STS, 31 de Mayo de 2004

Con fecha 27 de septiembre de 2000, la Sala de lo Contencioso Administrativo ( Sección 8ª ) de la Audiencia Nacional dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "

FALLAMOS

desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador D.Jacinto Gómez Simón, en nombre y representación de D. Jose Daniel, D. Javier, D. Benedicto, D. Luis Alberto, Dª. Beatriz, Dª. Eugenia, D. Rafael, D. Felipe, D. Miguel Ángel, D. Jose Augusto, D. Lázaro, Dª Paula, D. Enrique, Dª Ana María, D. Alfonso, D. Luis María, D. Rodolfo, Dª Fátima, D. Isidro, Dª. Patricia, D. David, Dª Alicia, Dª Esperanza, D. Alonso, D. Luis Pablo, D. Silvio, Dª. Raquel, D. Manuel, Dª Antonia, D. Gabriel, Dª Laura, Dª María Milagros, D. Eugenio, Dª Flor, D. Bruno, D. Alberto, D. Juan Luis, D. Carlos Antonio, D. Víctor, D. Rogelio, D. Miguel, D. José, D. Ignacio, D. Gaspar, D. Federico, D. Ernesto, Dª. Celestina, D. Emilio, D. Evaristo, D. Everardo, D. Franco, D. Guillermo, D. Inocencio, D. Juan, contra Resolución de la Secretaría de Estado de Infraestructura y Transportes de 24 de Julio de 1997, por ser la misma ajustada a derecho.

No haber lugar a la imposición de una especial condena en costas. .".-

Contra dicha sentencia, interpusieron recurso de casación D. Jose Daniel, D. Javier, D. Benedicto, D. Luis Alberto, Dª. Beatriz, Dª. Eugenia, D. Rafael, D. Felipe, D. Miguel Ángel, D. Jose Augusto, D. Lázaro, Dª Paula, D. Enrique, Dª Ana María, D. Alfonso, D. Luis María, D. Rodolfo, Dª Fátima, D. Isidro, Dª. Patricia, D. David, Dª Alicia, Dª Esperanza, D. Alonso, D. Luis Pablo, D. Silvio, Dª. Raquel, D. Manuel, Dª Antonia, D. Gabriel, Dª Laura, Dª María Milagros, D. Eugenio, Dª Flor, D. Bruno, D. Alberto, D. Juan Luis, D. Carlos Antonio, D. Víctor, D. Rogelio, D. Miguel, D. José, D. Ignacio, D. Gaspar, D. Federico, D. Ernesto, Dª. Celestina, D. Emilio, D. Evaristo, D. Everardo, D. Franco, D. Guillermo, D. Inocencio y D. Juan, a través de su Procurador Sr. GOMEZ SIMON, que lo formalizó por escrito en base a dos motivos, alegando " Infracción de los artículos 32 y concordantes del Reglamento de Carreteras. Falta de motivación de la aprobación definitiva. Infracción de la jurisprudencia aplicable " y " No práctica de prueba pericial admitida. Indefensión ". Terminó suplicando a la Sala que, tras la tramitación oportuna, estimara el recurso.

La parte recurrida, la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, y en su nombre, el Sr. ABOGADO DEL ESTADO, en el escrito correspondiente formuló su oposición a los motivos de casación, y finalmente suplicó a la Sala que en su día se dictase sentencia desestimatoria del recurso interpuesto de contrario, confirmando íntegramente la recurrida e imponiendo las costas del mismo a la recurrente.-

Mediante providencia de fecha 4 de febrero de 2004, se acordó señalar para deliberación y fallo de este recurso el día 18 de mayo siguiente, en que han tenido lugar dichos actos procesales.-

Es objeto de este recurso de casación la sentencia dictada con fecha 27 de Septiembre de 2.000, por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Octava, de la Audiencia Nacional, desestimatoria del recurso contencioso-administrativo interpuesto por los hoy recurrentes en casación contra la Resolución de fecha 24 de Julio de 1.997, de la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Transportes, por la que se procedía a la aprobación del Expediente de información pública y definitivamente del Estudio Informativo (EI-E-37 A.B.C.), de la " Autovía Ruta de la Plata - Tramo: Zafra-Sevilla ", Carretera N-630, de Gijón a Sevilla, y, más concretamente, la alternativa seleccionada a su paso por la localidad de Santiponce, entre los puntos kilométricos 21,500 y 24,864 (EI-E-37. C); impugnación que los actores fundamentaban en que de las tres alternativas que se barajaron, la D-2 que fue la finalmente elegida, era la más perjudicial para las localidades de Salteras y Santiponce y que la más adecuada hubiera sido la D-1, que supondría la utilización correcta de la infraestructura existente.

La desestimación del recurso jurisdiccional lo fundamentó la sentencia de instancia, argumentando, de la siguiente manera:

[...] " La cuestión litigiosa se centra en determinar la legalidad del estudio informativo de clave EI- E-37.A.B. y C. en cuanto selecciona la alternativa por la localidad de Santiponce en los puntos kilométricos 21'500 y 24'864 y si la opción elegida es la más recomendable (Artículo 25 del Reglamento).

La opción más recomendable es un concepto jurídico indeterminado, como ya señalaron las sentencias de 23 de Abril de 1999 y 20 de Junio de 2000 de esta misma Sala, "el cual es configurado por la ley como un supuesto que permite una sola solución justa en la aplicación del concepto a la circunstancia de hecho, o una única interpretación acorde con la finalidad de la norma, atendidas las circunstancias reales del caso, por lo que su alcance ha de fijarse en vista a hechos plenamente acreditados (SSTS de 12 de Diciembre de 1994 y 19 de Diciembre de 1995)." Y continúan las referidas sentencias: "Que a la hora de caracterizar el acto aprobatorio de los Estudios Informativos, entiende la Sala que se está en un supuesto en el que la voluntad administrativa se plasma no en la libre elección entre dos o más opciones, todas ellas legales o jurídicamente indistintas, sino en la elección de una que será legal en tanto en cuanto integre la exigencia de que sea la más recomendable" [artículo 25.1 e) del Reglamento].

"Que de esta forma y a los efectos del ya citado artículo 27.2 d) del Reglamento (artículo 25.1 e) del nuevo Reglamento), la integración por el acto atacado del concepto indeterminado lo "más recomendable", permite un enjuiciamiento que a la luz de la Ley 25/88 y Reglamento debe hacerse acudiendo al expediente que es donde se expone cada opción, sus ventajas e inconvenientes, se toman como referentes las necesidades a satisfacer, los factores a considerar, los datos geológicos, topográficos, geotécnicos así como socioeconómicos y medioambientales, extremos todos que deben documentarse en el expediente y, más en concreto, razonarse en la Memoria; debe además destacarse que en ese juicio sobre la opción más recomendable, el coste medioambiental que conlleve la obra incide en el juicio sobre su conveniencia."

Así a efectos de determinar la "opción más recomendable" los interesados podrán formular alegaciones que estimen oportunas en el trámite de información pública, cuyos escritos serán considerados por la Administración, si bien ninguna norma obliga expresamente a seguir las sugerencias de los interesados, sino que las mismas se valorarán junto con los criterios generales aludidos y se aceptarán siempre que las mismas integren o permitan configurar, la reiterada opción más recomendable ".

[...] " Una vez sentado lo anterior, no ha quedado acreditado en el expediente administrativo que la opción propuesta por los recurrentes sea más recomendable que la aprobada en el Estudio informativo, pues el trazado de la autovía en él previsto ha tenido en cuenta los distintos factores geológicos, topográficos, geotécnicos, socioeconómicos y medioambientales. El servicio de Planeamiento del Ministerio de Fomento después de analizar los Informes emitidos, señala que las alegaciones del Ayuntamiento de Satiponce, Cámara Agraria local de Salteras y Agricultores de la Vega de Santiponce a favor de la alternativa D 1 del estudio E-I-1-E-37 C para evitar las afecciones a las huertas de la Vega de Santiponce, entra en contradicción con la petición del mismo Ayuntamiento de Santiponce al Ministerio de Medio Ambiente para rectificar el trazado a su paso por las inmediaciones de la población, para que no tenga incidencia negativa sobre el núcleo urbano, teatro romano y monasterio de San Isidoro del Campo. Entra también en contradicción con la condición núm. 2 de la propia Declaración de Impacto Ambiental, en relación a niveles sonoros que obligaría, junto a la necesidad de levantar o deprimir la rasante para no cortar las comunicaciones entre el pueblo y la vega, a construir pantallas antirruido o cubrir el trazado en buena parte de la longitud de la variante D 1, con lo que su coste sería mucho más elevado del previsto en el estudio.

