STS, 22 de Julio de 2005

En el recurso contencioso administrativo núm. 726/99 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Madrid se dicto sentencia, con fecha 3 de julio de 2001, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que desestimamos el recurso contencioso- administrativo interpuesto por el Procurador Don Albito Martínez Diez en nombre y representación de Don Claudio contra el Decreto del Excelentísimo Sr. Alcalde Presidente del Ayuntamiento de Madrid de fecha 22 de Marzo de 1.999 que desestimaba el recurso de alzada contra la resolución del Primer Teniente de Alcalde, responsable de la Rama de Policía Municipal, Tráfico e Infraestructuras del Ayuntamiento de Madrid de fecha 15 de Enero de 1999, por el que se declaraba la situación de incompatibilidad del recurrente al no explotar la licencia de autotaxi en régimen de exclusiva dedicación concediéndosele el plazo de 3 meses para que transmitiera la licencia de la que es titular, o acreditara haber cesado en la actividad que origina la incompatibilidad, todo ello de conformidad con el artículo 17 del Real Decreto 763/1.979 de 16 de Marzo, por el que se aprobó el Reglamento nacional de Servicios Urbanos e Interurbanos de Transporte en Automóviles Ligeros, sin expresa imposición de las costas a ninguna de las partes".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de D. Claudio, se preparó de recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazo a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 26 de junio de 2002 formaliza el recurso de casación e interesa dicte sentencia acordando la casación de la sentencia recurrida, estimando íntegramente el recurso inicial en los términos suplicados en el escrito de su formalización, que se dan aquí por íntegramente reproducidos, se declare la nulidad de las mismas y se acuerde su falta de efectos, sustituyéndolas por una resolución en la que se deje sin efecto la declaración de incompatibilidad para la titularidad de la licencia de taxi de referencia y se conceda a esta parte el derecho de utilizar la misma con el pleno ejercicio de todos los derechos que lleve inherentes, con los demás pronunciamientos que en Derecho correspondan y sean inherentes, especialmente los relativos a las costas de los recursos.

El Procurador de los Tribunales D. Felipe Juanas Blanco en nombre y representación del Ayuntamiento de Madrid, formalizó con fecha 1 de septiembre de 2004 escrito de oposición al recurso de casación interesando la confirmación de la sentencia.

Por providencia de 9 de mayo de 2005 se señaló para votación y fallo el día 20 de julio de 2005, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo,

La representación procesal de D. Claudio, interpone recurso de casación contra la sentencia dictada el 3 de julio de 2001 por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid en la causa 726/99 en la que se desestimo el recurso.

La cuestión planteada en el presente recurso de casación ha sido ya resuelta por esta Sala en sentencias de 12 de abril de 2004, recurso de casación nº 4246/02, de 20, 21, 22 y 29 de diciembre de 2004, recursos de casación nº 4064/02, 4103/02, 4256/02, 6337/02, 6403/02, 4075/02, 4044/02, 4073/02 y 4012/02, 12 de enero de 2005, recurso de casación nº 6427/02, 18 de enero de 2005, recursos de casación nº 6402/02 y 4461/02, 19 de enero de 2005, recursos de casación nº 4121/02 y 4245/02, 8 de abril de 2005, recurso de casación nº 2570/02, 15 de abril de 2005, recurso de casación nº 2680/02, 18 de abril de 2005, recurso de casación nº 2684/02, 22 de abril de 2005, recurso de casación nº 2783/02, 5 de mayo de 2005, recurso de casación nº 4026/02, 6 de mayo de 2005, recurso de casación nº 4014/02, 19 de mayo de 2005, recurso de casación nº 4049/02, 23 de mayo de 2005, recurso de casación nº 4119/02, 24 de mayo de 2005, recurso de casación nº 4050/02, 6 de junio de 2005, recurso de casación nº 4258/02, 7 de junio de 2005, recurso de casación nº 4266/02 y 8 de junio de 2005, recurso de casación nº 4268/02, cuyo contenido y sentido de la decisión, en aras del principio de unidad de doctrina que debe inspirar la actuación de los órganos jurisdiccionales, debemos atenernos.

En el motivo primero, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Juridiccional, se formulan las alegaciones que pueden sintetizarse del siguiente modo:

1) Según el fundamento de derecho tercero de la sentencia no estamos en presencia de un procedimiento sancionador pues la resolución administrativa no impone ninguna sanción al recurrente, le requiere para que ejercite una presunta libertad de elección, tesis que fue rechazada por la sentencia del Tribunal Supremo de 10 de febrero de 1997. 2) Al tratarse de un procedimiento sancionador el acto es nulo de pleno derecho, articulo 62.1.e) de la Ley 30/92 de 26 de noviembre.

