STS, 21 de Diciembre de 2004

Con fecha 11 de septiembre de 2001 por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid se dictó Sentencia, por la que se desestimaba el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Darío contra resolución del Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Madrid, relativa a declaración sobre situación de incompatibilidad como titular de la licencia de autotaxi.

Notificada dicha Sentencia en debida forma, por D. Darío, mediante escrito de 11 de diciembre de 2001, se anunció la preparación de recurso de casación.

En virtud de Providencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 28 de mayo de 2002 se tuvo por preparado el recurso de casación, emplazándose a las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.

En 9 de octubre de 2002 por D. Darío se interpuso recurso de casación, basándose en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional vigente.

No comparece ante la Sala en concepto de recurrido el Ayuntamiento de Madrid.

Tramitado el recurso en debida forma, señalose el día 14 de diciembre de 2004 para su votación y fallo en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano Baena del Alcázar, Magistrado de la Sala

En el presente supuesto la cuestión se refiere a que, por Decreto del Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Madrid de fecha 22 de marzo de 1999, se declara en situación de incompatibilidad, en aplicación de lo establecido en el artículo 17 del Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, a D. Darío, titular de la licencia de taxi NUM000. Contra el mencionado Decreto el titular de la licencia recurrió en via contenciosa.

La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia desestima el recurso. En sus Fundamentos de Derecho se precisan desde luego los actos administrativos impugnados. Además se da cuenta en la Sentencia de que el recurrente invoca la nulidad del procedimiento por no haberse observado las prescripciones de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y del Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre. Sin embargo no resultan aplicables, pues no se trata de la revocación de una licencia de autotaxi ni de la revisión de un acto administrativo propio declarativo de derechos para el titular, no siendo por tanto exigibles los requisitos formales que establecen los artículos 102 a 106 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

El supuesto que nos ocupa no es el previsto en el artículo 48.f) del Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros, que se refiere a la revocación de licencias y su retirada cuando se incumplan las obligaciones inherentes a las mismas.

Según continua declarando la Sentencia se ha constatado una situación de incompatibilidad en la titularidad de la licencia, con el ejercicio comprobado de otra actividad profesional, en detrimento del régimen de plena y exclusiva dedicación. En consecuencia, se formuló un requerimiento para que cesara la situación de incompatibilidad, pudiendo elegir libremente el interesado entre la transmisión de la licencia o el cese en la distinta profesión. Se otorgo un plazo razonable al recurrente para que optara entre las dos alternativas incluidas en el requerimiento, y por tanto se ha respetado el derecho de audiencia y el de defensa y se trata de una resolución suficientemente motivada y explícita.

No es un procedimiento sancionador, pues la actuación administrativa no impone sanción alguna al recurrente. Tan sólo le requiere para que ejercite su libertad de elección en orden a cumplir el régimen de exclusiva dedicación que la titularidad de la licencia de autotaxi le impone por estar reglamentariamente establecido.

Se rechaza la alegación de inconstitucionalidad del Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transporte en Automóviles Ligeros, aprobado por Real Decreto 763/79, de 16 marzo, pues dicho Reglamento no tiene su cobertura en la Ley 16/87, de Ordenación de los Transportes Terrestres, ya que es anterior, razón por la que no le afecta la declaración de inconstitucionalidad de dicha Ley. Cuando se dicto el Reglamento no existía la Comunidad de Madrid, pues su Estatuto fue aprobado mediante la Ley Orgánica de 25 de febrero de 1983, y la atribución de competencias a la Comunidad Autónoma, aún con carácter exclusivo, no ha provocado ni la inconstitucionalidad ni la automática derogación de todas las normas estatales reguladoras de la materia objeto de este proceso, que progresivamente serán sustituidas por las que dicte la Comunidad Autónoma en uso de sus competencias exclusivas.

Tal normativa no existe en el momento presente ya que la Ley 20/1998, de 27 de noviembre, de la Comunidad Autónoma de Madrid, de Ordenación y Coordinación de Transportes Urbanos, no regula concretamente esta materia, por lo que hasta que no se dicte normativa específica seguirá siendo aplicable el Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transporte en Automóviles Ligeros.

La Sentencia de instancia analiza en su fundamento de derecho quinto la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el alcance de la cláusula de supletoriedad del artículo 149.3 de la Constitución, y concluye en el sentido de que estarán viciadas de incompetencia y, por ello, serán nulas las normas que el Estado dicte con el único propósito de crear derecho supletorio del de las Comunidades Autónomas, en materias que sean de la exclusiva competencia de éstas. Ello no es constitucionalmente legítimo cuando todos los Estatutos de Autonomía atribuyen a las Comunidades la competencia como exclusiva y en un mismo grado de homogeneidad.