En este sentido la Sala ha de desestimar el recurso y asumir como opción más recomendable la asumida por la Administración, cuando señala: "La decisión sobre una u otra alternativa debe realizarse sabiendo que cualquier solución que no se ciña estrictamente al núcleo urbano afectará a la Vega y la solicitada (D 1) al núcleo urbano y sus monumentos históricos (teatro romano y monasterio de San Isidoro del Campo) con problemas de ruido, vibraciones y contaminación. En esta decisión con ventajas e inconvenientes claros y diferenciados, este Servicio se muestra partidario de la solución D 2 propuesta en el estudio por su mejor funcionalidad y menor coste final, si se incluyen las medidas correctoras necesarias en la alternativa D 1, siendo el impacto ambiental de aquélla admisible según la propia DIA". Los recurrentes en modo alguno han acreditado, una posible arbitrariedad de la opción tomada y cuya justificación se ha expuesto, por lo que en virtud de lo argumentado sus pretensiones deben ser desestimadas"

Disconforme con la sentencia de instancia el recurso de casación se formula mediante dos motivos, en los que se alega, respectivamente, " Infracción de los artículos 32 y concordantes del Reglamento de Carreteras. Falta de motivación de la aprobación definitiva. Infracción de la jurisprudencia aplicable " y "No práctica de prueba pericial admitida. Indefensión ".

Hemos de comenzar afirmando que el recurso de casación es un recurso extraordinario, tanto desde la perspectiva de la limitación de las resoluciones contra las que cabe su interposición, como respecto del carácter tasado de los motivos que cabe alegar y el ámbito restringido de las potestades jurisdiccionales de revisión; en definitiva, se trata de un recurso eminentemente formal, como instrumento procesal encaminado a la corrección de las infracciones jurídicas, sustantivas y procesales, en que puedan incurrir las resoluciones de instancia; esta naturaleza extraordinaria conduce a entender que no es un recurso, como el de apelación, que permita un nuevo examen total del tema controvertido desde los puntos de vista fáctico y jurídico, sino un recurso que solo indirectamente, a través del control de la aplicación del derecho que haya realizado el Tribunal a quo, resuelve el caso concreto controvertido.

Partiendo de esa propia naturaleza, en los términos en que se plantea el primero de los motivos aducidos no cumple con los requisitos exigidos por el artículo 92.1 de la Ley de la Jurisdicción, que requiere expresar razonadamente el motivo en el que se ampara de entre los señalados en el artículo 88.1 de la propia Ley. En efecto, ni en el escrito de recurso se menciona el citado artículo 88.1, ni en el propio motivo se hace alusión al mismo en absoluto.

Esta omisión supone incurrir en un defecto insubsanable que origina la inadmisión del motivo en virtud de lo prevenido en el artículo 95.1 en relación con el artículo 93.2 de la propia Ley Jurisdiccional. En efecto, la jurisprudencia de este Tribunal, recaída en interpretación y aplicación de las normas de la Ley Jurisdiccional de 1.956, en la redacción que le dio la Ley 10/1.992, de 30 de Abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, relativas al recurso de casación ordinario había exigido que el escrito de interposición, esto es, el que contemplaba el artículo 99 de la repetida Ley, fijase el motivo o motivos en que se fundamentase el recurso, con expresión del apartado o apartados correspondientes del artículo 95 de aquella Ley que lo o los amparen; expresando igualmente, si se articulaba el del apartado 4º, cual era la norma jurídica o jurisprudencia que se consideraba infringida o inaplicada por la sentencia. Exigencia a cumplir en aquel escrito que pervivía, tal y como matizaba aquella jurisprudencia, aunque en el escrito de preparación, esto es, en el que contemplaba el artículo 96, se hubiera hecho cita de aquel artículo 95 y de sus apartados; pues uno y otro escrito contemplaban cargas procesales que cada uno, singularmente, debía satisfacer, sin que los defectos del de interposición pudieran entenderse subsanados a la vista del contenido del de preparación, ni a la inversa. Jurisprudencia de íntegra aplicación, a los recursos de casación tramitados al amparo de la nueva Ley 29/1.998, de 13 de Julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, como ya dijimos en la sentencia de 23 de Septiembre de 2.002 y en todas las que la han seguido.