3) La resolución inicial infringe el articulo 69.1 de la misma Ley, falta el previo acuerdo de incoación del expediente adoptado por el órgano competente, incurre en falta de motivación y de prueba, artículos 54, 80 81 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, lo que le ha producido indefensión.

4) No se cumplen los requisitos del articulo 55.3 de la Ley 30/92, en relación a las resoluciones múltiples.

5) Se infringe el articulo 53.2 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, pues se declara la situación de incompatibilidad pero no se reflejan las consecuencias que se derivan de tal declaración.

El motivo debe ser desestimado.

Como se ha expresado en las sentencias que sirven de precedente a ésta, a las que nos hemos referido en el fundamento de derecho PRIMERO, al argumentar así el recurrente califica como actividad sancionadora lo que no constituye sino la declaración de una situación de incompatibilidad prevista en el artículo 17 del Real Decreto 763/1979. Como ya se afirmó en la sentencia de esta Sala de 14 de diciembre de 1999, la declaración de incompatibilidad del concesionario de la licencia y el subsiguiente otorgamiento de un plazo razonable para optar por una u otra de las alternativas de ejercicio profesional que ofrece, no puede considerarse en ningún caso como actividad sancionadora, ni en consecuencia serle aplicables los trámites exigidos en un expediente de esta naturaleza. Y es que no resulta cierto en absoluto que el objeto del procedimiento seguido con suficiente especificación de trámites haya sido imponer una sanción consistente en la revocación de la licencia otorgada en virtud de la comisión de una falta punible. Ni tampoco dejar sin efecto su concesión a causa de circunstancias sobrevenidas que impliquen un cambio de criterio en la Administración, al estilo de lo dispuesto en el artículo 16.1 del Reglamento de Servicios de 17 de junio de 1955. Como explica acertadamente la sentencia de instancia, la decisión municipal que encabeza las actuaciones únicamente constata la posible existencia de una situación de incompatibilidad prevista especialmente en el artículo 17 del Reglamento de Autotaxis, cuya existencia implica el incumplimiento de las condiciones inherentes al ejercicio de la profesión de titular de la licencia, otorgándose en consecuencia un lapso temporal suficiente de tres meses para ejercer la opción procedente. Consecuentemente no puede hablarse de sanción, revocación ni declaración de caducidad de una licencia que continúa subsistente; únicamente se sigue el procedimiento adecuado para declarar la situación de incompatibilidad en el desempeño conjunto de dos actividades legalmente irreconciliables, ofreciendo al actor la posibilidad de optar libremente por la que a sus intereses convenga.

Por otra parte, las deficiencias procesales apuntadas en el motivo estudiado en relación con la falta de motivación del acuerdo (artículo 54 de la Ley 30/1992), las circunstancias que justifican la incompatibilidad declarada o la improcedencia de ofrecer soluciones alternativas que se atribuyen al acuerdo impugnado carecen de justificación, porque el motivo está claramente expresado con la referencia al artículo 17 del Real Decreto 763/1979, la situación de incompatibilidad no ha sido negada en ningún momento por el interesado, y la posibilidad de optar por renunciar al ejercicio de la profesión incompatible con la actividad de conductor es precisamente la alternativa lógica y justa a ofrecer en un supuesto de esta naturaleza.

Según la sentencia de esta Sala de 8 de enero de 2001, no todo acto administrativo de contenido o consecuencias desfavorables para los particulares puede considerarse que constituya una sanción, sino que existen otros supuestos distintos de restricción de su esfera jurídica, como es el de la licencia municipal que crea una relación estable y bilateral entre el autorizado y la Administración otorgante, que se otorga sometida al cumplimiento de determinadas condiciones, procediendo a revocarla si no siguen cumpliéndose aquellos requisitos, y el consecuente acto de revocación no tiene la naturaleza de sanción administrativa.

Según la sentencia del Tribunal Constitucional 181/1990, de 15 de noviembre, aunque trazar una línea divisoria entre la simple revocación de una licencia o la aplicación de una «revocación- sanción» puede resultar difícil, en tanto la revocación de una licencia (al igual que su no otorgamiento) se base en el incumplimiento de los requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico para el desarrollo de la actividad pretendida, no cabe afirmar que se esté ante una medida sancionadora, sino de simple aplicación del ordenamiento por parte de la Administración competente.

