STS, 3 de Mayo de 2006

PonenteCELSA PICO LORENZO
ECLIES:TS:2006:2789
Número de Recurso8976/2003
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución 3 de Mayo de 2006
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

RICARDO ENRIQUEZ SANCHOMARIANO BAENA DEL ALCAZARANTONIO MARTI GARCIASANTIAGO MARTINEZ-VARES GARCIACELSA PICO LORENZO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a tres de Mayo de dos mil seis.

Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 8976/03, interpuesto por el Letrado de la Junta de Andalucia en nombre y representación de la Junta de Andalucia contra la sentencia de fecha 25 de septiembre de 2003, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sección 2ª, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 587/00 en el que se impugnaba Orden del Excmo. Sr. Consejero de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía, de fecha 14 de enero de 2.000, por la que se desestimaba el Recurso interpuesto por OLIVAP, S.A. contra la Resolución del Iltmo. Sr. Director General de Información y Gestión de Ayudas. Ha sido parte recurrida la entidad mercantil GEFIR S.L. representada por el Procurador de los Tribunales don Adolfo Morales Hernández San Juan.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el recurso contencioso administrativo núm. 587/00 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sección 2ª, se dictó sentencia con fecha 25 de septiembre de 2003 cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que debemos estimar y estimamos el presente Recurso interpuesto por GEFIR, S.L. contra las Resoluciones citadas en el Fundamento Primero de esta Sentencia, las que declaramos nulas por ser contrarias al Orden Jurídico. Sin costas".

SEGUNDO

Notificada dicha resolución a las partes, por la Letrada de la Junta de Andalucia se prepara recurso de casación y teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

TERCERO

La Letrada de la Junta de Andalucía, por escrito presentado el 5 de enero de 2004, formaliza recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso- administrativo.

CUARTO

La representación procesal de GEFIR, S.L. formalizó con fecha 20 de diciembre de 2005 escrito de oposición al recurso de casación interesando la desestimación de éste con costas.

QUINTO

Por providencia de 15 de febrero de 2006, se señaló para votación y fallo el 26 de abril de 2006, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo, Magistrada de Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La representación procesal de la Junta de Andalucía interpone recurso de casación contra la sentencia estimatoria dictada el 25 de septiembre de 2003 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso contencioso administrativo 587/2000 deducido por Gefir SA contra la Resolución de 14 de enero del 2000 de la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía desestimatoria del recurso interpuesto contra otra por la que se reclamó a la accionante la devolución de 57.157.654 pesetas por la campaña 91/92; 74.852.951 pesetas por la campaña 92/93 y 116.161.553 pesetas por la campaña 93/94, que habían sido previamente concedidas en concepto de ayudas a la producción de aceite de oliva.

Tras identificar la sentencia en su PRIMER fundamento el acto impugnado hace referencia en el SEGUNDO al primer argumento impugnatorio que desestima. Se centra en no aceptar la pretensión de que debía haberse seguido el procedimiento establecido en el art. 102 de la Ley 30/1992, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , LRJAPAC.

Dedica el TERCERO a rechazar los alegatos de infracción de determinados principios por indebida tramitación del procedimiento sancionador al entender que estamos en supuesto de incumplimiento de los requisitos de una subvención, cuestión ajena al procedimiento sancionador.

Si es aceptada en el CUARTO la pretensión de nulidad por falta de expediente administrativo y ausencia de fundamento. Señala que examinado el expediente se observa la existencia de un Informe de Resultados de Control de Ayuda a la Producción, de fecha 5 de noviembre de 1996, en el que se expresa que el conteo realizado del número de olivos, existente en las parcelas incluidas en las distintas declaraciones de cultivo ha da lugar a la existencia de 83.332 olivos, en lugar de los 80.445 declarados. Y en cuanto al potencial productivo de olivares, según comprobación realizada sobre el terreno, la Inspección de la Agencia considera que es netamente inferior teniendo en cuenta la edad de la plantación, el estado de cultivo y características del suelo, en un año de óptima cosecha.