Ni siquiera contradice lo anterior, el reciente cambio jurisprudencial operado en esta Sala, por la sentencia de 23 de Diciembre de 2.003, R.C. 193/1.999, en la que hemos establecido que " el recurso de interposición está correctamente formulado y respeta la exigencia legal de expresar razonadamente el motivo de casación en aquellos supuestos en los que, pese a omitirse la cita literal del apartado correspondiente del artículo 88.1, del tenor de la redacción del escrito de interposición se deduzca de forma evidente y sin género de dudas a qué motivo o motivos legales se acoge el recurrente para articular el recurso de casación ". En este caso que ahora examinamos ni siquiera se menciona el artículo 88 de la Ley Jurisdiccional, alegándose la infracción de leyes y jurisprudencia que no se compadece con la naturaleza antes explicada del recurso de casación y no ofreciendo la redacción del motivo la requerida seguridad inequívoca sobre cual es el amparo procesal al que se acoge la actora.

Y ello, porque si, en un principio, parece referirse al apartado d), del artículo 88.1 de la expresada Ley, de inmediato tal referencia aparece desmentida cuando se aduce la " falta de motivación de la aprobación definitiva ", que si se refiere a la Resolución administrativa - que es a la que en efecto, parece referirse, a la vista de la redacción del motivo -, viene a desconocer aquella naturaleza y objeto propio del recurso de casación, que es la sentencia y no el acto administrativo, y si es a la sentencia, debía encauzarse por el apartado c), del artículo 88.1 tan reiterado. Lo que, además, ocasionaría asimismo que el motivo estuviese mal formulado, pues también es doctrina reiterada de esta Sala ( pueden verse como más recientes y por estar referidas, una, a la Ley Jurisdiccional de 1.956 y, otras, a la vigente Ley Jurisdiccional de 1.998, las de 3 de Octubre de 2.001 y 1º de Abril de 2003 y 23 de Mayo corriente, y las que en ellas se recogen), que " no cabe invocar en un mismo motivo - subsidiaria o acumulativamente - el amparo de dos supuestos diferentes de los previstos en el artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional de 1.956, - hoy artículo 88.1 de la vigente -, ya que dicho planteamiento acumulativo del motivo a cuyo amparo se formula el recurso, no resulta acorde con la naturaleza peculiar y extraordinaria del recurso de casación ".

Además, esa naturaleza extraordinaria del recurso de casación, a que antes nos referíamos, conduce necesariamente a sostener que en el escrito de formalización del recurso se denuncie con claridad y precisión la vulneración de la ley o doctrina legal en que se apoye, razonando de manera concreta sobre su procedencia y fundamentación, sin que valgan las expresiones generales - la jurisprudencia civil, con una larga tradición en esta materia, tiene reiteradamente declarado que constituye una anomalía citar como infringidos los preceptos " y concordantes " o " siguientes ", sin determinar cuales son, en criterio del recurrente, los infringidos y la forma en que se infringen, doctrina igualmente recogida en las sentencias de esta sala de fechas 16 de Octubre de 2.000 y 5 de Febrero de 2.001.