Resulta especialmente significativa, a estos efectos, la distinción entre autorizaciones por operación y autorizaciones de funcionamiento que, como en la que corresponde al servicio impropio del taxi, se refieren al desarrollo de una actividad. Éstas responden al esquema de los actos- condición y son, pues, títulos jurídicos que colocan al autorizado en una situación objetiva, definida abstractamente por las normas aplicables constitutivas de un status complejo.

La revocación del título administrativo habilitante aparece, en consecuencia, como una condición resolutoria incorporada al mismo; de tal manera que, en caso de verificarse el presupuesto de la condición consistente en el incumplimiento grave de sus obligaciones por parte del sujeto titular de la autorización, sobreviene la consecuencia jurídica de la extinción del acto administrativo por el que se otorgó el título.

La sanción está sujeta al principio de legalidad en la descripción de las acciones y omisiones reprochables, seguimiento de un cauce específico para la imposición de las sanciones (procedimiento sancionador), carácter subjetivo de la responsabilidad, en la medida en que se exige dolo o culpa, y aplicación de un régimen concreto de prescripción. Mientras que en el caso de la revocación, por incumplimiento de obligaciones esenciales del título administrativo, basta el acto declarativo que aprecie adecuadamente dicho incumplimiento después de un procedimiento que permita la defensa del titular a través del correspondiente trámite de audiencia.

En el motivo segundo al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdiccion se formulan las alegaciones que pueden sintetizarse del siguiente modo:

1) Según el fundamento de derecho segundo de la sentencia no estamos ante la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos para el titular, por lo que no son exigibles los requisitos de los artículos 102 a 106 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre pues se trata de la mera constatación de un hecho como es el ejercicio "comprobado" de otra actividad profesional, sin embargo, resultan aplicables el articulo 53 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y el articulo 218 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Entidades Locales de 28 de noviembre de 1986, que facultan a las Corporaciones Locales a revisar sus propios actos y acuerdos pero sometidos a la legislación del Estado reguladora del Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/92, de 26 de noviembre, pues se trata de la revisión de la licencia concedida por circunstancia sobrevenida o por una infracción de norma legal o reglamentaria.

2) El articulo 103.1 de la Ley de Procedimiento para la revisión de los actos administrativos exige dos circunstancias que los actos declarativos de derechos infrinjan gravemente normas de rango legal o reglamentario cuestión que ha sido analizada en el motivo anterior al que nos remitimos y que el procedimiento de revisión se inicie antes de transcurridos 4 años desde que fueron dictados, y en el supuesto que nos ocupa ha transcurrido dicho plazo de revisión pues la licencia fue expedida el 29 de abril de 1980.

3) El articulo 218 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Entidades Locales de 28 de noviembre de 1986, precisa para la revocación de un acto administrativo que hubiera reconocido derechos en favor del administrado que sea aprobada por el Ayuntamiento Pleno, en el mismo sentido el artículo 76 del Decreto 1674/1963, de 11 de julio, por el que se aprueba la Ley Especial del Municipio de Madrid.

El motivo debe ser desestimado.

Las sentencias que sirven de precedente a ésta, citadas en el fundamento de derecho PRIMERO, se pronuncian sobre esta cuestión en los siguientes términos:

Los mismos razonamientos empleados para calificar la naturaleza del acuerdo impugnado son suficientes para desestimar el segundo motivo. No existe vulneración de lo dispuesto en los artículos 102 y 103 de la Ley 30/92, en relación con el artículo 53 de la Ley de 2 de abril de 1.985, porque no existe revisión del acto de otorgamiento de la licencia de autotaxi, sino planteamiento de una situación de incompatibilidad personal sobrevenida en el ejercicio de la misma que se rige por su normativa específica

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En el motivo tercero al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional se formulan las alegaciones que pueden sintetizarse del siguiente modo:

1) El fundamento de derecho cuarto de la sentencia rechaza la inconstitucionalidad sobrevenida del Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transporte de Automóviles Ligeros, aprobado por el Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, no es admisible que la inexistencia de la Comunidad Autónoma de Madrid en el momento de la promulgación del Reglamento Nacional del Taxi ampare su plena validez, pues si existe un Reglamento Nacional y posteriormente se dictan unas normas que desligan del Estado las competencias a las que el mismo se contrae y se atribuyen a las Comunidades Autónomas, es evidente que este Reglamento ya no tiene virtualidad ni carácter supletorio pues lo contrario supone una infracción del principio general de derecho administrativo de la reserva de ley.

2) La sentencia del Tribunal Constitucional 118/96, a propósito de la Ley Orgánica del Transporte Terrestre, en su fundamento de derecho 51 dispone, en la medida de que muchas disposiciones de esta Ley Orgánica no resultan aplicables directamente a la Comunidad Autónoma recurrente, es obvio que tampoco lo serán los Reglamentos estatales que la desarrollen.

3) El tribunal de instancia razona sobre la aplicación por el Tribunal Supremo del Reglamento Nacional del Taxi, pero olvida que aunque se trata de sentencias posteriores a la referida sentencia del Tribunal Constitucional, se refieren a hechos anteriores por tanto se debe aplicar la norma general en vigor en el momento de la producción del acto administrativo.

4) El articulo 53 de la Constitución impide a la Administración dictar normas sin la suficiente habilitación legal y menos aun cuando la Comunidad Autónoma ya tiene su propia norma reguladora del Transporte Terrestre la Ley 20/98, de 27 de noviembre, de Ordenación y Coordinación de los Transportes Urbanos, cuyo articulo 9 regula el régimen de licencias para el transporte de viajeros en automóviles de turismo.

El motivo debe ser desestimado.

Las sentencias que sirven de precedente a ésta, citadas en el fundamento de derecho PRIMERO, se pronuncian sobre esta cuestión en los siguientes términos:

El Real Decreto 763/1979 no es un reglamento dictado en desarrollo de la Ley de Ordenación de Transportes de 1987, ni puede considerarse incluido en la declaración de inconstitucionalidad efectuada en la sentencia del Tribunal Constitucional 118/1996, 27 de junio, respecto a los artículos 113 a 118 de esta última.

En su tercer motivo de casación la parte actora reproduce los argumentos ya desechados en la instancia, añadiendo que el reconocimiento de la vigencia del Real Decreto cuestionado a que alude la sentencia recurrida se refiere a supuestos anteriores a la declaración de inconstitucionalidad de los artículos 113 a 118, que ha de arrastrar la de los reglamentos estatales dictados en su aplicación.

»Sin embargo el Real Decreto 769/1979 es anterior a la Ley de 1987 y su vigencia está explícitamente reconocida por el Real Decreto de 28 de septiembre de 1990. En modo alguno podría considerarse como una disposición complementaria dictada en desarrollo de una ley que todavía no había sido aprobada. Aparte de ello la vigencia y aplicabilidad del Real Decreto que reglamenta los Servicios de Transporte en Automóviles Ligeros ha sido reconocida con reiteración, de modo explícito, a través de la doctrina de esta Sala exteriorizada en múltiples resoluciones referidas a supuestos de hecho posteriores a 1996, de las que será suficiente citar las Sentencias de 20 de octubre de 2002, 1 de abril y 8 de julio de 2003.

»Y es que ninguna razón excluye la aplicación supletoria del Real Decreto 769/1979 en defecto de normativa específica de la Comunidad Autónoma de Madrid, aun cuando posteriormente (Estatuto de 25 de febrero de 1985) le hubiese sido transferida a ésta la competencia en materia de circulación interior, siempre y cuando no se haya promulgado una regulación efectiva de la materia que sea propia de la misma Comunidad. Así lo declara explícitamente el último inciso del artículo 149 de la Constitución Española, precisamente invocada con contraria finalidad por el recurrente. Y así viene a reconocerlo, tanto el artículo 4°.4 de la Ley 20/1998, de Ordenación y Coordinación de los Transportes Urbanos de la Comunidad Autónoma "que guarda absoluto silencio sobre el tema de las incompatibilidades en el ejercicio de las licencias en materia de autotaxi" cuando especifica que las competencias municipales se ejercerán con arreglo a la normativa comunitaria y estatal, como la Disposición Final Primera que atribuye expreso carácter supletorio a la normativa estatal».

En el motivo cuarto al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional se formulan las alegaciones que pueden sintetizarse del siguiente modo:

1) La sentencia en sus fundamentos de derecho quinto y sexto después de analizar el principio constitucional de igualdad del articulo 14, considera que no es aplicable basándose en apreciaciones que incluso no han sido planteadas, concretamente, las licencias en los municipios de menos de 5.000 habitantes y las otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor del Reglamento.

2) Tras exponer la doctrina del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional, sobre la naturaleza del principio de igualdad, reitera lo expuesto en su demanda de que no existe ningún motivo o razonamiento suficiente ni causas objetivas de ningún tipo que justifiquen la limitación impugnada.

3) Para la defensa del servicio publico del taxi no hay ninguna razón para que se discrimine al titular de una licencia de taxi en relación con el titular de una concesión administrativa para la explotación de un negocio lucrativo ni con el conductor asalariado, sobre todo cuando el propio articulo 17 permite la explotación conjunta e, incluso, el conductor asalariado puede tener una ocupación ajena al taxi y estar adscrito como empleado a mas de una licencia de taxi y, sin embargo, el titular de la licencia no puede explotar mas que el taxi.

El motivo debe ser desestimado.

Las sentencias que sirven de precedente a ésta, citadas en el fundamento de derecho PRIMERO, se pronuncian sobre esta cuestión en los siguientes términos:

La vulneración del principio de igualdad del artículo 14 de la Constitución requiere la demostración de un trato desigual e injustificado de situaciones sustancialmente idénticas, que constituye un límite infranqueable incluso para el mismo legislador; pero ha partir necesariamente de la posibilidad de equiparar los presupuestos de hecho invocados para su aplicación.

Es obvio que esa equiparación no concurre en este caso. El quebrantamiento de la igualdad en la aplicación de la normativa sobre incompatibilidades habría de referirse, en este caso, a las situaciones encuadradas en el mismo ejercicio profesional de la industria del taxi, revelando una situación discriminatoria que afectase precisamente al demandante al imputársele una situación de incompatibilidad no apreciada en otro profesional que se encuentre en condiciones similares. Lo que no es posible es pretender que se ha infringido la necesaria igualdad constitucional por el hecho de exigir la absoluta dedicación profesional en una actividad concreta del servicio público, contraponiendo esa exigencia a las que se demanda en el ejercicio de otras actividades diferentes.

»El trato diferenciado en materia de incompatibilidades según el contenido de los diferentes ejercicios profesionales podrá poner de relieve, si acaso, algún tipo de deficiencias en la regulación de la materia; mas no supone una discriminación anticonstitucional a tenor del artículo 14».

En el motivo quinto al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdiccion se formulan las alegaciones que pueden sintetizarse del siguiente modo:

1) Infracción del artículo 38 de la Constitución que reconoce la libertad de empresa en el marco de una economía de mercado. La Ley Orgánica de Ordenación de los Transportes Terrestres se refiere en su articulo 4 a la libertad de gestión empresarial; el artículo 12 precisa que el marco de actuación será una economía de mercado y según su articulo 49 la oferta se regirá por el sistema de libre concurrencia.

2) El articulo 17 del Reglamento Nacional del Taxi al exigir plena dedicación incide en dichos principios, a esta conclusión llego el Tribunal Supremo en su sentencia de 24 de diciembre de 1985.

3) El servicio publico de transporte urbano mediante taxis tiene determinadas limitaciones derivadas de su naturaleza especial como servicio publico común, pero no tiene sentido que se impongan limitaciones, que sin estar orientadas a la defensa del servicio publico y de sus usuarios, constituyan un impedimento para el ejercicio de determinadas libertades constitucionalmente reconocidas como son las empresariales, pues todo lo que suponga limitación a la libertad de empresa ha de interpretarse restrictivamente y debe tener un respaldo con rango de ley formal.

El motivo debe ser desestimado.

El principio general del artículo 38 garantiza la libertad de empresa con la finalidad de fijar los límites en los que hayan de moverse los poderes públicos al adoptar cualquier clase de medidas que incidan en la economía nacional, y en nada ha de impedir la adopción de las medidas que el bien del servicio público de que se trate pueda exigir. El establecimiento de un sistema de incompatibilidades en el ejercicio de una profesión, que normalmente ha de desempeñarse de manera personal "precisamente con la finalidad de evitar abusos y especulaciones en torno al otorgamiento de las licencias de autotaxi" responde a unos criterios de política legislativa que no pueden menos que ser calificados de razonables, sea o no la regulación concreta elegida la más acertada.

Lo que no cabe es sostener que esa regulación vigente vulnera el principio de libre competencia, así como el de reserva de ley en atención a la grave restricción que supone para el resto de las empresas y de todos los usuarios de este medio de transporte. La restricción aludida se queda en mera afirmación dialéctica, y no responde sino al unilateral criterio de la parte demandante, por lo que carece de virtualidad casacional (sentencia de 12 de abril de 2004).

A tenor del art. 139 LJCA procede imponer las costas a la parte recurrente hasta un límite de 240 euros sin perjuicio de la posible reclamación, en su caso, del cliente de la cantidad que se estime procedente.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,