Estas consideraciones justifican la declaración de inconstitucionalidad parcial efectuada por la Sentencia del Tribunal Constitucional, de 27 de junio de 1996, alegada por el recurrente, en relación con Ley estatal 16/1987, de Ordenación de los Transportes Terrestres. Pero no resulta aplicable a las normas dictadas antes de aprobarse los respectivos Estatutos de Autonomía, pues en estos casos el Derecho Estatal preautonomico tiene plena aplicación, y en tanto no se produzca el reemplazo de la norma estatal preestatutaria por la autonómica, aquella no puede ser considerada inconstitucional por invadir un titulo competencial propio de la Comunidad Autónoma.

La Sentencia, tras exponer la doctrina constitucional sobre el significado y alcance del derecho de igualdad (articulo 14 de la Constitución), analiza si el artículo 17 del Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros implica un trato discriminatorio. En el mencionado articulo se establece que toda persona titular de licencia de las clases A) o B) tendrá la obligación de explotarla personal o conjuntamente mediante la contratación de conductores asalariados en posesión del permiso local de conductor y afiliación a la Seguridad Social en régimen de plena y efectiva dedicación y de incompatibilidad con otra profesión. Se llega a la conclusión de que dicho precepto establece un trato diferenciado para el titular de la licencia y el conductor asalariado que no puede, sin embargo, calificarse de discriminatorio, al ser la distinción objetiva y razonable, en atención a que el titular de la licencia se encuentra, respecto a la Administración que la ha otorgado, en situación distinta a la del asalariado, pues solo el titular es garante frente a aquella del cumplimiento de la obligación de prestar el servicio público en condiciones de calidad y continuidad, mientras que el asalariado concurre a prestarlo por cuenta y en nombre del titular de la licencia.

No constituye tampoco discriminación según el Tribunal Superior de Justicia la excepción del artículo 17, párrafo tercero, del Reglamento, que no exige la exclusiva y plena dedicación y la incompatibilidad profesional cuando la licencia se haya adjudicado para la prestación del servicio en un municipio de menos de 5.000 habitantes y su titular no tenga persona a su servicio, por la mayor flexibilidad y temporalidad en la demanda del servicio en tales poblaciones donde solo se requiere ocasionalmente. Así es por la insuficiencia de los ingresos derivados de la prestación de ese servicio, para la subsistencia del titular de la licencia y su familia.

Tampoco constituye lesión del principio de igualdad la normativa transitoria, que excluye de la aplicación del Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros a las licencias otorgadas con anterioridad a su entrada en vigor.

Respecto de la supuesta vulneración del principio de libertad de empresa del artículo 38 de la Constitución, a la Sala de instancia le resulta paradójico que el argumento sea esgrimido por quien pretende ser titular de una licencia, que en definitiva garantiza el ejercicio de una actividad vedada para el común de los ciudadanos no titulares de tal licencia.

Por tanto, se desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto.

Contra esta Sentencia recurre en casación el titular de la licencia, invocando cinco motivos de acuerdo con el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción. No comparece el Ayuntamiento de Madrid, que había sido emplazado en debida forma.

En el primer motivo se denuncia la infracción del articulo 62.1.e) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992, de 26 de noviembre, ya que el procedimiento seguido para la declaración de incompatibilidad debe ser considerado nulo de pleno derecho al haberse tramitado prescindiendo total y absolutamente de las normas que lo rigen. Así se mantiene por entender que se ha producido la inaplicación de los artículos 53 nº 2, 54, 55 nº 3, 69 nº 1, 80 y 81 de la misma Ley, todo ello en relación con los principios de legalidad y seguridad jurídica de los artículos 9 nº 3 y 106 nº 1 de la Constitución y tutelados en los artículos 24 y 53.

Se alega en síntesis la total ausencia de las formalidades exigibles para sancionar con la revocación de la licencia de autotaxi la situación de incompatibilidad apreciada en la persona del demandante y recurrente, dando lugar con ello a la infracción de lo dispuesto en el artículo 62.e) y concordantes de la Ley 30/1992 en relación con los principios de legalidad y seguridad jurídica reconocidos en los artículos 9.3 y 106.1 de la Constitución Española, como antes se ha expuesto.

Sobre un supuesto idéntico al que nos ocupa ha tenido ocasión de pronunciarse esta Sala en su Sentencia de 12 de abril de 2004, dictada en el recurso de casación nº 4246/2002 en los siguientes términos:

"Al argumentar así el recurrente se empecina en calificar como actividad sancionadora lo que no constituye sino la declaración de una situación de incompatibilidad prevista en el artículo 17 del Real Decreto 763/79, tratando de combatir así la razonada resolución de instancia en la que se desechaba el argumento de ausencia de toda prueba en el expediente administrativo de que concurriese en el actor la situación de incompatibilidad apreciada.

Como ya se afirmó en la Sentencia de esta Sala de 14 de diciembre de 1999, la declaración de incompatibilidad del concesionario de la licencia y el subsiguiente otorgamiento de un plazo razonable para optar por una u otra de las alternativas de ejercicio profesional que ofrece, no puede considerarse en ningún caso como actividad sancionadora, ni en consecuencia serle aplicables los trámites exigidos en un expediente de esta naturaleza. Y es que no resulta cierto en absoluto que el objeto del procedimiento -seguido con suficiente especificación de trámites- haya sido el imponer una sanción consistente en la revocación de la licencia otorgada en virtud de la comisión de una falta punible. Ni tampoco de dejar sin efecto su concesión a causa de circunstancias sobrevenidas que impliquen un cambio de criterio en la Administración, al estilo de lo dispuesto en el artículo 16.1 del Reglamento de Servicios de 17 de junio de 1955. Como explica acertadamente la sentencia de instancia, la decisión municipal que encabeza las actuaciones únicamente constata la posible existencia de una situación de incompatibilidad prevista especialmente en el artículo 17 del Reglamento de Autotaxis, cuya existencia implica el incumplimiento de las condiciones inherentes al ejercicio de la profesión de titular de la licencia, otorgándose en consecuencia un lapso temporal suficiente de tres meses para ejercer la opción procedente. Consecuentemente no puede hablarse de sanción, revocación ni declaración de caducidad de una licencia que continúa subsistente; únicamente se sigue el procedimiento adecuado para declarar la situación de incompatibilidad en el desempeño conjunto de dos actividades legalmente irreconciliables, ofreciendo al actor la posibilidad de optar libremente por la que a sus intereses convenga.

Por otra parte las deficiencias procesales apuntadas en el motivo estudiado en relación con la falta de motivación del acuerdo (artículo 54 de la Ley 30/92), las circunstancias que justifican la incompatibilidad declarada o la improcedencia de ofrecer soluciones alternativas que se atribuyen al acuerdo impugnado, carecen de justificación, porque el motivo está claramente expresado con la referencia al artículo 17 del Real Decreto 763/79, la situación de incompatibilidad no ha sido negada en ningún momento por el interesado, y la posibilidad de optar por renunciar al ejercicio de la profesión incompatible con la actividad de conductor es precisamente la alternativa lógica y justa a ofrecer en un supuesto de esta naturaleza".

En el segundo motivo de casación, se denuncia, al amparo del apartado d) del articulo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción, la infracción del articulo 53 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y del articulo 218 del Reglamento de Organización, Funcionamiento de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, que facultan a las Corporaciones Locales a revisar sus propios actos y acuerdos, sometiéndose a los artículos 102 y 103 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

Ahora bien, se continúa diciendo en la referida Sentencia de esta Sala:

"Los mismos razonamientos empleados para calificar la naturaleza del acuerdo impugnado son suficientes para desestimar el segundo motivo. No existe vulneración de lo dispuesto en los artículos 102 y 103 de la Ley 30/92, en relación con el artículo 53 de la Ley de 2 de abril de 1985, porque no existe revisión del acto de otorgamiento de la licencia de autotaxi, sino planteamiento de una situación de incompatibilidad personal sobrevenida en el ejercicio de la misma que se rige por su normativa específica".

En el tercer motivo de casación se denuncia, al amparo del apartado d) del articulo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción, la infracción del articulo 106 de la Constitución en relación con el articulo 53 de la misma y la Sentencia del Tribunal Constitucional de 27 de junio de 1996.

Sobre este motivo la Sentencia de esta Sala de 12 de abril de 2004 ha precisado:

"El Real Decreto 763/79 no es un reglamento dictado en desarrollo de la Ley de Ordenación de Transportes de 1987, ni puede considerarse incluido en la declaración de inconstitucionalidad efectuada en 27 de junio de 1996 respecto a los artículos 113 a 118 de esta última.

En su tercer motivo de casación la parte actora reproduce los argumentos ya desechados en la instancia, añadiendo que el reconocimiento de la vigencia del Real Decreto cuestionado a que alude la sentencia recurrida se refiere a supuestos anteriores a la declaración de inconstitucionalidad de los artículos 113 a 118, que ha de arrastrar la de los reglamentos estatales dictados en su aplicación.