Finalmente en el QUINTO concluye que el mencionado informe es asumido por la resolución de 27 de febrero de 1998 y por la Orden de 14 de enero de 2000. Resoluciones que reputa nulas de pleno derecho, sobre la base del art. 63.1 e) de la Ley 30/92 , en la medida en que acepta el alegato de que no ha existido procedimiento administrativo. Mantiene que no puede fundamentarse una resolución administrativa, en un informe, en el que se afirma que se acompañan una serie de documentos, por fotocopias compulsadas, como anexo, sin que ello esté acreditado en el expediente. Argumenta que no constan las Actas de inspección y control realizados, ni los informes de los inspectores que se mencionan en el susodicho informe.

Concluye que no existe base probatoria de las afirmaciones que se hacen en el informe y en las resoluciones administrativas, ni se han incorporado al expediente las Actas de los controles de campo, ni las documentaciones a que antes hizo mención, que, destaca, si constan aportadas en otros expedientes. Razona que de los actos de instrucción no ha tenido conocimiento el interesado que no ha podido defenderse, sin que , al entender de la Sala , puedan salvarse las mentadas omisiones, con un trámite de audiencia, en el que se efectuaron alegaciones, en fecha 4 de febrero de 1997, sobre las afirmaciones del informe carentes de justificación documental. Finamente manifiesta que tampoco la Sala puede contrastar los datos y afirmaciones de las mismas, por la ausencia de documentación esencial del procedimiento que justifique esencialmente el actuar de la Administración, lo que conlleva la nulidad de las resoluciones.

SEGUNDO

Frente a la antedicha sentencia la administración autonómica formula un único motivo de recurso al amparo del art. 88.1.d) LJCA por infracción del art. 62.1.e) LRJAPAC ya que la Sala aplica el art. 62.1. d) por cuanto no ha existido procedimiento administrativo.

Sostiene que la actuación administrativa trae causa de la comprobación realizada por la Agencia para el Aceite de Oliva del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, tras cuya actuación llega a la conclusión de que es incompatible la producción de aceitunas reflejada por el oleicultor en sus solicitudes de ayuda con la comprobación, sobre el terreno, con los olivares de que los que procederían las aceitunas.

Insiste en que, como recoge la resolución, el método empleado es el previsto en los Reglamentos comunitarios, arts. 10, 3 y 4, Reglamento CE 3061/1984, de la Comisión de 31 de octubre en relación con el art. 14.3. bis, Reglamento CEE 2261/1984, del Consejo de 17 de julio . Método que consiste en comparar el rendimiento declarado con el fijado a tanto alzado para la zona en que se encuentre situada la explotación.

Recalca que ninguna indefensión produce al administrado que no obre en el expediente copia de las declaraciones que en su día sirvieron de base a las peticiones de las correspondientes ayudas pues se trata de datos aportados por el solicitante que, por tanto, debe conocer.

Defiende que no ha habido indefensión al expresar el Informe el método utilizado ni tampoco ausencia de motivación cuando la normativa comunitaria. Parte de que la normativa comunitaria establece este procedimiento de determinación a tanto alzado cuando "no es posible confirmar los datos que figuran en los certificados de entrada y molturación de aceitunas en almazara que acompañaron a las solicitudes de ayuda".

Remata su argumentación manifestado que, en su caso, la resolución incurriría en anulabilidad pero no en nulidad. Pide, pues, o que se declare que el acto es ajustado a derecho o, subsidiariamente, que incurre en vicio de anulabilidad por falta de motivación, procediendo la retroacción al momento en que se incurrió en el citado vicio.

Objeta la recurrida la inadmisibilidad del recurso de casación. Se basa en que por un lado se discuten los hechos probados fijados en el fundamento de derecho quinto. Y por otro constituye argumento nuevo combatir la alegación de falta de procedimiento cuando nada dijo en instancia ya que no impugnó la ausencia de procedimiento alegada por la demandante. Entiende acertados los razonamientos. Manifiesta que no alcanza a entender la alegación respecto a la motivación en relación con la falta de procedimiento.

TERCERO

Tiene razón la parte recurrida cuando afirma que constituye argumento nuevo en el razonamiento de la Comunidad Autónoma de Andalucía su tesis acerca de la falta de nulidad absoluta del procedimiento y, en su caso, la procedencia de la nulidad relativa. Sin embargo no constituye cuestión nueva a efectos del recurso de casación, pues, independientemente, de que no fuera adecuadamente combatido en instancia por la administración al contestar la demanda tras el alegato de la allí demandante, lo cierto es que fue aducido por una de las partes y considerado en la sentencia. Es decir que se dan las condiciones para que el motivo pueda ser examinado y fijarse la pertinente doctrina, esencia del recurso de casación.

CUARTO

Dado que los actos administrativos se presumen válidos, conforme al art. 57 LRJAPPAC , la nulidad de pleno derecho está contemplada en el art. 62 LRJPAC solo respecto una serie de supuestos que contravienen el ordenamiento jurídico en sus aspectos y determinaciones más esenciales.

El dictado de un acto prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido considerado en el apartado 1.e) del meritado artículo ya se contemplaba en el apartado 1.c) del art. 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 como causa de nulidad, respecto al que se pronunció una copiosa jurisprudencia (entre otras Sentencias las de 26 de enero y 23 de junio de 1994 ) que se decantaba por la nulidad cuando el acto se manifestaba sin la instrucción previa de procedimiento alguno.

Bajo el marco legal vigente se insiste en que la ausencia total y absoluta de procedimiento se puede dar también cuando se omiten trámites de gran trascendencia, como acontece en el procedimiento de petición de asilo con la audiencia preceptiva al Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados ( sentencias de 1 de marzo de 2005, recurso 5890/2001; 26 de abril de 2005, recurso de casación 632/2002; 10 de mayo de 2005, recurso de casación 4852/2001 ).

Y, en un plano más general la sentencia de 15 de marzo de 2005, recurso de casación 198/2002 , nos recuerda lo vertido en otra anterior de 15 de octubre de 1997 acerca de que la omisión del procedimiento ha de ser clara, manifiesta y ostensible, lo que supone que dentro del supuesto legal de nulidad, se comprendan los casos de ausencia total de trámite o de seguir un procedimiento distinto.

En la misma línea la sentencia de 3 de noviembre de 2004, recurso de casación 5805/1999 , acerca de que en un procedimiento de contratación administrativa la formulación de una propuesta al órgano de contratación por órgano distinto, en el caso una Comisión Informativa de Hacienda, respecto del competente previsto en las normas legales correspondientes -Mesa de Contratación- implica una actuación carente de toda eficacia que implica prescindir de un elemento esencial del procedimiento.

QUINTO

Si engarzamos la doctrina anterior con lo acontecido en el procedimiento de instancia concluye este Tribunal tras la oportuna deliberación que no hubo una absoluta y radical falta de procedimiento.

En el caso lo que se produjo ha sido una nulidad relativa, art. 63 LRJAPAC , consistente en la infracción del ordenamiento jurídico derivada de no incluir en el expediente administrativo toda la documentación que comprendían las actuaciones desarrolladas en el ámbito del control de las ayudas a la producción del aceite de Oliva. Un ejemplo de la irregular tramitación del expediente queda patente en la falta de orden secuencial cronológicamente que evidencia la documentación que constituye el expediente remitido a la Sala de instancia por la administración autonómica. Así no resulta lógico que las alegaciones de 4 de febrero de 1997 efectuadas previamente al inicio del expediente figuren en folio 71 mientras las alegaciones al expediente formuladas en 21 de marzo de 1997 constan al folio 18.

Se constata que el expediente se inicia por unas Instrucciones de 17 de abril de 1995 de la Dirección General de Información y Gestión de Ayudas de la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía, que deberán ser tomadas en cuenta en lo sucesivo.

No obstante el primer documento afectante al demandante en instancia consiste en la comunicación del Director de la Agencia para el Aceite de Oliva del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación interesando de la Junta de Andalucía el inicio del oportuno expediente, si lo considera oportuno, para conseguir la devolución de las cantidades indebidamente pagadas a la Organización de Productores Reconocida como Opracol Córdoba, oleicultor Gefirsa, expediente P- 1-96/97. Comunicación que se acompaña de un Informe de la citada Agencia en que se consignan las declaraciones de cultivo presentadas por la empresa, las solicitudes de ayuda acompañadas de las certificaciones de entrada y molturación de aceituna en almazara en las campañas en cuestión y el resultado de los controles. Respecto a estos últimos se afirma que según comprobación realizada sobre el terreno la Inspección de la Agencia considera que la producción es netamente inferior y obtiene unos determinados rendimientos teóricos de aceituna/arbol teniendo en cuenta la zona homogénea 1 y 3 a la que pertenecen las fincas en que se ubican los olivos en relación con el contenido de los Reglamentos CEE 2421/1992, 1934/1993 y 1840/1994 . Concluye que los Inspectores consideran incompatible la producción re aceitunas reflejada en la solicitud de ayuda con la comprobación sobre el terreno de los olivares de los que procedería la aceituna.

Concluye el citado informe que al no haber sido posible confirmar los datos que figuran en los certificados de entrada que implican producciones anormalmente altas con respecto a los rendimientos fijados a tanto alzado para la zona homogénea en que se ubica la explotación, procede de acuerdo con el art. 14 del Reglamento CEE 2261/1984 , en relación art. 10 del Reglamento CEE 3061/84 , determinar la cantidad admisible para la ayuda en función de los rendimientos en aceituna y en aceite fijados a tanto alzado para dichas campañas.

Al citado Informe presentó alegaciones la empresa oleicultora en el que rechazaba que su producción fuera desvirtuada mediante tablas de rendimientos medios. Proponía como prueba que, al no estar alzada en tal momento la cosecha, comprobara in situ la potencialidad real de los olivares así como el informe de Ingeniero Agrónomo acompañado en su día a la información previa incoada. Consta en el expediente la citada alegación vertida en alegación previa bajo el epígrafe denominado comunicación interior del Jefe del Gabinete del Consejero remitido al Jefe del Servicio de legislación y recursos escrito y documentación de Gefir, SL.

Es evidente, pues, que lo acontecido ha sido una irregular tramitación del expediente en el que no se incorporaron todos los documentos lo cual no ha sido óbice para que el administrado pudiera alegar lo que estimó oportuno a su derecho. Si pone de relieve la necesidad de que la Administración Autonómica debe prestar más atención al cumplimiento de los principios enumerados en el art. 4 de la LRJAPAC reclamando, cuando proceda, la información obrante en la Administración General del Estado a fin de respetar el derecho de los ciudadanos a obtener copia de los documentos contenidos en los expedientes que les conciernen, art. 35 LRJAPAC .

En consecuencia, procede aceptar el motivo.

SEXTO

Acogido el motivo del recurso de casación debemos resolver el debate conforme al art. 95.1.d) LJCA .

Entendió la administración al oponerse a la demanda de instancia que se daban las circunstancias previstas en el art. 112 de la Ley de Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma en cuanto procedía el reintegro por cuanto había declarado una producción de aceite que no se corresponde con la comprobada.

Tal alegato no puede ser acogido por varias razones apoyadas en la prueba desarrollada en instancia a petición de la allí demandante, única que propuso y practicó prueba.

Primera

Informa la Agencia para el Aceita de Oliva que no dispone de los listados de productores oleícolas, número de olivos y producción de aceitunas de las zonas de Alcaracejos, Baena, Cabra, Montilla y Nueva Carteya que se computaron en su día para obtener las medias de rendimientos para las campañas 1991/1992, 1992/1993 y 1993/1994, pues no intervino en dicho procedimiento al ser una competencia de las Comunidades Autónomas.

Segunda

En sede jurisdiccional fue ratificado mediante prueba testifical, respecto de la que ninguna repregunta interesó la Junta de Andalucía, un informe de la potencialidad productiva de los olivares en cuestión emitido por Ingeniero Agrónomo que ya había sido aportado en sede administrativa. Es significativo en varios aspectos.

Por un lado, pone de relieve que mientras unas fincas son homogéneas en cuanto a la edad de sus olivos, otras no por cuanto están formadas por la agregación de varias parcelas de diferente procedencia en cuanto a variedad, marco de plantación y edades de los olivos. Así respecto "Padillos, Carboneras y Los Santos" que encierra 50.300 olivos señala un potencial productivo que oscila entre los 7 kgs olivo y los 110, tras atribuir a otros 15, 40, 70 y 90, o en El Escorial atribuye un potencial de 20 kgs a 3.077 olivos mientras a otros 2.000 les adjudica 70 Kgs. Concluye que el único elemento común de todos es su excelente estado vegetativo fruto de unos cuidados culturales adecuados, tratamientos fotoquímicos correctos y un excelente suministro de nutrientes. Destaca que la mayoría de los citados olivos se riegan y que el olivar típico de la comarca en Alcajarejos es marginal.

Por otro, tal como en conclusiones destaca la accionante, el informe muestra un potencial máximo en más de un millón de quilos de aceituna respecto a las declaradas en cada campaña. Frente a ello la administración nada ha justificado en momento procesal alguno en cuanto al medio y sistema de producción pretendidamente real consignado por los Inspectores.

En consecuencia no pueden prevalecer hipotéticos informes con base en homogeneidades, cuyo exacto contenido no ha sido mostrado ante los Tribunales, frente a otro en que se evidencia esa falta de homogeneidad respecto de los que la administración pudo y debió alegar lo oportuno.

Por todo ello, la presunción de veracidad en que la administración autonómica fundamenta su Orden de 14 de enero de 2000 queda destruida.

SÉPTIMO

A tenor art. 139 LJCA no procede hacer expresa condena en costas ni en este recurso ni respecto de las de instancia.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Que:

  1. Ha lugar al recurso de casación deducido por la representación procesal de la Junta de Andalucía contra la sentencia estimatoria dictada el 25 de septiembre de 2003 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso contencioso administrativo 587/2000 deducido por Gefir SA contra la Resolución de 14 de enero del 2000 de la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía desestimatoria del recurso interpuesto contra otra por la que se reclamó a la accionante la devolución de 57.157.654 pesetas por la campaña 91/92; 74.852.951 pesetas por la campaña 92/93 y 116.161.553 pesetas por la campaña 93/94, que habían sido previamente concedidas en concepto de ayudas a la producción de aceite de oliva, la cual se anula y sin deja sin efecto alguno.

  2. Ha lugar a estimar la demanda deducida por Gefir SA contra la Resolución de 14 de enero del 2000 de la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía desestimatoria del recurso interpuesto contra otra por la que se reclamó a la accionante la devolución de 57.157.654 pesetas por la campaña 91/92; 74.852.951 pesetas por la campaña 92/93 y 116.161.553 pesetas por la campaña 93/94, que habían sido previamente concedidas en concepto de ayudas, la cual se declara no ajustada a derecho.

  3. No ha lugar a expreso pronunciamiento sobre las costas de instancia ni sobre las de este recurso.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Excma. Sra. Magistrada Ponente de la misma, Doña Celsa Pico Lorenzo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mi la Secretaria, certifico.

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