Como, por fin, ese motivo - y los antecedentes del mismo -, no es sino transcripción literal de las argumentaciones de la demanda - en el propio Antecedente Cuarto del Recurso, dice que " como analizaremos detenidamente en la fundamentación jurídica de esta demanda " y en el Antecedente Quinto, se remite " a la exposición exhaustiva que consta en el hecho sexto de la demanda inicial "-, es obvio que el motivo carece de fundamento, en cuanto no se combaten los razonamientos de la sentencia, por lo que el motivo, en cualquier caso, habría de desestimarse por la simple aceptación de los razonamientos de esta, en cuanto no se observa que incurra en infracción alguna del ordenamiento jurídico, ni en el precepto que se invoca como infringido, del que luego para nada más vuelve a acordarse, ni de la jurisprudencia que cita.

Porque como hemos dicho en la reciente sentencia de 10 de Marzo pasado, R.C. 5596/1.999, en el examen de cual es la " opción más recomendable ", a que se refiere el artículo 25 del reglamento de Carretera, " las opiniones vertidas por quienes participaron en el trámite de información pública, ( dichas opiniones) tienen una doble vertiente. Por un lado, constituyen uno de los elementos a tener en cuenta por la Administración al adoptar su decisión, en tanto que expresión directa de sus intereses por parte de entidades y ciudadanos afectados por la decisión. Por otro lado, sirven de manera indirecta para poner de relieve ante la Administración aspectos relevantes de la decisión a tomar, en la medida en que pueden subrayar la importancia relativa de los distintos elementos a tener en cuenta en la decisión (económicos, medioambientales, sociales, etc). Pero no hay razón alguna para que las opiniones emitidas en el trámite de información pública, respecto a las que ni la Ley y Reglamento de Carreteras ni la Ley 30/1992 vinculan a la Administración, constituyan el elemento jurídicamente decisorio que haga inclinar la decisión en un sentido o en otro ".

Y, siguiendo en esa línea de razonamiento, por último, frente al argumento esgrimido de que el Ingeniero Director del Estudio se inclinaba, al analizar las alegaciones del Ayuntamiento de Santiponce, mejor dicho de su Oficina Técnica, por rechazar la alternativa D2, escogida por la Administración, para que se adoptase la alternativa D1, no puede afirmarse que sea absolutamente exacto, pues como tal como consta en el Expediente administrativo, eso era sólo para el tramo comprendido entre los p.k 21´400 a 23´800, cuando el tramo en que se escoge la alternativa D2 no se correspondía exactamente con el citado, ya que comprendía los p.k. 21´500 a 24´864. Como tampoco lo es que el Ayuntamiento de Santiponce mantuviese siempre una postura uniforme desde el primer momento, sosteniendo la alternativa D1, ya que en el Expediente administrativo se encuentra un oficio de fecha 19 de mayo de 1.997 (R.S. 2.884 y R.E. 73.026), dirigido por la Demarcación de Carreteras de Andalucía Occidental a la Subdirección general de Planificación de la Dirección General de Carreteras, en el que resumiéndose las posturas se señala la pretensión contradictoria del expresado Ayuntamiento cuando hizo sus alegaciones a la Declaración de Impacto Ambiental; porque en ese Estudio, como contestaciones a las consultas se recoge, respecto del Ayuntamiento de Santiponce, que se considere la conveniencia y oportunidad de rectificar el trazado de la futura Autovía a su paso por esa localidad y expone como motivo la incidencia negativa del trazado entonces pretendido, sobre el Teatro Romano y el Monasterio de San Isidoro del campo y el propio núcleo urbano, acompañando documentación para ello. Que después se haya aprobado o no el Plan Especial a que entonces se refería, desde luego lo que demuestra es que la postura del Ayuntamiento de Santiponce haya sido uniforme.

Y, aún más, en el Anexo II, Resumen del Estudio de Impacto Ambiental (páginas 49 y 50), se considera que la mejor opción desde el punto de vista medioambiental es la D2, Tramo III, p.k. 16´ 800 al final.

En definitiva, por consecuencia de todo ello no puede decirse que la sentencia de instancia haya desconocido la jurisprudencia de este Tribunal, sobre el alcance y los perfiles delimitadores del carácter discrecional del ejercicio de las potestades públicas de ordenación del trazado de las redes de comunicación de la normativa sobre carreteras, contenidas en su Ley y Reglamento, en razón a la pluralidad de intereses públicos y privados concurrentes de naturaleza medioambiental y conectados a la ordenación del territorio, y del carácter que asume la ejecución de los diferentes proyectos de trazado. Pues en conjunto y por todo lo expuesto responde más al cumplimiento de los intereses generales la opción aceptada, que la que pretenden los recurrentes.

Razones todas que abonan no sólo la inadmisibilidad del motivo, sino también su desestimación.

Como segundo motivo de casación se aduce la: " No práctica de la prueba pericial admitida. Indefensión ". No puede decirse tampoco de él que responda a la técnica más adecuada para hacer valer un motivo del recurso de casación; pero aunque tampoco se cite el precepto procesal en que encuentra amparo, sí que podemos tener en consideración que lo es, sin duda alguna, en referencia al segundo de los contenidos posibles del apartado c), del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional (Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, siempre que en este último caso se haya producido indefensión para la parte), cuya disciplina procesal se completa en el apartado 2 del propio precepto legal.

Aunque, efectivamente, pidió la práctica de una prueba pericial y esta fue admitida, luego no se practicó por no haber aceptado el primer Perito, al poner de relieve que carecía de los conocimientos precisos para determinar la evaluación de las medidas correctoras del impacto sonoro, que sería competencia de un técnico más especializado en dicha materia; de esa falta de aceptación se dio traslado a la parte y ésta se limitó a señalar que no se había citado al Perito sustituto, pero sin hacer advertencia alguna, para subsanar en su caso, aquella deficiencia que podría plantearse también en ese otro Perito, aunque después contra la providencia que le dio traslado para conclusiones interpuso la súplica correspondiente para que se practicara la prueba, por aquella falta. Es decir, estaban cumplidos los requisitos formales, para que ahora pueda articularse el motivo.

Pero el que esa articulación la podamos tener por bien hecha, no puede conducir, sin más, a que sea aceptado. En primer término, porque no puede afirmarse que se acredite de modo indubitado la indefensión que aquella falta de prueba le ocasiona, si se tiene en cuenta, que no es exacto afirmar, como hace la parte, que la sentencia desestima el recurso con base a la no acreditación de hechos que fueron objeto de la pericial propuesta, porque eso no es así si se leen los Fundamentos Jurídicos, en especial el Cuarto, de la sentencia de instancia en su integridad. Y, en segundo término, porque reconociendo la parte actora cuando desarrolla el primer motivo, que la utilización de medidas correctoras no debe ser el único módulo a tener en cuenta, para escoger la " opción más recomendable ", conforme al artículo 25 del Reglamento de Carreteras, lo cierto es que el informe pericial iba en una sola dirección, en esa, especialmente, y no en cuanto otros elementos que pudieran tenerse en cuenta para escoger la opción mas recomendable, pues lo solicitado había sido: " ... que por un solo perito Ingeniero de Caminos Canales y Puertos, a la vista de toda la documentación obrante en el expediente emita informe pericial sobre los siguientes extremos:

* Si según los criterios barajados en el estudio informativo, la alternativa D1 es la más barata, y la D2 la más cara, según el estudio de rentabilidad y análisis multicriterio que consta en el expediente.

* Sobre si la adopción de medidas correctoras necesarias para garantizar que los niveles de ruido no sobrepasen los 55DB Leq, entre las 23 y 7 horas, y los 65 DB Leq, entre las 7 y las 23 horas, implican que la alternativa D1 sea más cara que la D2, tomándose en consideración también el hecho de que en las expropiaciones futuras, los terrenos a expropiar con la alternativa D1 son de baldío, y los que se deben expropiar con la D2 son de regadío con naranjos ".-

Y como, del expediente administrativo, resultaban elementos suficientes para que la Sala pudiese comprobar que la alternativa escogida era la más recomendable, no aparece acreditado, al entender de la Sala, que se produjese indefensión. Por lo que el motivo, asimismo, ha de ser desestimado.

Por todo ello el recurso de casación ha de ser desestimado, lo que debe comportar por aplicación de lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional la imposición de las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, al no aparecer causa alguna que justifique su no imposición.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,