STS, 8 de Octubre de 2001

Ponente:FERNANDEZ MONTALVO, RAFAEL
Número de Recurso:3946/1996
Procedimiento:CONTENCIOSO - 01
Fecha de Resolución: 8 de Octubre de 2001
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

"REVOCACIÓN DE LICENCIA DE AUTOTAXI. Se trata de una revocación de la licencia en aplicación de lo dispuesto en el artículo 48.g) del RNSU, por incumplimiento de una de las condiciones con que había sido otorgada aquélla, no sujeta, al plazo de prescripción de las sanciones; revocación prevista en el artículo 48 RNSU y apreciada y declarada en el presente caso después de constatar dicho incumplimiento en un procedimiento tramitado con las garantías de audiencia y defensa, según establece el mismo art. 48, in fine, del RNSU. En primera instancia se desestima el recurso contencioso- administrativo interpuesto por Jose Antonio contra el Ayuntamiento de Sevilla. Sin costas. Se acoge el motivo relativo al plazo de prescripción de las infracciones en la prestación del servicio de autotaxi, se casa y anula la sentencia pero, al resolver dicho recurso, se desestima la pretensión actora y se confirma el Decreto por el que se acordaba la revocación o retirada definitiva de la licencia de autotaxi de que era titular el recurrente. Sin costas de la instancia, y cada parte debe satisfacer las suyas del recurso."

 
ÍNDICE
CONTENIDO

D. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a ocho de Octubre de dos mil uno.

Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 3946/96, interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Luciano Rosch Nadal, en nombre y representación de don Jose Antonio , contra la sentencia, de fecha 2 de octubre de 1995, dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 1392/94, en el que se impugnaba Decreto de la Alcaldía de Sevilla, de 18 de mayo de 1994, por el que se sancionaba al recurrente con la retirada o revocación definitiva de licencia de auto-taxi. Ha sido parte recurrida el Ayuntamiento de Sevilla, representado por la Procuradora de los Tribunales doña Elena Puig Turégano.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el recurso contencioso administrativo núm. 1392/94 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, se dictó sentencia, con fecha 2 de octubre de 1995, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Desestimamos el recurso interpuesto por D. Jose Antonio contra el Ayuntamiento de Sevilla, y en consecuencia, ratificamos la resolución impugnada, que es ajustada al ordenamiento jurídico. Sin pronunciamiento de condena en costas".

SEGUNDO

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de don Jose Antonio se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

TERCERO

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 22 de mayo de 1996 formaliza el recurso de casación e interesa sentencia que case y anule la recurrida y resuelva de conformidad con la súplica del escrito de demanda.

CUARTO

La representación procesal del Ayuntamiento de Sevilla formalizó, con fecha 31 de julio de 1998, escrito de oposición al recurso de casación interesando la desestimación de éste y la imposición de costas al recurrente.

QUINTO

Por providencia de 19 de junio de 2001, se señaló para votación y fallo el 2 de octubre siguiente, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Bajo el epígrafe "Motivos de casación", en el escrito de formalización del recurso, la parte recurrente afirma que interpone el recurso al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción (Ley de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril, LJ, en adelante), y reprocha a la sentencia de instancia "una serie de infracciones relacionadas entre sí y consecuencia unas de otras", por lo que entiende obligado efectuar una primera fundamentación global para luego analizar las diversas infracciones en que, según la parte, ha incurrido la sentencia impugnada.

"La fuente" de la errónea aplicación de los preceptos utilizados por la sentencia es, según la recurrente, la afirmación de que la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación del Transporte Terrestre (LOTT, en adelante) no era aplicable al caso. De acuerdo con dicha Ley, la infracción sancionada había prescrito por el transcurso del plazo establecido en el artículo 145, y, si no se aceptaba tal aplicación, había que atenerse al plazo, aún más favorable, establecido en el artículo 57 del Texto Refundido de Disposiciones Legales vigente en materia de Régimen Local (TRRL, en adelante).

En cualquier caso, si la sentencia recurrida considera inaplicable la citada LOTT, la sanción administrativa confirmada por la sentencia recurrida quedaría desprovista de cobertura legal, con infracción del principio de legalidad de infracciones y sanciones establecido en el artículo 25.1 CE.

Luego, en sucesivos párrafos, la parte recurrente parece aducir: 1º) infracción del artículo 24.2 CE que establece el derecho a la presunción de inocencia; 2º) incongruencia de la sentencia de instancia; 3º) infracción de la jurisprudencia contenida en sentencia de 16 de noviembre de 1990; 4º) vulneración del artículo 25 CE que consagra el principio de legalidad en materia de infracciones y sanciones; 5º) incongruencia interna de la sentencia; 6º) infracción del artículo 43.4 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ y PAC, en adelante); y 7º) infracción de la jurisprudencia representada por sentencia de 13 de noviembre de 1995.

SEGUNDO

La sentencia de instancia plantea y resuelve dos cuestiones. Una es la relativa a la concurrencia de la prescripción como causa de extinción de la responsabilidad administrativa, y otra es la que concierne a la existencia misma de la infracción sancionada teniendo en cuenta los hechos que se entienden probados. Y, precisamente, el pronunciamiento del Tribunal a quo que excluye la aplicabilidad del la LOTT se refiere sólo a la primera de dichas cuestiones.

En efecto, frente a la tesis de la actora que propugnaba la aplicación del artículo 57 TRRL o, en su defecto, del artículo 145 LOTT, la Sala de instancia se inclina por considerar aplicable la previsión contenida en el artículo 132 de la Ley 30/1992, d 26 de noviembre de 1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ y PAC, en adelante). O, dicho en otros términos, la sentencia recurrida no excluye, in genere, la aplicación del TRRL ni de la LOTT al régimen de las licencias municipales para la prestación de servicios de transporte urbano en automóviles de turismo denominadas de auto-taxi, sino sólo a los efectos del plazo de prescripción contemplado en los citados artículos 57 y 145, respectivamente. Y ello con base en dos argumentos. El primero, porque el precepto del Texto Refundido se refiere a las disposiciones generales dictadas por las Administraciones locales, y sólo a ellas (ordenanzas), y es, además, una norma subsidiaria (sin perjuicio de lo que dispongan otras leyes), mientras que la resolución tiene como soporte jurídico una norma estatal, cual es el Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros (RNSU, en adelante), que no contiene una norma especial sobre el plazo de prescripción. El segundo, relativo a la LOTT porque su Título V, en donde se trata del régimen sancionador, se enuncia bajo la rúbrica de "régimen sancionador y de control de los transportes por carretera", de donde concluye el Tribunal de instancia que, a sensu contrario, se excluye el transporte urbano, considerando como "buena prueba de ello" el que la Corporación demandada, al tipificar la infracción que sanciona, soslaye cualquier referencia a la Ley.

Es, por tanto, el indicado pronunciamiento de la Sala del Tribunal Superior de Justicia sobre el plazo de prescripción en el régimen sancionador relativo al llamado servicio impropio de auto-taxi el que ha de ser objeto de revisión a través del motivo de casación que se invoca.

TERCERO

La doctrina de este Alto Tribunal sobre el plazo de la prescripción de las infracciones administrativas ha discurrido a través de corrientes jurisdiccionales distintas con soluciones dispares (Cfr. STS de febrero de 1988):

  1. La primera de ellas, totalmente superada, sostuvo que en ausencia de plazo especial no había prescripción posible.

  2. La segunda decidía la cuestión haciendo aplicación de los artículos 6, 28 y 113 del anterior Código Penal, debiendo estimarse como plazo de prescripción de las infracciones en ciertos casos el de cinco años como más adecuado a le entidad económica de la sanción pecuniaria o a la trascendencia del ilícito administrativo perseguido; por consiguiente no siempre y para todos los casos el plazo de prescripción era el señalado en el artículo 113 del antiguo Código Penal para las faltas, sino que había que distinguir, art. 6, entre delitos y faltas para argumentar seguidamente que si la sanción pecuniaria o la privación del derecho impuesta en vía administrativa no superaba el límite establecido para las faltas, entonces la infracción se reputaba leve y el plazo aplicable era el de la prescripción de las faltas, mientras que si se superaba tal límite resultaba procedente aplicar la norma correspondiente a la prescripción establecida para los delitos.