Sin embargo el Real Decreto 769/79 es anterior a la Ley de 1987 y su vigencia está explícitamente reconocida por el Real Decreto de 28 de septiembre de 1990. En modo alguno podría considerarse como una disposición complementaria dictada en desarrollo de una ley que todavía no había sido aprobada. Aparte de ello la vigencia y aplicabilidad del Real Decreto que reglamenta los Servicios de Transporte en Automóviles Ligeros ha sido reconocida con reiteración, de modo explícito, a través de la doctrina de esta Sala exteriorizada en múltiples resoluciones referidas a supuestos de hecho posteriores a 1996, de las que será suficiente citar las Sentencias de 20 de octubre de 2002, 1 de abril y 8 de julio de 2003.

Y es que ninguna razón excluye la aplicación supletoria del Real Decreto 769/79 en defecto de normativa específica de la Comunidad Autónoma de Madrid, aun cuando posteriormente (Estatuto de 25 de febrero de 1983) le hubiese sido transferida a ésta la competencia en materia de circulación interior, siempre y cuando no se haya promulgado una regulación efectiva de la materia que sea propia de la misma Comunidad. Así lo declara explícitamente el último inciso del artículo 149 de la Constitución Española, precisamente invocada con contraria finalidad por el recurrente. Y así viene a reconocerlo, tanto el artículo 4°.4 de la Ley 20/98, de Ordenación y Coordinación de los Transportes Urbanos de la Comunidad Autónoma -que guarda absoluto silencio sobre el tema de las incompatibilidades en el ejercicio de las licencias en materia de autotaxi- cuando especifica que las competencias municipales se ejercerán con arreglo a la normativa comunitaria y estatal, como la Disposición Final Primera que atribuye expreso carácter supletorio a la normativa estatal".

En el cuarto motivo de casación, se denuncia, al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción, la infracción del artículo 14 de la Constitución que establece el principio de igualdad de los españoles ante la Ley, también en relación con el artículo 53 de la misma.

Respecto a este motivo ha de estarse asimismo a la doctrina jurisprudencial de esta Sala, según la cual "la vulneración del principio de igualdad del artículo 14 de la Constitución requiere la demostración de un trato desigual e injustificado de situaciones sustancialmente idénticas, que constituye un límite infranqueable incluso para el mismo legislador; pero ha partir necesariamente de la posibilidad de equiparar los presupuestos de hecho invocados para su aplicación.

Es obvio que esa equiparación no concurre en este caso. El quebrantamiento de la igualdad en la aplicación de la normativa sobre incompatibilidades habría de referirse, en este caso, a las situaciones encuadradas en el mismo ejercicio profesional de la industria del taxi, revelando una situación discriminatoria que afectase precisamente al demandante al imputársele una situación de incompatibilidad no apreciada en otro profesional que se encuentre en condiciones similares. Lo que no resulta viable es pretender que se ha infringido la necesaria igualdad constitucional por el hecho de exigir la absoluta dedicación profesional en una actividad concreta de servicio público, contraponiendo esa exigencia a las que se demandan en el ejercicio de otras actividades diferentes.

El trato diferenciado en materia de incompatibilidades según el contenido de los diferentes ejercicios profesionales pondrá de relieve, si acaso, algún tipo de deficiencias en la regulación de la materia; mas no supone una discriminación anticonstitucional a tenor del artículo 14" (Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de abril de 2004).

Análogas consideraciones cabe efectuar en cuanto al quinto y último motivo. El principio general del artículo 38 de la Constitución garantiza la libertad de empresa con la finalidad de fijar los límites en los que hayan de moverse los poderes públicos al adoptar cualquier clase de medidas que incidan en la economía nacional, y en nada ha de impedir la adopción de las medidas que el bien del servicio público de que se trate pueda exigir. El establecimiento de un sistema de incompatibilidades en el ejercicio de una profesión, que normalmente ha de desempeñarse de manera personal -precisamente con la finalidad de evitar abusos y especulaciones en torno al otorgamiento de las licencias de autotaxi- responde a unos criterios de política legislativa que no pueden menos de ser calificados de razonables, sea o no la regulación concreta la más acertada.

Lo que no cabe es sostener que esa regulación vigente vulnera el principio de libre competencia, así como el de reserva de ley en atención a la grave restricción que supone para el resto de las empresas y de todos los usuarios de este medio de transporte. La restricción aludida se queda en mera afirmación dialéctica, y no responde sino al unilateral criterio de la parte demandante, careciendo desde luego de virtualidad casacional.

Por tanto no podemos acoger ninguno de los motivos de casación, y en consecuencia procede desestimar el recurso.

Es obligada la imposición de costas a la parte recurrente de acuerdo con el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción.

Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación.