrían suficiente virtualidad casacional, pues, aunque fueran acogidos dialécticamente permanecería la suficiente razón de decidir de la sentencia de instancia consistente en la inicial improcedencia de la ayuda solicitada por falta de consignación presupuestaria y/o falta de acreditación del desguace, exportación del buque o cambio de la actividad pesquera del buque.

Además, debe reiterarse lo ya señalado respecto del significado de la intervención de las dos Administraciones en el procedimiento complejo de que se trata, en el que, de acuerdo con el propio artículo 43 del Real Decreto 219/1987, de 13 de febrero, a la del Estado correspondía velar por la observancia del programa de orientación plurianual y la existencia de disponibilidad presupuestaria. En cuyo ámbito se insertan las consideraciones de la resolución de 13 de septiembre de 2000 sobre las disposiciones transitorias del Real Decreto 222/1991, de 22 de febrero y sobre el agotamiento de las disponibilidades presupuestarias para el programa aplicable.

En cualquier caso ninguno de los tres motivos a que se ha hechos referencia puede ser acogido por las siguientes razones:

1. El principio de protección a la confianza legítima, relacionado con los más tradicionales en nuestro ordenamiento de la seguridad jurídica y la buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, comporta, según la doctrina del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea y la jurisprudencia de esta Sala, el que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones. O, dicho en otros términos, la virtualidad del principio que se invoca puede suponer la anulación de un acto de la Administración o el reconocimiento de la obligación de ésta de responder de la alteración (producida sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento (Cfr. SSTS de 10 de mayo, 13 y 24 de julio de 1999 y 4 de junio de 2001).Pero ello en el bien entendido de que, no pueden apreciarse los necesarios presupuestos para la aplicación del principio invocado en la mera expectativa de una invariabilidad de las circunstancias. En el mismo sentido, debe tenerse en cuenta que el "principio de protección de la confianza legítima del ciudadano" en el actuar de la Administración no se aplica a los supuestos de cualquier tipo de convicción psicológica subjetiva en el particular, sino cuando dicha " con fianza" se funda en signos o hechos externos producidos por la Administración lo suficientemente concluyentes que induzcan a aquél a confiar en la "apariencia de legalidad" que la actuación administrativa a través de actos concretos revela (Cfr. SSTS 15 de noviembre de 1999, 4 de junio de 2001y 15 de abril de 2002, entre otras). Pero dicha circunstancia no se aprecia en el reconocimiento inicial de una ayuda supeditada al cumplimiento de una determinada programación y a la existencia de una disponibilidad presupuestaria. Y, de cualquier forma, aunque se entendiera que podía haberse creado una determinada confianza por la Orden del Consejero de la Comunidad Autónoma era exigible en el beneficiario la necesaria diligencia para hacer valer lo que entendía su derecho, sin dejar transcurrir el plazo de prescripción. O dicho en otros términos, el instituto de la prescripción, que tiene precisamente su fundamento en la seguridad jurídica, no es contrario al principio de confianza legítima, pues no puede esperarse que sea exigible el derecho al margen de los límites temporales que supone la prescripción.

2. La prescripción que aprecia la Sala de instancia es la prevista en el artículo 46 LGP que comprende los dos supuestos, tanto la del derecho al reconocimiento o liquidación (apartado 1. a)), como del derecho a exigir el pago de la obligación ya reconocida o liquidada (apartado 1.b)). Por lo que el derecho que podía entender el recurrente reconocido por la Orden del Consejero de 6 de junio de 1989 debió ejercitarse en el plazo de cinco años; especialmente si se tiene en cuenta que dicha Orden cuantificaba, incluso, la ayuda económica (161.000 ecus).

   Ha de tenerse en cuenta al respecto que el propio recurrente plantea el inicial recurso contencioso administrativo como ejecución del acto de reconocimiento de su derecho, consistente en la Orden de la Comunidad Autónoma de Canarias de 6 de junio de 1989, y que también en este recurso de casación atribuye tal naturaleza de acto de reconocimiento a dicha Orden, por lo que resulta clara la determinación del dies a quo en los términos del indicado artículo 46 de la Ley General Presupuestaria.

   El expediente contemplado en el artículo 47 de la Ley General Presupuestaria, al que se refiere el recurrente, tiene por objeto dar de baja en la correspondiente cuenta la obligación prescrita, por lo que parte de la prescripción ya producida y en nada afecta al cómputo del plazo establecido al efecto.

3. No puede tacharse de criterio rigorista limitar los actos interruptivos de la prescripción a aquéllos que suponen el ejercicio de la acción ante los Tribunales, a una reclamación extrajudicial del derecho o al reconocimiento de la deuda por el deudor, como dispone el artículo 1973 del Código Civil, al que se remite el propio artículo 46.2 LGP. Y esto es precisamente lo que hace la sentencia recurrida cuando no considera capaces de interrumpir la prescripción los escritos de 1 de abril de 1996 y 10 de octubre de 1997, pues no son realmente de reclamación sino que se limitan a interesarse por la situación del expediente de desguace del moto pesquero "BUQUE000" (sic), y a pedir información sobre el particular, señalando que entendía que el Decreto al que se acogió en su día no mencionaba que el barco debiera estar incluido "en el censo de flota pesquera operativa, cuya publicación de ejecución tuvo lugar cuando se presentaba el expediente".

Como motivo quinto, formulado al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y con carácter subsidiario al motivo cuarto, se alega la infracción del artículo 1.214 del Código Civil, al no haberse probado por la Administración que la obligación de pago que mantenía con el recurrente se hubiera extinguido, argumentando que la sentencia recoge que conforme a la resolución de 13 de septiembre de 2.000, se habían agotado las disponibilidades presupuestarias para el programa aplicable lo que unido al incumplimiento de los requisitos establecidos en la normativa de aplicación, según señala la expresada resolución, impide acceder al recurso jurisdiccional planteado. Que la sentencia considera probados tales circunstancias cuando la resolución administrativa sólo habla de indicios y la Administración no ha probado tales extremos como le correspondía según el artículo 1.214 del Código Civil, como causa de extinción de las obligaciones, por lo que la sentencia al estimar lo que solo eran inconcretas alegaciones de la demandada, provoca la inversión de la carga de la prueba al ser el Administrado el que hubiera debido probar que la obligación de pago de la Administración demandada no se había extinguido.

El planteamiento de este motivo parte de una apreciación parcial del contenido de la sentencia sobre tales aspectos, pues lo que argumenta la sentencia es que "no consta el cumplimiento de los requisitos que para el pago de la ayuda establece la normativa de aplicación. En efecto, el Art. 43 del Real Decreto 219/87 condicionaba el otorgamiento del pago de la ayuda estatal de acuerdo con el programa de orientación plurianual y con las disponibilidades presupuestarias. La disposición final de dicho Real Decreto facultaba al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación para dictar las normas necesarias para el cumplimiento y desarrollo del mismo. Así, la Orden Ministerial de 26-9-1988, ya citada, además de condicionar expresamente la concesión de las ayudas por paralización definitiva a las disponibilidades de crédito en las partidas presupuestarias correspondientes, estableció diversas condiciones indispensables para percibir tales ayudas, en función de los distintos supuestos o causas de paralización definitiva previstos en el Art. 40 del mentado Real Decreto. De manera que para el cese por desguace, supeditaba el pago efectivo de la ayuda a la presentación de un certificado de desguace; para el cese por exportación de buque, a la presentación del documento del despacho aduanero, y para el cese por cambio de actividad del buque, a la presentación de la baja en la tercera lista y el alta correspondiente en la lista de destino. Ninguna de cuyas condiciones constan acreditadas para acceder al pago de la ayuda, aparte de que conforme a la resolución de 13-9-2000 y al informe de la Subdirección General de Recursos y Asuntos Jurídicos del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación que precedió a aquella, se habían agotado las disponibilidades presupuestarias para el programa aplicable. Ello, unido el incumplimiento de los requisitos establecidos en la normativa de aplicación, según señala la expresada resolución, impide acceder al recurso jurisdiccional planteado, por ser conforme a Derecho la resolución administrativa impugnada".

Se desprende de ello que el juicio desestimatorio se apoya en la doble circunstancia de falta de acreditación por el interesado de los requisitos y las condiciones necesarias para acceder al pago de la ayuda y agotamiento de las disponibilidades presupuestarias, que tienen distinto alcance respecto a la efectividad de la obligación, pues el cumplimiento de los requisitos y condiciones para acceder al pago de la deuda, como hechos determinantes del pago, corresponde acreditarlos al interesado, por lo que no cabe apreciar al respecto la inversión de la carga de la prueba que se invoca como fundamento de este motivo de casación, pues, como ha declarado la sentencia de 26 de julio de 2002, citada por la de 21 de enero de 2003 "la infracción de las normas sobre la carga de la prueba sólo puede invocarse en casación cuando la sentencia impugnada imputa erróneamente las consecuencias de la falta de la prueba a una parte a la que no corresponde. Dicha invocación no permite discutir la conclusión del Tribunal acerca del hecho mismo de la falta de prueba de un hecho."

Y en lo que atañe al agotamiento de las disponibilidades presupuestarias, la sentencia no realiza un desplazamiento de la carga probatoria sobre el recurrente, en contra de lo establecido en el art. 1.214 del Código Civil, sino que afirma dicho agotamiento como hecho que deduce de la resolución impugnada y el informe que le sirve de fundamento, es decir, como resultado de la valoración de los elementos y actuaciones administrativas que tiene a su alcance, de manera que lo que en realidad se pone en cuestión por el recurrente, al mantener la falta de acreditación de tal extremo por la Administración, es que la Sala de instancia haya llegado a la convicción de tal agotamiento de disponibilidades, es decir, la fijación de los hechos por el Tribunal de instancia, lo que está excluido del recurso de casación, pues como indica la sentencia de 9 de diciembre de 2003, "los hechos se hallan excluidos del debate casacional. Ni el replanteamiento fáctico de la litis, ni la revisión de los hechos fijados por la sentencia recurrida en la instancia tienen cabida en casación", y es que como señala la sentencia de 16 de septiembre de 2003 "La fijación de los hechos constituye competencia exclusiva del Tribunal de instancia", que tiene potestad para apreciar los hechos y valorar la prueba, a no ser que se alegue y acredite qué norma ha infringido o que la valoración es arbitraria o irrazonable, sentencias de 15 de marzo y 10 de octubre de 2000, 5 de febrero de 2002 y 21 de octubre de 2003, circunstancias que no concurren en este caso.

Por todo ello también este motivo de casación debe ser desestimado.

Las razones expuestas justifican el rechazo de los motivos de casación formulados y la consecuente desestimación del recurso, con imposición legal de las costas causadas al recurrente, si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el artículo 139.3 LRJCA y teniendo en cuenta la entidad del proceso y la dificultad del mismo, señala en 2.100 euros la cifra máxima por honorarios del Abogado del Estado que representa a la Administración recurrida.