  3. La tercera tenía en cuenta que la infracción administrativa no era ni siquiera falta penal leve y que no cabía distinguir entre infracciones administrativas leves y graves allí donde el legislador no ha regulado un plazo especial de prescripción, y consideró aplicable a las infracciones administrativas que no tenían un plazo especial de prescripción el de los dos meses de las faltas establecido en el artículo 113, párrafo sexto del anterior Código Penal.

En esta última línea se inscribe precisamente una sentencia de esta Sala, de 18 de febrero de 1997, en el que se contemplaba una sanción de suspensión de licencia municipal impuesta por Decreto municipal de 24 de agosto de 1989: "Las infracciones administrativas prescriben de conformidad con la norma expresa que las regule; en su defecto, integrando el ordenamiento jurídico-administrativo, en el plazo previsto en sectores del Derecho Administrativo análogos; y, en el caso de no darse este último supuesto, el plazo será el establecido en las normas del Derecho Penal. Este es el supuesto que contemplamos, en el que al no preverse por la normativa aplicable plazos de prescripción de las infracciones y no existir sectores de ordenamiento administrativo análogos en los que se haga tal previsión, es aplicable el plazo de dos meses previsto por el Código Penal para las faltas en su artículo 113, párrafo 6º".

La LRJ y PAC, en su artículo 132, vino a solucionar la cuestión que la jurisprudencia expuesta trataba sin un criterio uniforme. El sistema previsto en la Ley común se remite a lo dispuesto en las leyes especiales, estableciendo unos plazos subsidiarios para el supuesto de silencio de éstas, según la gravedad; de modo que, sólo en defecto de previsión específica: las infracciones muy graves prescriben a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses.

Ahora bien, si puede entenderse correcto el criterio de la Sala de instancia al no considerar ley específica, con relación al supuesto contemplado el artículo 57 TRRL, en cuanto se refiere a normativa de origen local, no ocurre lo mismo con la no consideración del artículo 145 LOTT como ley sectorial aplicable; criterio del Tribunal a quo sobre el plazo de prescripción de las infracciones contenidas en la reiterada LOTT que se sustenta únicamente en el argumento que proporciona el epígrafe que encabeza el título V de la Ley.

En efecto, la ordenación del transporte terrestre se configura como un ordenamiento sectorial, caracterizado por un sistema normativo propio relativo a elementos relacionados entre sí y constitutivos a un sector económico identificable e individualizable, integrado en buena medida por actividades privadas sobre las que, sin embargo, los poderes públicos ejercen potestades de ordenación y supervisión, como ocurre con el llamado servicio impropio del taxi.

La LOTT, a diferencia de la ordenación anterior, que excluía de su ámbito los transportes urbanos, se aplica también a éstos (art. 2), reconociendo la competencia municipal (art. 113) y disponiendo que sus preceptos son aplicables a dicho transporte en todo lo que no resulte incompatible con su especial naturaleza y sin perjuicio de las adaptaciones necesarias (art. 118) llevadas a cabo por el Reglamento de la LOTT, aprobado por RD 1211/1990 (en adelante, ROTT). Regulación contenida en el Capítulo VII del Título III de la Ley que refleja una perspectiva integradora, aunque tenga carácter supletorio respecto de las disposiciones que dicten las Comunidades Autónomas en ejercicio de la competencia sectorial respectiva.

Los Ayuntamientos, en fin, pueden, desde luego, establecer condiciones específicas en relación con el servicio urbano de transporte dentro del marco que constituyen las normas aplicables de ordenación contenida en la LOTT y en el ROTT, en las que se incluye el transporte público en automóviles turísticos (taxis), cuyo régimen especial está contemplado en los artículos 123 a 127 ROTT, además de en el RNSU (aprobado por RD 763/1979, de 16 de marzo, y modificado por RRDD 236/1983, de 9 de febrero, y 1080/1989, de 1 de septiembre), declarado vigente por el propio ROTT.

Por consiguiente, la LOTT ha otorgado la garantía de legalidad, de manera singular a la potestad sancionadora en el ámbito del transporte terrestre, ajustándose a las exigencias constitucionales, por otra parte, recogidas, tanto en su vertiente sustantiva como procedimental, por la LRJ y PAC (también en el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora aprobado por el RD 1398/1993, de 4 de agosto, que determinaría la modificación introducida por el RD 1775/1994, de 5 de agosto, en el Reglamento de la LOTT, aprobado por RD 1211/1990, en adelante ROTT).

El ámbito de responsabilidad contemplado en dicha ley es el que señala el artículo 138; esto es, el de "las infracciones de las normas reguladoras de los transportes y actividades auxiliares del mismo, regulados en esta Ley". Y, en coherencia con tal alcance, el artículo 145 vino a establecer, en su primitiva redacción, que "las infracciones de la legislación reguladora de los transportes terrestres" (todas ellas no sólo, por tanto, de los transportes por carretera, como entiende en Tribunal a quo) prescribían a los tres meses de haberse cometido, si antes de transcurrir dicho plazo no se ha notificado al presunto responsable la incoación del expediente sancionador, o si, habiéndose iniciado éste, sufrieran las actuaciones la paralización por tiempo superior a dicho plazo.

Se estableció, pues, un régimen especial en materia de infracciones de las normas reguladoras de los transportes terrestres caracterizado por la unicidad y por la brevedad del plazo -posiblemente con el objetivo de potenciar la eficacia administrativa en un sector en el que la garantía del cumplimiento de las obligaciones administrativas requería una reacción administrativa rápida- hasta que, sin embargo, con posterioridad al supuesto contemplado por la sentencia impugnada, se dio nueva redacción al precepto de que se trata, por la Disposición Adicional 11 de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, según la cual las "las infracciones de la legislación reguladora de los transportes terrestres prescribirán en los plazos y condiciones establecidas en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, salvo cuando se trate de infracciones leves, en cuyo caso el plazo de prescripción será de un año".

Puede concluirse, por tanto, que sólo a partir de la vigencia de la modificación introducida por dicha Ley 42/1994 las infracciones relativas al transporte terrestre, incluidas las que se refieren el transporte público en automóviles turísticos (taxis), prescriben de conformidad con los plazos de la LRJ y PAC (salvo la especialidad de las infracciones leves, con el plazo de un año), y que antes prescribían de acuerdo con el plazo único y breve del primitivo artículo 145 LOTT, por lo que debe estimarse el correspondiente motivo de casación, anulando la sentencia impugnada y resolviendo lo procedente dentro de los términos del debate procesal, de conformidad con lo establecido en el artículo 102.1.3º) LJ.

CUARTO

Las cuestiones suscitadas en el recurso eran: de una parte, la prescripción de la infracción por el transcurso del plazo, desde el 18 de septiembre de 1994, fecha en la que se producen los hechos y el 22 de diciembre del mismo año, fecha en que se notifica al recurrente la incoación del expediente; de otra, la infracción del principio de legalidad en el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración reconocido en el artículo 25 de la Constitución, que de apreciarse supondría la nulidad del acto administrativo originariamente impugnado. Y además, en tesis del recurrente, la aplicación de los artículos 21.3.g), 71.o y 72.1.c) de la Ordenanza Municipal Reguladora de los Servicios Urbanos de transporte en automóviles ligeros del municipio de Sevilla, vulnera los condicionamientos establecidos en la Disposición Adicional Unica del RD 1398/1993, que aprueba el Reglamento de Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración, ya que declara en vigor las Ordenanzas Locales que establezcan infracciones y sanciones sólo en cuanto respeten los límites establecidos en la LRJ y PAC.

QUINTO

La decisión de ambas cuestiones enunciadas están íntimamente vinculadas a la naturaleza de la revocación acordada por la resolución administrativa que se examina, pues si realmente fuera una sanción administrativa anudada a la responsabilidad derivada de una infracción no sólo sería aplicable el plazo de prescripción contenido en el artículo 145 LOTT a que se ha hecho referencia, sino también la doctrina contenida en sentencia de esta Sala de 10 de febrero de 1997 relativa también a sanción de privación de licencia de autotaxi por infracción establecida en ordenanza municipal.

En efecto, como se dijo en la citada sentencia, aun partiendo de que el servicio impropio del taxi dé lugar a relaciones de sujeción o de supremacía especial entre el Ayuntamiento concedente de una licencia y el titular de la misma, ha de tenerse en cuenta que las vacilaciones doctrinales y jurisprudenciales y las matizaciones con que el citado principio de legalidad, proclamado en el artículo 25 CE, se ha ampliado a las infracciones y sanciones propias de dicha clase de relaciones no ha supuesto, ni puede suponer, que se prescinda de sus exigencias.

Es cierto que en STS de 2 de abril de 1991 se aceptó, en relación con licencias de autotaxis como cobertura legal suficiente, la que faculta a la Administración para regular e intervenir en el funcionamiento del servicio público de autotaxis. Esto es, por la sola existencia de una norma de rango de Ley "por la que a la Administración se le faculte para organizar, regular, e intervenir en el funcionamiento del servicio público", sin que se considere exigible "una específica cobertura legal", expresión con la que, sin duda, se está aludiendo a una regulación de la potestad sancionadora en norma de rango de Ley.

En esa concepción la potestad sancionadora no se supedita a una específica regulación en sede de Ley, sino que se da por sentado que se integra en la habilitación legal para la organización del servicio, como un instrumento más de la regulación de éste.

Pero, tal concepción, como se dijo en la reiterada sentencia de 10 de febrero de 1997, "no refleja una línea jurisprudencial constante, como lo evidencia la posterior sentencia de esta Sala y Sección 7ª de 13 de noviembre de 1995 -Rec. 1766/1993-, dictada en el mismo cauce especial de la Ley 62/1978, y también referida a una sanción del titular de una licencia de autotaxi con base en la previsión de una Ordenanza Municipal..., en la que se parte de una concepción más rigurosa de las exigencias del principio de legalidad en el orden sancionador, aun en el ámbito de las relaciones de sujeción especial, dando por sentado que también en ese ámbito es necesaria una regulación de las infracciones y sanciones en sede de Ley, rechazando la posibilidad de regulaciones reglamentarias no conformes con la de la regulación de la Ley. Decíamos en el Fundamento de Derecho Sexto de esta sentencia, que «la consideración del servicio de autotaxis como un servicio impropio y la estimación de que su prestación implica una relación de sujeción especial con la Administración permite una mayor amplitud en la regulación reglamentaria de un régimen de infracciones y sanciones previamente establecido en la Ley, lo que no significa que en esos casos pueda por vía reglamentaria establecerse un cuadro de infracciones y sanciones distintas de las previstas en la Ley». Hemos de proclamar, por tanto, que aun en el ámbito de las relaciones de sujeción especial opera el principio de legalidad, en su manifestación de reserva de Ley, si bien en este ámbito se abran mayores espacios a la colaboración del Reglamento; pero siempre sobre la base de una previa definición de los tipos de infracción y de las sanciones en norma de rango de Ley, sin que quepan por tanto remisiones en blanco o habilitaciones genéricas. Tal es la doctrina del Tribunal Constitucional expresado con precisión en el Fundamento Jurídico 8º de la S.T.C. 61/1990 de 29 de marzo, que con referencia a la garantía formal implícita en el Art. 25.1 C.E. dice: «Cierto es que esta garantía formal, ... ha sido considera a veces susceptible de minoración o de menor exigencia, no solo en supuestos de normas sancionadoras preconstitucionales (...) como, en fin, en las situaciones llamadas de sujeción especial "aunque incluso en dicho ámbito una sanción carente de toda base legal devendría lesiva del derecho fundamental que reconoce el art. 25.1 de la Constitución" (S.T.C. 219/1989, fundamento jurídico 2º). En todo caso, se dice en estas sentencias, lo que prohibe el art. 25.1 C.E. es la remisión al reglamento que haga posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley, pero no la colaboración reglamentaria en la normativa sancionadora.». No es conforme a esa concepción el minimizar la función de la reserva legal en los términos que acepta la sentencia recurrida, que (ciertamente con apoyo en la sentencia de este Tribunal de 2 de abril de 1991) se conforma con la mera habilitación para la regulación del servicio, o la habilitación, en exceso genérica, para establecer sanciones por infracción de bandos y ordenanzas municipales. El principio de legalidad, como ya advirtiera la sentencia de la extinguida Sala 3ª, de 20 de enero de 1987, F.D. 3º, supone que «no solo la investidura o habilitación está sometida al principio de legalidad, sino también la tipificación de las infracciones, así como la determinación de la sanción correspondiente»."

La singularidad de las relaciones especiales de sujeción no afecta a ese esquema esencial, de modo que la simple habilitación genérica, sin previa regulación material en la Ley, baste para llenar las exigencias del principio de legalidad en ese campo, sino que se refleja, a lo más, en que el ámbito de colaboración reservado al Reglamento pueda ser mayor. En todo caso, la mayor particularización de los tipos de infracción de las sanciones, así como de la correspondencia de éstas a aquéllos, definidos en sede reglamentaria, solo será posible en la medida en que esa regulación específica puede reconducirse a previas definiciones en sede de ley, aunque sean de tipo más genérico, lo que no ocurre cuando el tipo reglamentario no tiene correlato discernible en la Ley, que es lo que ocurre en el caso de habilitaciones legales plenamente en blanco; técnica que no podemos compartir.

Resulta claro por lo que llevamos expuesto, que una Ordenanza Municipal no puede ser fuente primaria de un ordenamiento sancionador en el ámbito de las relaciones de sujeción especial, y que su oportunidad reguladora en ese campo debe partir de la base de una previa regulación en la Ley, a la que debe ajustarse.

No solo la jurisprudencia constitucional aludida, sino hoy ya la Ley, en concreto la Ley 30/1992 -Arts. 127 y 129-, define en términos absolutamente precisos el alcance del principio de legalidad y de la reserva de Ley en cuanto a la potestad sancionadora de la Administración, debiéndose advertir que dichos dos preceptos se refieren a todas las Administraciones, o a la potestad sancionadora de todas las Administraciones, y en concreto a la local, dado lo dispuesto en el Art. 2º.1.c) de la propia Ley. O, dicho en términos de STS de 13 de noviembre de 1995: "la consideración del servicio de autotaxis como un servicio impropio y la estimación de que su prestación implica una relación de supremacía de sujeción especial con la Administración permite una mayor amplitud en la regulación reglamentaria de un régimen de infracciones y sanciones previamente establecido en la Ley, lo que no significa que en estos casos pueda por vía reglamentaria establecer un cuadro de infracciones y sanciones distintos de los previstos en la Ley".

Por el contrario, es claro que la solución sería distinta, no se aplicaría el plazo de prescripción postulado por el recurrente ni la garantía de legalidad propia de la potestad sancionadora de la Administración, si la revocación acordada que se contempla fuera un supuesto de extinción de la licencia independiente de una infracción administrativa. Y es que no todo acto administrativo de contenido o consecuencias desfavorables para los particulares puede considerarse que constituya una sanción, sino que existen otros supuestos distintos de restricción de su esfera jurídica, como es el de la licencia municipal que se otorga sometida al cumplimiento de determinadas condiciones, cuando tal condicionado no se cumple, ya que entonces el Ayuntamiento tiene una potestad de revocación, incluso con el alcance que deriva del artículo 16.1 del Reglamento de Servicios Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955 -RSCL, en adelante- (Cfr STS de 17 de julio de 2000). Esto es, la comprobación de si se mantienen los requisitos exigibles para el otorgamiento de una licencia -cuando ésta crea una relación estable y bilateral entre el autorizado y la Administración otorgante- procediendo a revocarla si no siguen cumpliéndose aquellos requisitos, y el consecuente acto de revocación no tiene la naturaleza de sanción administrativa.

SEXTO

La STC 181/1990, de 15 de noviembre, aunque pone de manifiesto que trazar una línea divisoria entre la simple revocación de una licencia o la aplicación de una "revocación-sanción" puede resultar difícil, señala que, en tanto la revocación de una licencia (al igual que su no otorgamiento) se base en el incumplimiento de los requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico para el desarrollo de la actividad pretendida, no cabe afirmar que se esté ante una medida sancionadora, sino de simple aplicación del ordenamiento por parte de la Administración competente (Cfr. STS 14 de mayo de 1998). Y, así, ha de considerarse que se trata de "un modo de control (el más enérgico de todos los que dispone la Administración) de una actividad intervenida", en cuanto que ciertos incumplimientos del particular llevan consigo la caducidad o revocación del título de que disfrutan. Manifestaciones de esta consecuencia son, como señala la STS de 24 de abril de 2000, no sólo la "caducidad-sanción" de las concesiones de bienes de dominio público y de servicios públicos, sino también la "caducidades- sanción" de autorizaciones administrativas.

Dicho en parecidos términos, sobre la base del artículo 17 RSCL cabe distinguir las sanciones aplicables en caso de infracción y los supuestos en que procede revocar la licencia o autorización, pues en las relaciones bilaterales esta revocación puede, desde luego, acordarse por la Administración local correspondiente en caso de incumplimiento bastante del interesado, ya que estas llamadas "sanciones rescisorias" se inscriben no tanto en el ámbito del poder sancionador como en el de la propia relación bilateral con el aditamento de la disponibilidad de la autotutela que el ordenamiento jurídico reconoce a la Administración, a diferencia de lo que ocurre en la revocación de licencias o autorizaciones que afectan a derechos previos de los particulares, cuyo ejercicio posibilitan tales actos administrativos, que entran en el ámbito de los actos sancionatorios propiamente dichos (Cfr. STS 26 de marzo de 2001).

Resulta especialmente significativa, a estos efectos, la distinción entre autorizaciones por operación y autorizaciones de funcionamiento que, como en la que corresponde al servicio impropio del taxi, se refieren al desarrollo de una actividad. Estas responden al esquema de los actos-condición y son, pues, títulos jurídicos que colocan al autorizado en una situación objetiva, definida abstractamente por las normas aplicables constitutivas de un status complejo.

La revocación del título administrativo habilitante aparece, en consecuencia, como una condición resolutoria incorporada al mismo; de tal manera que en caso de verificarse el presupuesto de la condición consistente en el incumplimiento grave de sus obligaciones por parte del sujeto titular de la autorización, sobreviene la consecuencia jurídica de la extinción del acto administrativo por el que se otorgó el título.

La diferenciación de la revocación de la sanción adquiere así una gran relevancia, pues se traduce en la aplicación del correspondiente régimen jurídico.

En el caso de la sanción: la sujeción al principio de legalidad en la descripción de las acciones y omisiones reprochables, seguimiento de un cauce específico para la imposición de las sanciones (procedimiento sancionador), subjetivación de la responsabilidad, en la medida en que se exige dolo o culpa, y aplicación de un régimen concreto de prescripción. Mientras que en el caso de la revocación, por incumplimiento de obligaciones esenciales, del título administrativo, basta el acto declarativo que aprecie adecuadamente dicho incumplimiento después de un procedimiento que permita la defensa del titular a través del correspondiente trámite de audiencia.

SEPTIMO

Partiendo de las premisas teóricas expuestas y por mor de la exigencia de unidad de doctrina, en el presente caso, ha de llegarse a la misma conclusión a la que se llegó en la sentencia de esta Sala y Sección de 7 de marzo de 2000, en un caso similar al que ahora se decide.

Entonces era una revocación acordada por el Ayuntamiento demandado con base en el apartado e) del artículo 48 del RNSU -arrendamiento alquiler o apoderamiento de las licencias, que supusieran una explotación no autorizada por el Reglamento-, y ahora, en este recurso, se trata de una revocación con base en el apartado g) del mismo precepto, por la contratación de personal asalariado sin el necesario permiso de conducir del artículo 39 o sin la alta o cotización a la Seguridad Social. Y, como resulta de la doctrina entonces establecida, una cosa, una cosa es la retirada definitiva de la licencia o del permiso contemplada en el artículo 53 c) del Reglamento para las infracciones muy graves, según los diversos tipos de infracción descritos en los artículos 49 a 51, y otra la caducidad y retirada de licencia establecida en el citado artículo 48 que es un supuesto de extinción del derecho al ejercicio de la actividad autorizada por el incumplimiento de las condiciones con que se otorga la licencia en el marco de la relación bilateral por ésta creada entre el Ayuntamiento y el particular, al dar éste trabajo como conductor de autotaxi, matrícula DO-....-EN , adscrito a la licencia municipal, a don Ricardo , mediante contratación verbal y sin haber puesto el hecho en conocimiento de la autoridad municipal y sin dar de alta al conductor del autotaxi y cotizar, por tal concepto, en la Seguridad Social.

Como deriva de los criterios establecidos en la citada sentencia, los supuestos del artículo 48 RNSU no están sujetos a los plazos de prescripción de las infracciones administrativas, ni son predicable de ellos las exigencias derivadas del artículo 25 CE, bastando como se ha dicho, con que se tramite el oportuno procedimiento administrativo a que se refiere el último párrafo del propio precepto reglamentario, con audiencia del titular de la licencia, en orden a acreditar si estaba ejercitando la correspondiente actividad en las condiciones exigidas en su otorgamiento, de la que formaba parte, entre otras, la de no contratar personal asalariado en los términos a que se refiere el apartado g) del precepto, y proceder, en consecuencia, a efectuar la oportuna declaración revocatoria.

En fin, en el presente caso esta última exigencia procedimental ha de considerarse cumplida, sin que para ello sea obstáculo ni la cita en la resolución de artículos de la Ordenanza Municipal reguladora del servicio de taxis que sería a mayor abundamiento respecto a la mención explícita y suficiente del artículo 48. g) RNSU, ni el que se califique al expediente de procedimiento sancionador, pues ello no supone una merma de las garantías, habiéndose tramitado el procedimiento con información de la conducta atribuida al recurrente (contratación de un conductor sin el necesario permiso municipal y sin la necesaria comunicación o puesta en conocimiento de la autoridad municipal) y plena oportunidad de audiencia, cumpliendo así con la finalidad de esclarecer la realidad del incumplimiento de la condición al que se anuda la revocación impugnada.

OCTAVO

Las anteriores razones justifican que se acoja el motivo de casación relativo al plazo de prescripción de las infracciones en el servicio impropio de autotaxis, pues, frente a lo que constituye la ratio decidendi de la sentencia de instancia, dicho plazo es el establecido en el artículo 145 LOTT.

Ahora bien, casada y anulada la sentencia recurrida, al pronunciarnos sobre los términos en que aparece el debate procesal en la instancia, hemos de desestimar, sin embargo la pretensión formulada en el recurso contencioso administrativo y hemos de confirmar, por ajustarse a Derecho la resolución administrativa impugnada, pues la retirada definitiva de la licencia de autotaxis que impone no es propiamente una sanción impuesta en el ejercicio de la potestad sancionadora, consecuencia de la responsabilidad que se anuda a una infracción o falta administrativa de las contempladas en los artículos 49 y ss. del RNSU que estaría sujeta al plazo de prescripción del reiterado artículo 145 LOTT, sino una revocación de la licencia en aplicación de lo dispuesto en el artículo 48.g) del RNSU, por incumplimiento de una de las condiciones con que había sido otorgada aquélla, no sujeta, por tanto, al plazo de prescripción de las sanciones; revocación prevista en el artículo 48 RNSU y apreciada y declarada en el presente caso después de constatar dicho incumplimiento en un procedimiento tramitado con las garantías de audiencia y defensa, según establece el mismo art. 48, in fine, del RNSU.

No se hace especial declaración de condena en relación con las costas de la primera instancia, y en cuanto a las de este recurso cada parte debe satisfacer las suyas.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,

FALLAMOS

Que, acogiendo el motivo de casación relativo al plazo de prescripción de las infracciones en la prestación del servicio de autotaxi, casamos y anulamos la sentencia de fecha 2 de octubre de 1995, dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 1392/94; pero, al resolver dicho recurso, desestimamos la pretensión actora y confirmamos el Decreto, de 18 de mayo de 1994, de la Alcaldía del Ayuntamiento de Sevilla por el que se acordaba la revocación o retirada definitiva de la licencia de autotaxi de que era titular el recurrente en aplicación de lo dispuesto en el artículo 48.g) del RNSU.

No se hace especial declaración de condena en relación con las costas de la primera instancia, y en cuanto a las de este recurso cada parte debe satisfacer las suyas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.