STS, 5 de Junio de 2007

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sección Tercera, dictó Sentencia, el veintidós de junio de dos mil cuatro, en el Recurso número 642 de 2002, en cuya parte dispositiva se establecía: "Que desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Sociedad Agraria de Transformación (S.A.T O.P. CITRIANA contra la resolución de la Conselleria de Agricultura, Pesca y Alimentación de la Generalidad Valenciana, de fecha 8 de febrero de

2.002, desestimando parcialmente el recurso de alzada planteado contra acuerdo de la Dirección General de Producción Agraria de 2 de octubre de 2.001, en cuanto estimar indebidamente percibida por dicha S.A.T., la ayuda a la producción de cítricos destinada a la transformación, correspondiente a la campaña 1.998-99, por importe de 42.048.739 pts., ordenando al mismo tiempo el reintegro de la anterior cantidad más los intereses correspondientes. No ha lugar a condenar en costas a ninguna de las partes litigantes".

En escrito de diez de septiembre de dos mil cuatro, la Procuradora Doña María Gabriela Collado Rodríguez, en nombre y representación de la Organización de Productores Citriana, interesó se tuviera por presentado el recurso de casación contra la Sentencia mencionada de esa Sala de fecha veintidós de junio de dos mil cuatro .

La Sala de Instancia, por Providencia de veintiuno de septiembre de dos mil cuatro, procedió a tener por preparado el Recurso de Casación, con emplazamiento de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el plazo de treinta días.

En escrito de diez de noviembre de dos mil cuatro, el Procurador Don Ramón Rodríguez Nogueira, en nombre y representación de la Organización de Productores nº 711 S.A.T. nº 184 CV CITRIANA procedió a formalizar el Recurso de Casación, interesando la revocación de la Sentencia dictada por la Sala de instancia, y que se dicte en su día nueva resolución ajustada a Derecho, admitiéndose el mismo por Providencia de treinta de mayo de dos mil seis.

En escrito de veinticinco de septiembre de dos mil seis, la Letrada de la Generalidad, en la representación que ostenta, manifiesta su oposición al Recurso de Casación y solicita se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día veintitrés de mayo de dos mil siete, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martínez-Vares García, Magistrado de Sala que expresa la decisión de la misma

Se cuestiona en el recurso extraordinario de casación núm. 8974/2004, que la Sala resuelve la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de veintidós de junio de dos mil cuatro, que desestimó el recurso contencioso administrativo núm. 642/2002, interpuesto por la representación procesal de la Sociedad Agraria de Transformación, Organización de Productores Citriana, contra la resolución de la Consejería de Agricultura, Pesca y Alimentación de la Generalidad Valenciana de ocho de febrero de dos mil dos, que desestimó parcialmente el recurso de alzada planteado contra el Acuerdo de la Dirección General de Producción Agraria de dos de octubre de dos mil uno, en cuanto estimó indebidamente percibida por dicha Sociedad Agraria de Transformación la ayuda a la producción de cítricos destinada a la transformación correspondiente a la campaña 1998/1999, por importe de 42.048.739 pesetas, ordenando el reintegro de la anterior cantidad más los intereses correspondientes.

El recurso contiene hasta cuatro motivos de casación todos ellos al amparo del apartado

4. del núm. 1 del art. 88 de la Ley de la Jurisdicción, Ley 29/1998, de 13 de julio, que dispone que "el recurso de casación habrá de fundarse en alguno o algunos de los siguientes motivos: Infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate".

El primero de esos motivos considera que la Sentencia recurrida incurrió en la infracción del art. 44.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en relación con lo dispuesto en los apartados 2 y 3 del art. 42 de la misma, y con el art. 69.2 del mismo texto legal.

Los preceptos que cita el motivo se refieren a la obligación de resolver que con carácter general impone la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, a la Administración Pública, y así el apartado 2 del art. 42 de la Ley expresa que "el plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea" y el art. 44 de la misma Ley que se ocupa del supuesto en que no se produzca resolución expresa en los procedimientos iniciados de oficio, señala en el número 2 que "en los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad".

Añade a lo anterior el motivo que en los procedimientos de reintegros de subvenciones como el tramitado por la Administración en este supuesto, el plazo máximo para resolver es de seis meses, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 8 del Real Decreto 2225/1993, transcurridos los cuales deberá producirse el archivo de esos expedientes.

El motivo trasladando al supuesto lo que ha expuesto con carácter general, considera que se ha producido la caducidad del procedimiento por que el mismo se inició el día seis de junio de dos mil, momento en el que se produjo el levantamiento de las actas de control por los inspectores de la Consejería de modo que cuando se resolvió el mismo, al dictarse la Resolución de la Dirección General de la Producción Agraria de dos de octubre de dos mil uno el procedimiento se encontraba caducado al haberse excedido el plazo de seis meses legalmente previsto.

A lo anterior replica la defensa de la Generalidad Valenciana que la demanda olvida que las normas aplicables al caso son las de la Unión Europea que forman parte del Derecho interno del Estado, y en concreto invoca el Reglamento de la CEE nº 2988/1995, del Consejo, de 18 de diciembre de 1995, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas que resulta de aplicación al asunto controvertido.

Sobre el particular al que se contrae el motivo se pronunció la Sentencia recurrida, y así en el fundamento de Derecho segundo expuso que: "En su argumentación jurídica la actora alega, en primer lugar, que el procedimiento tramitado por la Administración demandada se encontraba caducado cuando fue resuelto, dado que, cuando el Director General dicta el 10 de mayo de 2.001 un supuesto "acuerdo de inicio" para el reintegro de las ayudas recibidas, ya se había llevado a cabo con anterioridad toda la tramitación de un expediente administrativo que, a esa fecha se encontraba caducado; frente a ello, la resolución ahora impugnada señala que había de comunicarse como acto iniciador de este expediente el citado "acuerdo de inicio" de 10 de mayo de 2.001, por lo que habiéndose notificado a la actora la resolución impugnada antes del transcurso del plazo de seis meses, el citado expediente no habría caducado. Pues bien, siendo cierto que se han llevado a cabo una serie de actuaciones preparatorias encaminadas a clasificar ciertos hechos y aportar datos para averiguar el comportamiento de la recurrente, tal forma de proceder no debe calificarse como actos a incluir dentro del expediente, sino que tiene encaje en lo dispuesto en el art. 69.2, según el cual, "con anterioridad al acuerdo de iniciación, podrá el órgano competente abrir un periodo de información previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento". Con arreglo a estas normas quedan claros dos puntos: por un lado, que antes de iniciar el correspondiente procedimiento es factible llevar a cabo una serie de actuaciones previas que no se encuadrarían en el posterior procedimiento administrativo y, por otro, que éste comienza en un momento posterior. Y ésto es lo que ha sucedido en el presente caso: en un primer momento y ante unas presuntas irregularidades de la entidad actora, se levantan "actas de control", con el fin de acreditar datos que se estimen relevantes en relación con las actividades de transformación de cítricos; y, en segundo lugar, y disponiendo de información que se considera bastante se inicia expediente administrativo con la denominación de "acuerdo de inicio", con el fin de determinar si la subvención acordada debía mantenerse o proceder a su devolución. Esta última actuación con la que real y legalmente da comienzo el expediente administrativo y que lleva fecha del 10 de mayo de 2.001, finalizó por resolución que fue notificada a la recurrente antes del transcurso del plazo de seis meses ( tal y como la propia actora reconoce ) y, por tanto, el expediente no había caducado".

Atendidas las posiciones de las partes y lo argumentado por la Sentencia hemos de concluir rechazando este primer motivo por que no existió la caducidad del procedimiento como en él se denuncia.

Ya en la Sentencia de esta Sala y Sección de doce de julio de dos mil seis, pronunciada en el recurso de casación 1238/2004 nos pronunciamos sobre esta cuestión, y allí expusimos lo que sigue: "Tiene razón la administración recurrida cuando afirma que el Reglamento 2988/1995, del Consejo de 18 de diciembre de 1995, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas establece, en su art. 3, un plazo de prescripción de cuatro años de las diligencias encaminadas a detectar las irregularidades que den lugar a la retirada de ventajas obtenidas indebidamente. Mas una cosa es la caducidad de un expediente administrativo y otra que tras esa declaración de caducidad pueda reiniciarse otro expediente si no ha transcurrido el plazo de prescripción, conforme al art. 92 de nuestra LRJAPAC . La misma norma, en su art. 2 defiere, al derecho de los Estados Miembros el procedimiento relativo a la aplicación de los controles y las medidas.

Bajo el marco aquí aplicable no había sido promulgada aún la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, fijando un plazo máximo de doce meses para resolver el procedimiento de reintegro desde el acuerdo de iniciación que, por cierto, no había transcurrido entre los términos invocados por la actora. Aquí en todo caso sería aplicable el plazo de caducidad de seis meses fijado por el ahora derogado Real Decreto 225/1993, de 17 de diciembre, que aprueba el Reglamento de procedimiento para la concesión de subvenciones públicas y cuyo art. 8 fija aquel plazo para el control de las subvenciones.

No obstante el anterior plazo no cabe aceptar la interpretación pretendida por la recurrente por cuanto las actas de 27 y 29 de marzo de 2000 no constituyen acuerdos de inicio del expediente de reintegro ni tampoco los ulteriores informes de 31 de marzo y 14 de junio siguiente que se limitan a constatar, a partir de los datos que objetivizan, la falta de verosimilitud de la documentación presentada por la OP núm. 413 que justifica las entradas en dicha OP y su correspondiente salidas a la industria".

Lo expuesto en la Sentencia que traemos a colación en este recurso es de perfecta aplicación al mismo, por que la Sentencia de instancia fue categórica a la hora de distinguir entre las actuaciones previas al procedimiento y al momento en que éste realmente se inició, que dice que lo fue mediante el denominado acuerdo de inicio y que fechó en diez de mayo de dos mil uno para concluir que la decisión final del expediente se notificó a la sociedad interesada antes de que transcurriera el plazo al que se refería el Real Decreto 2225/1993, en su art. 8 .

Pero es que, además, y en apoyo de esta postura esta Sala y Sección en Sentencia de nueve de junio de dos mil seis, dictada en el recurso de casación para unificación de doctrina 518/2004, ha declarado en torno al momento del inicio del expediente que "por ello no puede acogerse el razonamiento de que el plazo de caducidad se cuenta desde la fecha de las actas de inspección y control, pues comienza desde la comunicación de irregularidades que pueden constituir infracción, siendo ésta la doctrina correcta".

De ahí que tampoco pueda aceptarse la imputación que realiza el motivo de que haya existido en el proceder de la Administración desviación de poder a la hora de determinar el momento del inicio del expediente, afirmación gratuita y carente de la menor justificación y desvirtuada por los términos en los que se manifestó la Sentencia. En modo alguno se puede acreditar, y no se ha hecho, que la Administración en este supuesto haya ejercido las potestades que posee para fines distintos de los fijados por el Ordenamiento Jurídico, como exige el art. 70.2 de la Ley de la Jurisdicción .

En consecuencia y como anticipamos el motivo debe decaer.

El motivo que se plantea en segundo lugar y que cuenta con el mismo respaldo que el anterior, el apartado d) del núm. 1 del art. 88 de la Ley de la Jurisdicción, invoca como infringido el artículo

9.3 de la Constitución por aplicar de forma retroactiva obligaciones impuestas para campañas posteriores, vulnerándose a su vez el principio de seguridad jurídica.

Dice que la exigencia de los albaranes se introduce mediante oficio circular núm. 5078 de la Consejería de 21 de diciembre. Esa obligación no existía en la campaña anterior en la que se exige el reintegro. Afirma que se trata de una obligación formal que no tenía por que cumplir.

Tampoco este motivo puede estimarse. Sea o no, como dice la recurrente, en relación con la Circular que menciona de la Consejería de Agricultura, y que considera que impone a las sociedades una obligación que no les era de aplicación sino a partir de esa campaña 1999/2000 y no de las anteriores, lo cierto es que la Sentencia no se funda para considerar que la recurrente no cumplió con la obligación de justificar las entregas de los cítricos que recibía para la transformación en esa Circular, a la que ni siquiera menciona, sino que lo que expone la Sala en el fundamento de Derecho segundo de la Sentencia cuando trata lo que denomina el fondo de la cuestión, es que: "la irregularidad clave que se detecta por la Administración se centra en la dificultad en determinar la cantidad entregada para su transformación y el origen de la misma. Digamos ya desde ahora, que esas afirmaciones son ciertas, pues por un lado no existen ni se acredita la presencia de albaranes de fruta de socios, no siendo suficiente ni justificativo al efecto que, como alega la recurrente, la contabilidad de la O.P. acredite el movimiento de entrada de la fruta para su transformación; y, por otro, no se estima bastante, como señala la Administración, lo aportado en su día por la recurrente, ya que de la misma no se deduce indubitadamente la presencia o intervención documentada de la O.P. en el momento de entrada de la mercancía de socios y productos independientes en el ámbito organizativo de aquellas. Por ello, y dado que esas irregularidades impidieron el control preciso y exigible, al tratarse de dinero subvencionado, debemos concluir reconociendo la procedencia concreta de la actuación administrativa reconociendo el incumplimiento de las exigencias previstas, así como la obligación de reintegrar las subvenciones percibidas".

Pues bien, y eso es valoración de la prueba efectuada por la Sala de instancia, y, por lo tanto, intangible para esta Sala del Tribunal Supremo, valoración que, por otra parte, el recurso no cuestiona, y de la que deduce el Tribunal que la conducta de la sociedad impidió el control preciso y exigible del empleo de los fondos utilizados, por lo que concluye que la actuación de la Administración fue conforme a derecho al tener por no cumplidas las obligaciones impuestas, y deduce la consecuencia obligada del reintegro de las cantidades indebidamente percibidas.

El tercer motivo del recurso denuncia la infracción por la Sentencia de instancia del art.

11.1.c) y 3 del Reglamento CE núm. 2200/1996 del Consejo de 28 de octubre, y del art. 14 del mismo, vulnerándose con ello los principios de seguridad jurídica y de los actos propios de la Administración y la Jurisprudencia del Tribunal Supremo.

Esos preceptos permiten que las organizaciones de productores durante los primeros años de su funcionamiento puedan disfrutar de un plan de reconocimiento, y, en concreto, considera de aplicación el art. 14 de ese reglamento . Dice que se han de integrar esos hechos y se refiere a la prueba documental que acompañó con la demanda como núm. 2, y que se consiste en el Plan de Reconocimiento de la Sociedad Agraria de Transformación Citriana que en su día se presentó a la Administración.

Conviene en primer término hacer alguna consideración sobre la pretendida integración de hechos que demanda el motivo, con cita implícita del núm. 3 del art. 88 de la Ley de la Jurisdicción . Sin duda el motivo cumple la condición previa que impone el precepto, de que esa pretensión se articule al amparo de un motivo que se acoja al apartado d) del núm. 1 del art. 88 de la Ley de la Jurisdicción . Pero esa facultad de integrar en los hechos admitidos como probados por el Tribunal de instancia de aquellos que, habiendo sido omitidos por éste, estén suficientemente justificados según las actuaciones y cuya toma en consideración resulte necesaria para apreciar la infracción alegada de las normas del Ordenamiento Jurídico o de la jurisprudencia, incluso la desviación de poder, corresponde en exclusiva al Tribunal Supremo, previa valoración de lo expuesto por la parte o bien de motu propio, y siempre que se cumplan las dos condiciones que establece el precepto, que sean hechos omitidos por el Tribunal de instancia que estén suficientemente justificados en las actuaciones y que su toma en consideración resulte necesaria para apreciar la infracción denunciada. Como veremos seguidamente esas condiciones no se cumplen en el supuesto que resolvemos. Es cierto que existe un documento unido a la demanda, y que fue presentado a la Administración en su momento y que contenía el denominado Plan de Reconocimiento de la Sociedad Agraria de Transformación Citriana. Nada más se dice de él en las actuaciones. Pero aún aceptando que fuese aprobado por la Administración, en nada modifica la actuación de aquélla ni la decisión de la misma que confirmó la Sala. En consecuencia este Tribunal no considera que deba de integrarse en los hechos probados la existencia del Plan en tanto que aún admitiendo su existencia, de ahí no podría deducirse que la Sentencia hubiera infringido las normas a las que se refiere el motivo.

Volviendo sobre esa alegación se afirma que se vulneró el art. 11.1.c) y 3 del Reglamento CE núm. 2200/1996 del Consejo de 28 de octubre así como el art. 14 del mismo. El primero de los preceptos dispone que "a efectos del presente Reglamento, se entenderá por "organización de productores" toda persona jurídica:

3. cuyos estatutos obliguen a los productores asociados a: vender la totalidad de su producción a través de la organización de productores". Es cierto que seguidamente el precepto excepciona a esa regla general, el que los productores asociados contando con la autorización de la organización y en las condiciones que ella determine puedan efectuar ventas directas al consumidor o comercializar en distintos supuestos determinados productos o diversos volúmenes de productos etc..., y, también, lo es, que según el art. 14 del Reglamento las agrupaciones de productores nuevas podrán beneficiarse de un período transitorio máximo de cinco años para ajustarse a las condiciones establecidas en el art. 11 del Reglamento .

Ahora bien lo anterior no exime en modo alguno a esas organizaciones y de acuerdo con lo que establece el mismo Reglamento, de cumplir con las obligaciones que poseen en relación con los controles a los que quedan sujetas, tanto en relación con las actuaciones de los Estados miembros a través de sus Administraciones, como los que imponga la Comisión, y de ahí que la Administración considerase que la demandante no había cumplido sus obligaciones de facilitar la determinación de las cantidades de cítricos entregadas para su transformación y la procedencia y el origen de los mismos, lo que le condujo a adoptar la decisión de reintegro confirmada por la Sentencia de instancia.

En consecuencia el motivo debe rechazarse.

El último motivo del recurso, numerado como cuarto, considera como infringido el art. 18 del Reglamento 1169/1997 en relación con el art. 20 del mismo. Se refiere a los controles y al objeto de los mismos y a las posibles minoraciones y nada de eso dice se tuvo en cuenta por la Sentencia.

El Reglamento (CE) núm. 1169/97 de la Comisión, de 26 de junio de 1997, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) núm. 2202/96 del Consejo que regula un régimen de ayuda a los productores de determinados cítricos, dispuso en el art. 18 que "los Estados miembros adoptarán todas las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones del presente Reglamento" y entre esas medidas se refirió "en particular a los controles previstos en los apartados 2 y 3" de este artículo. El apartado 2 dispuso que "se efectuarán controles físicos y documentales de todas las organizaciones de productores que se referirán, para cada producto, cada campaña y cada organización de productores, por lo menos al 30 % de: d) las cantidades entregadas a la transformación para cada período de entrega" añadiendo como objeto de los controles determinar la concordancia entre las cantidades de productos entregados a la transformación en virtud de los distintos contratos que el art. 18 contempla, abundando el núm. 3 en que "se efectuarán controles físicos y documentales de todos los transformadores que se referirán, para cada producto recibido, cada mes y cada transformador, por lo menos al 30%" de lo recibido". Finalmente el artículo 20 establece las consecuencias que derivan de las actuaciones de control a que se refiere el Reglamento.

El motivo carece de consistencia alguna para desvirtuar la decisión recurrida así como la confirmación de la misma por la Sentencia de instancia. Tras alegar las normas que acabamos de citar se hacen prácticamente las mismas consideraciones que contienen los motivos inmediatamente anteriores, y se recurre a asegurar que las conclusiones de la Sentencia se sustentan sobre afirmaciones siempre condicionales.

Sin embargo nada se dice acerca de que esa valoración de lo sucedido no sea adecuada, o sea ilógica o arbitraria o carente de racionalidad. En estas circunstancias no existe otra respuesta que no sea la de la desestimación del motivo.

Al desestimarse el recurso procede de conformidad con lo prevenido en el art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción hacer expresa condena en costas a la recurrente, si bien la Sala haciendo uso de la facultad que le otorga el núm. 3 del precepto citado señala como cifra máxima que en concepto de honorarios de Abogado podrá hacerse constar en la tasación de costas la suma de tres mil euros. (3.000 #). EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN