STS, 22 de Septiembre de 2008

Ponente:EDUARDO ESPIN TEMPLADO
Número de Recurso:14/2006
Procedimiento:CONTENCIOSO
Fecha de Resolución:22 de Septiembre de 2008
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

Decreto 6/2002 (28-1) del Gobierno de Canarias, sobre OTORGAMIENTO, MODIFICACIÓN Y EXTINCIÓN DE AUTORIZACIONES DE TRANSPORTE PÚBLICO Y PRIVADO COMPLEMENTARIO DE VIAJEROS Y MERCANCÍASLibertad de empresa y reserva de ley. Competencias en materia de transporte por carretera. Cláusula de supletoriedad (art. 149.3 CE). Capacidad de la C.A. para dictar reglamentos en desarrollo de ley estatal sin ley autonómica previa.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintidós de Septiembre de dos mil ocho.

VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituída en su Sección Tercera del Tribunal Supremo, el recurso de casación número 14/2.006, interpuesto por la ASOCIACIÓN HOTELERA Y EXTRAHOTELERA DE TENERIFE, LA PALMA, LA GOMERA Y EL HIERRO (ASHOTEL), representada por el Procurador D. Saturnino Estévez Rodríguez, contra la sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Las Palmas de Gran Canaria en fecha 1 de julio de 2.005 en el recurso contencioso- administrativo número 1.653/2.003, sobre otorgamiento, modificación y extinción de autorizaciones de transporte público y privado complementario de viajeros y mercancías.

Son partes recurridas el GOBIERNO DE CANARIAS, representado por la Sra. Letrada de su Servicio Jurídico, y las FEDERACIÓN REGIONAL DE TAXIS DE CANARIAS (FEDETAX), representada por el Procurador D. Carlos José Navarro Gutiérrez.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Las Palmas de Gran Canaria (Sección Segunda) dictó sentencia de fecha 1 de julio de 2.005, desestimatoria del recurso promovido por la ASHOTEL contra el Decreto 6/2002 del Gobierno de Canarias, de 28 de enero, sobre otorgamiento, modificación y extinción de autorizaciones de transporte público y privado complementario de viajeros y mercancías.

SEGUNDO

Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 2 de diciembre de 2.005, el tiempo que ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

TERCERO

Emplazadas las partes, la representación procesal de ASHOTEL ha comparecido en forma en fecha 25 de enero de 2.006, mediante escrito interponiendo recurso de casación al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que articula en los siguientes motivos:

- 1º, por infracción de los artículos 147.1.d), 148.1.5, 149.1.21 y 149.3 de la Constitución en relación con los artículos 30.18, 32 y ss. del Estatuto de Autonomía de Canarias, aprobado por Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto ;

- 2º, por infracción del artículo 97 de la Constitución en relación con los artículos 30 y 32 del Estatuto de Autonomía de Canarias ;

- 3º, por infracción del artículo 97 y de los artículos 38 y 9.3 de la Constitución, en relación con el artículo 15.2 del Estatuto de Autonomía ; de los artículos 42 y ss. de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación del Transporte Terrestre y del artículo 51 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común;

- 4º, por infracción del artículo 149.3 de la Constitución en relación con la doctrina del Tribunal Constitucional en cuanto a que el derecho estatal por cláusula de supletoriedad rellena suficientemente el ordenamiento jurídico, y

- 5º, por infracción de la normativa comunitaria europea en materia de transportes.

Termina su escrito suplicando que se dicte sentencia casando y anulando la recurrida. Mediante los correspondientes otrosíes solicita que se acuerde la celebración de vista pública y que se acuerde el planteamiento de una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas sobre la interpretación del Artículo 76 del Tratado de la Comunidad Europea, sobre la interpretación de la Directiva CE/96/26, del Consejo, y sobre la interpretación de las normas sobre competencia y ayudas de Estado contenidas en el artículo 81 y ss. del Tratado de la Comunidad Europea.

El recurso de casación ha sido admitido por providencia de la Sala de fecha 10 de abril de 2.007.

CUARTO

Personada la Letrada del Gobierno de Canarias, ha presentado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia desestimándolo y confirmando en todos sus términos la recurrida. Mediante otrosí manifiesta que no considera necesaria la celebración de vista pública.

Asimismo se ha opuesto al recurso de casación la también comparecida FEDETAX, cuya representación procesal solicita en su escrito que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso y se confirme en su integridad la recurrida.

QUINTO

Por providencia de fecha 13 de junio de 2.008 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 10 de septiembre de 2.008, en que han tenido lugar dichos actos.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espín Templado, Magistrado de la Sala.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Objeto y planteamiento del recurso de casación.

Interpone el presente recurso de casación la Asociación Hotelera y Extrahotelera de Tenerife, La Palma, La Gomera y El Hierro (ASHOTEL) contra la Sentencia de 1 de julio de 2.005, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria (Sección Segunda), que desestimó el recurso entablado contra el Decreto de Canarias 6/2002, de 28 de enero ; dicha disposición regula el otorgamiento, modificación y extinción de autorizaciones de transporte público y privado complementario de viajeros y mercancías.

La Sentencia de instancia parte, en su decisión, de las siguientes consideraciones:

"PRIMERO.- El primer motivo de impugnación del Decreto 6/2002, de 28 de enero, sobre otorgamiento, modificación y extinción de autorizaciones de transporte público y complementario de viajeros y mercancías (BOCan nº 17 de 6 de febrero de 2002), es la vulneración del principio de reserva de ley, en cuanto que -según la posición de la Asociación actora- afecta a la libertad de empresa reconocida en el artículo 38 de la CE, lo que exige la regulación por ley tal y como establece el artículo 53 de la CE conforme al cual "Solo por ley que, en todo caso, deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el ejercicio de tales derechos y libertades....".

La tesis es que cuando la Comunidad Autónoma ejerce sus competencias en materia de transporte por carreteras debe hacerlo por ley formal y no por reglamento, siempre que la regulación afecte a materias relacionadas con la libertad de empresa.-

El segundo motivo de impugnación del Decreto, es la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Canarias en materia de transportes intracomunitarios por carreteras, sin que la cláusula de supletoriedad del derecho estatal permita que se colme la falta de regulación autonómica, por lo que no puede entenderse que la cobertura legal del Decreto se encuentre en la Ley 16/1987, de Ordenación de los Transportes Terrestres.-

En tercer lugar, subsidiariamente a los motivos anteriores, se dice que el Decreto contradice la Ley estatal (de entender que constituye su cobertura legal) al establecer en su artículo 19.1. c) que "..el volumen de transporte autorizado a la empresa deberá ser acorde con su número de empleados o de escolares asistentes al centro (...) debiéndose limitar el transporte al traslado de los empleados y escolares en su caso", lo que, siempre según la parte actora, supone introducir un nuevo requisito para la prestación de este servicio que no está contemplado en el artículo 102 de la Ley 16/87.-

En cuarto legal [sic], y también como motivo subsidiario, se dice que el Decreto incurre en arbitrariedad por falta de motivación, con vulneración de los artículos 9.3 y 103 de la CE, en tanto en cuanto limita el transporte complementario privado de viajeros a empleados o escolares, careciendo en el Preámbulo de explicación alguna sobre la decisión adoptada.-

SEGUNDO

El punto de partida es, en cualquier caso, que el Decreto 6/2002, mantiene prácticamente la misma regulación en lo que se refiere al transporte complementario de viajeros que el Decreto 53/1999, que deroga.-

Precisamente este Decreto 53/1999 fue objeto de recurso contencioso-administrativo, seguido con el nº 447/1999 ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de Santa Cruz de Tenerife, de este Tribunal Superior de Justicia.-

En dicha sentencia se examinaron los mismos motivos que ahora se invocan.-

Al respecto, en cuanto a los dos primeros motivos que sustentan el recurso, esto esto, vulneración de la reserva de ley en la regulación del contenido de la libertad de empresa y falta de cobertura legal en la legislación estatal de transportes, se señaló en dicha sentencia lo siguiente:

".. I.- Entiende la entidad ASHOTEL, que el Decreto impugnado afecta a la libertad de empresa a que se refiere el artículo 38 de la Constitución Española, en tanto que regula el transporte público y privado complementario de viajeros y mercancías, por lo que se trata de materia objeto de reserva de Ley que exige, por parte de la Comunidad Autónoma, que se dicte una ley en materia de su competencia exclusiva, sin que su ausencia pueda ser suplida por la aplicación de la Ley estatal.

Está claro, así resulta de la doctrina del Tribunal Constitucional que cita la parte en su escrito, que el Estado no puede sancionar legislación en materia de la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma, ni aun a título de supletoriedad (STC 118/1996, entre otras). Pero lo que aquí se plantea, es si en una materia objeto de reserva de ley -cuestión no discutida por las partes- resulta posible a la Comunidad Autónoma iniciar el ejercicio de sus competencias normativas por medio de un reglamento y al amparo de la legislación del Estado. Esto es lo que se opone en la contestación a la demanda por la Comunidad Autónoma de Canarias, citando la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, artículo 42 y 45, respecto de los cuales, el Decreto se considera desarrollo reglamentario, arguyendo también el artículo 149.3 de la Constitución Española y 42 del Estatuto de Autonomía sobre la supletoriedad del derecho estatal.

  1. La existencia de un ámbito de regulación de materias reservadas a la Ley, no excluye, del todo punto, la posibilidad del ejercicio de la potestad reglamentaria en relación a esas materias, pues lo que queda prohibido son los reglamentos independientes o "extra legem". Pues bien, en el caso (transportes intracomunitarios), aunque es evidente que existe una competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Canarias, también lo es que la Comunidad Autónoma no ha hecho uso de dicha potestad, y además, que el propio Parlamento autonómico resolvió "instar" al Gobierno de Canarias, para que procediera a elaborar el Decreto objeto del presente recurso (proposición no de ley 164/97 ). También es de considerar, como se recoge en el dictamen del Consejo Consultivo de Canarias que obra en el expediente administrativo, la existencia de una regulación pormenorizada contenida en las directivas 96/26/CEE, de 29 de abril y 98/76/CEE, de 1 de octubre.

En atención a ello, consideramos que el Decreto cuestionado no puede ser entendido como un reglamento independiente o "extra legem", excluidos del ámbito reservado a Ley por la Constitución; y por el contrario, apreciando que existe una predeterminación legal en la materia considerada, derivada de las fuentes expuestas -respecto de las cuales para nada se cuestiona que se haya extralimitado-, debe entenderse respetuoso con el principio de reserva de Ley".

TERCERO

Dicha doctrina debe ser mantenida, si bien con las siguientes puntualizaciones y añadidos:

  1. ) Se examina la legalidad de un reglamento autonómico en materia de autorizaciones para transportes por carretera, por lo que serán los títulos competenciales referidos a esta materia los que, básicamente, han de regir su examen de legalidad, si bien no debe olvidarse: a) que otros títulos competenciales inciden sobre el contenido de estas normas, y b) que Canarias ha asumido la competencia exclusiva en materia de transportes intracomunitarios.-

  2. ) En cuanto a la delimitación del ámbito material que engloba el concepto de transporte utilizado en los arts. 148.1.5 y 149.1.21 C.E., el Tribunal Constitucional ha manifestado que "el núcleo fundamental de la materia de transporte lo constituyen las actividades públicas relativas a la ordenación de las condiciones en las que se presta el servicio de traslado o desplazamiento de personas o mercancías. El objeto fundamental de esta materia es la acción de traslado de personas u cosas de un lugar a otro" (STC 203/1992, fundamento jurídico 2 y reiterada en la STC 118/1996, de 27 de junio ).

  3. ) Sobre la distribución de competencias en materia de transporte por carretera que se contiene en los arts. 149.1.21 y 148.1.5 C.E., y en los preceptos pertinentes de los Estatutos de Autonomía, el Tribunal Constitucional también ha declarado que el criterio territorial se configura como elemento esencial en el sistema de distribución de competencias de transportes terrestres, ya que los preceptos citados toman como punto de referencia central el que los itinerarios se desarrollen o no íntegramente en el territorio de las Comunidades Autónomas (SSTC 86/1988, fundamento jurídico 3 y 180/1992, fundamento jurídico 3 ). Así, pues, el criterio territorial del radio de acción del transporte resulta decisivo, de modo que la competencia exclusiva a la que se refieren el art. 148.1.5 C.E. y los correspondientes preceptos de los Estatutos de Autonomía que la han asumido "es para los transportes cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad..." (SSTC 53/1984, fundamento jurídico 7 y STC 180/1992, fundamento jurídico 3, que reiteran la doctrina de las SSTC 37/1981, fundamento jurídico 1 y 97/1983, fundamento jurídico 4 ).

  4. ) De ello se desprende, como consecuencia inmediata, especialmente trascendente en el presente caso, que el Estado no puede incidir sobre la ordenación de los transportes intracomunitarios, excepto cuando se halle habilitado para hacerlo por títulos distintos del transporte (v.g., SSTC 179/1985, fundamento jurídico 2 y 203/1992, fundamentos jurídicos 2 y 3 ).-

CUARTO

Pues bien, el Decreto recurrido regula autorizaciones en materia de transportes públicos discrecionales de viajeros y mercancías (a su vez, regulados en el Capítulo III de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres) y en materia de transportes privados complementarios de viajeros y mercancías (que constituye una parte del Capitulo IV de la Ley estatal).-

En base a ello, sostiene la Comunidad Autónoma de Canarias que, dado la materia que regula el Decreto son las autorizaciones previstas en los Capítulos III y IV del Título III de la Ley de Ordenación de Transportes Terrestres, estamos ante preceptos que, por su contenido, han sido dictados por el Estado en ejercicio de su competencia para establecer las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (arts 149.1. 13 y 149.1.1. CE ), configurándose el Decreto como desarrollo de la ley estatal en esta materia.-

Dicha tesis, que parte de la competencia del Estado es base a otros títulos competenciales distintos del transporte, es asumida por esta Sala que considera que, con la regulación contenida en la Ley estatal, existe predeterminación legal suficiente, sin que pueda exigirse a la Comunidad Autónoma la regulación por una norma con rango de ley de este ámbito o sector de los transportes.-

QUINTO

Por lo demás, la cláusula de supletoriedad es, según la doctrina del Tribunal Constitucional contenida en la STC 118/1996, de 27 de julio, una previsión constitucional emanada de la C.E. que se dirige al aplicador del Derecho, indicándole el modo en que deben colmarse las lagunas del ordenamiento autonómico, cuando las haya. A tenor de la misma, una vez que el aplicador del Derecho, utilizando los medios usuales de interpretación, haya identificado una laguna en el ordenamiento autonómico, deberá colmarla acudiendo a las normas pertinentes, dictadas por el Estado en el ejercicio de las competencias que la Constitución le atribuye: en eso consiste la supletoriedad del Derecho estatal que, por su misma naturaleza, no comporta atribución competencial alguna.

En otras palabras, el Estado, sin título competencial específico para ello, no puede crear Derecho supletorio para una materia en la que no sólo la Comunidad Autónoma recurrente, sino todas las Comunidades Autónomas han asumido la competencia exclusiva.

Por eso, para que el Estado pueda dictar normas jurídicas que regulen una materia determinada, no basta con que ostente un título que le atribuya cualesquiera competencias en esa materia, sino que debe poder invocar aquel título específico que le habilite en concreto para establecer la reglamentación de que se trate, sin que, como se afirmaba en la STC 147/1991, pueda invocar la cláusula de supletoriedad.

Ahora bien, en el caso examinado es la propia Comunidad Autónoma de Canarias, con competencia exclusiva en el transporte intracomunitario, la que reconoce esos títulos competenciales del Estado en materia de autorizaciones para el transporte por carretera, susceptibles de desarrollo en el ámbito autonómico.-

Esto es, lo decisivo en el caso, la asunción de la legislación estatal no deriva de la cláusula de supletoriedad, sino la existencia de títulos concurrentes que habilitan legalmente el desarrollo reglamentario por la Comunidad Autónoma, que son aceptados por esta en ejercicio de su competencia exclusiva en transportes intracomunitarios.

En efecto, la propia Comunidad Autónoma así lo ha reconocido cuando, como señala la sentencia de la Sala de Santa Cruz de Tenerife que hemos trascrito parcialmente en el primer Fundamento, fue el propio Parlamento de Canarias el que instó al Gobierno para que procediera a elaborar el Decreto sobre otorgamiento modificación y extinción de autorizaciones de transporte público y complementario de viajeros y mercancías (Proposición no de ley 164/97 ).

Desde este punto de vista, no puede exigirse a una Comunidad Autónoma que regule por ley autonómica esta materia si considera que los títulos competenciales exceden de su competencia al afectar a títulos de competencia exclusiva del Estado.-

De esta forma, la opción de desarrollo reglamentario de la materia a regular, conforme al esquema competencial interno de la Comunidad Autónoma de Canarias en el plano normativo, se convierte en plenamente ajustada a derecho, sin que tampoco exista previsión alguna estatutaria de reserva de ley que pudiese excluir la opción por la vía del reglamento de desarrollo.-

En otras palabras, existe norma legal habilitante del desarrollo reglamentario, que es dictada por el Estado en ejercicio de sus competencias en materia de bases de planificación de la actividad económica general, regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en ejercicio de sus derechos, legislación mercantil, tráfico y circulación de vehículos a motor, bases de las obligaciones contractuales, y dicha competencia es reconocida por la Comunidad Autónoma por lo que, con este planteamiento, es posible que esta desarrolle la ley por vía reglamentaria, sin que esta tesis suponga reduccionismo alguno de las competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma, en cuanto es ella la que acepta los títulos competenciales del Estado para la predeterminación legal en materia de autorizaciones.-" (fundamentos jurídicos primero a quinto)

El recurso de casación se articula mediante los siguientes motivos, todos ellos acogidos al apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción y expuestos como infracciones en el apartado I del escrito de interposición; en el apartado II la recurrente se limita a reiterar algunas de las consideraciones ya realizadas en el anterior epígrafe. El primer motivo se funda en la infracción de los artículos 147.1.d), 148.1.5, 149, apartados 1.21) y 3, de la Constitución, en relación con los artículos 30.18, 32 y ss. del Estatuto de Autonomía de Canarias, por la falta de competencia de desarrollo de ejecución del Ejecutivo canario y por vulneración de la libertad de empresa. En el segundo motivo se aduce la infracción del artículo 97 de la Constitución en relación con los artículos 30 y 32 del Estatuto de Autonomía, por el incorrecto ejercicio de la potestad reglamentaria al no existir una ley autonómica previa. En el tercer motivo se alega la violación del principio de jerarquía normativa, con infracción de los artículos 97, 38 y 9.3 de la Constitución, en relación con el 15.2 del Estatuto de Autonomía, el 42 y ss. de la Ley de Ordenación del Transporte Terrestre (Ley 16/1987, de 30 de julio ) y el artículo 51 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/1992, de 26 de noviembre ). El cuarto motivo se funda en la supuesta infracción del artículo 149.3 de la Constitución, por contrariar la cláusula de supletoriedad del derecho estatal. Finalmente, en el quinto motivo se plantea la infracción de la normativa comunitaria en materia de transportes, en concreto las Directivas 96/26/CEE, de 29 de abril, y 98/76/CEE, de 1 de octubre, y el artículo 76 y ss. del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea; se solicita asimismo el planteamiento de una cuestión prejudicial.

Debe señalarse, con prioridad a examinar los motivos antedichos, que la Comunidad Autónoma de Canarias ha aprobado con posterioridad a la interposición del presente recurso la Ley 13/2007, de 17 de mayo, de Ordenación del Transporte por Carretera de Canarias. Sin embargo, dicha Ley declara subsistentes las normas reglamentarias en vigor, lo que hace que no quede sin objeto el presente recurso, aunque sí pueda afectar a alguno de sus motivos. Y aunque se refiere expresamente a la materia objeto de controversia, los transportes privados complementarios (en particular, sus artículos 66, 71 y 72 ), lo hace en términos que no excluyen la necesidad de pronunciamiento sobre las cuestiones planteadas.

SEGUNDO

Sobre el primer motivo, relativo a la competencia reglamentaria del Gobierno canario y a la libertad de empresa.

Plantea la entidad actora dos cuestiones diversas en este motivo. Por un lado aduce la infracción de los preceptos constitucionales y legales que se han mencionado en el anterior motivo, por entender que la Comunidad Autónoma de Canarias no ostenta competencia alguna en materia de transporte para efectuar un desarrollo de ejecución de una ley estatal sobre dicha materia. Por otro lado, también se arguye la conculcación del principio constitucional de libertad de empresa al imponer limitaciones injustificadas al transporte privado complementario.

En ambos casos el motivo ha de ser rechazado. En cuanto a la primera alegación, que no coincide exactamente con lo planteado en la instancia, debe desestimarse porque nadie discute que la Comunidad Autónoma de Canarias posee competencias legislativas en materia de transportes por carretera, ya que el artículo 30.18 de su Estatuto de Autonomía le atribuye competencia exclusiva en materia de carreteras y ferrocarriles y el transporte desarrollado por estos medios. Resulta pues evidente que la Comunidad Autónoma posee una competencia normativa superior a la meramente de desarrollo de la legislación estatal, puesto que puede dictar incluso leyes sobre la materia, con respeto naturalmente a la legislación estatal básica -como ha hecho con posterioridad al caso de autos con la Ley 13/2007, de Ordenación del Transporte por Carreteras de Canarias-. Pues bien, si eso es así, no cabe duda de que la Comunidad Autónoma puede asumir voluntariamente la legislación estatal sobre transporte por carretera -más allá de la legislación básica- y desarrollarla reglamentariamente. No le hace falta para esto último una atribución estatutaria específica de competencia para el desarrollo reglamentario de la legislación estatal, puesto que tal capacidad la tiene comprendida en una competencia normativa de rango y alcance superior, como es la propia potestad legislativa. Es evidente que si la Comunidad Autónoma puede desplazar con su propia legislación la aplicación supletoria de la estatal, tanto más puede transitoriamente limitarse a desarrollar reglamentariamente dicha legislación estatal, ya que una Comunidad Autónoma puede tanto asumir como propia la legislación estatal anterior sobre una materia como escoger libremente el rango normativo de la regulación propia sobre sus competencias, salvo en el supuesto, en este último caso, de que exista una reserva constitucional de ley.

En relación con la regulación constitucional de la libertad de empresa sostiene la Asociación recurrente en la segunda parte del motivo que el Decreto impugnado colisiona con la misma, al imponer limitaciones a una actividad como el transporte privado complementario, que forma parte de los servicios propios de la actividad turística. Nada más lejos de la realidad, sin embargo. Como el Tribunal Constitucional ha señalado y nosotros hemos reiterado en diversas ocasiones, la libertad de empresa garantiza el derecho a efectuar una determinada actividad empresarial, pero siempre de acuerdo con la regulación existente de la misma, regulación que incorpora por regla general disposiciones de diverso rango, en concreto normas de rango reglamentario. Y en ningún caso puede admitirse que una limitación de detalle como la que objeta la entidad actora -la restricción de los viajeros que pueden ser admitidos en el transporte privado complementario- atente, por mucho que pueda afectar a sus intereses particulares, contra el contenido esencial de la citada libertad constitucional que, como se ha indicado, se restringe al derecho a iniciar y desarrollar una actividad empresarial de acuerdo con la regulación legal existente.

TERCERO

Sobre el segundo motivo, relativo al ejercicio de la potestad reglamentaria del Gobierno de Canarias.

Sostiene la parte actora que la Sentencia impugnada vulnera el artículo 97 de la Constitución, en relación con los artículos 30 y 32 del Estatuto de Autonomía, por el incorrecto ejercicio de su potestad reglamentaria, al dictar un Decreto sin la previa existencia de una ley autonómica habilitante.

El motivo debe ser rechazado. En primer lugar, tal objeción no fue formulada en la instancia, como se evidencia en el resumen de alegaciones formulado en el primer fundamento de la Sentencia recurrida y se comprueba con un examen de la demanda. De todas formas, preciso es reconocer que la cuestión es tratada por la Sentencia en el fundamento jurídico quinto -vide supra-.

Pues bien, ha de señalarse lo erróneo de la interpretación sostenida por la recurrente, reiterando lo ya manifestado en el fundamento anterior. En materia de su competencia normativa -y en asuntos de transportes por carretera Canarias posee competencia exclusiva- puede la Comunidad Autónoma escoger el rango normativo de su regulación, salvo que una reserva constitucional de ley imponga la necesidad de ley formal. En este caso, la Comunidad Autónoma prefirió ejercer su competencia normativa en transportes por carretera aceptando y desarrollando la ley estatal sobre este ámbito -en todo caso aplicable supletoriamente en defecto de legislación autonómica- sin que en modo alguno pueda ello considerarse un erróneo ejercicio de su potestad reglamentaria. La ya referida competencia exclusiva sobre transportes prevista por el Estatuto de Autonomía es por si propia habilitación suficiente para regular la materia mediante una disposición reglamentaria de desarrollo de la Ley estatal vigente con anterioridad y por ello supletoriamente aplicable.

CUARTO

Sobre el tercer motivo, referido a la supuesta vulneración de la Ley de Ordenación del Transporte Terrestre.

Afirma la actora en este tercer motivo, formulado con carácter subisidiario, que la disposición impugnada ha conculcado el principio de jerarquía normativa, ya que ha establecido limitaciones al transporte privado complementario que no estaban previstas ni en la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres ni en el Reglamento estatal de la misma. La parte aduce el artículo 51 de la citada Ley estatal (carácter reglado del título habilitante para los transportes regulados por la Ley), el 47 (necesidad del citado título y posibilidad de exoneración por el Gobierno en determinados supuestos de transportes privados) y los correspondientes preceptos del Reglamento estatal de la Ley.

A esta alegación, igualmente formulada en la instancia, la Sentencia recurrida respondió en los siguientes términos:

"SEXTO.- En cuanto a los argumentos subsidiarios, se centran en la falta de cobertura legal del artículo 19.1 del Decreto, que establece lo siguiente:

"Requisitos específicos y condiciones para la obtención de las autorizaciones de transporte privado complementario de viajeros, cualquiera que sea el número de plazas de los vehículos.

  1. Para el otorgamiento de autorizaciones de transporte privado complementario de viajeros, cualquiera que sea el número de plazas de los vehículos, será necesario el cumplimiento de los siguientes requisitos:

  1. La antigüedad de los vehículos no podrá ser superior a los seis años, desde su matriculación inicial.

  2. El solicitante deberá estar dedicado a una actividad principal distinta de la de transporte de viajeros por carretera, lo cual deberá acreditar con la aportación de la documentación suficiente.

  3. El volumen de transporte autorizado a la empresa deberá ser acorde con su número de empleados o de escolares asistentes al centro, pudiendo el Cabildo Insular correspondiente, en función de los datos objetivos y comprobables con que cuente, denegar o limitar el número máximo de ejemplares de la autorización que se otorgue a la empresa, debiéndose limitar el transporte al traslado de los empleados o escolares, en su caso".

La norma legal de contraste, según la Asociación actora, es el artículo 102.2 a) de la Ley 16/1987, conforme al cual:

"Los transportes privados complementarios deberán cumplir conjuntamente las siguientes condiciones:

a)....

Si se trata de transporte de viajeros, los usuarios deben ser los trabajadores o asalariados de los respectivos centros o bien los asistentes a los mismos, según su naturaleza y finalidad en los términos que reglamentariamente se determine a fin de asegurar el adecuado equilibrio del sistema de transportes. Los transportes habituales de otro tipo de usuarios se presumirán, salvo prueba en contrario, como transportes públicos.

b)...."

Es decir, se reprocha al Decreto que haya limitado esta modalidad de transportes complementario de viajeros al de empleados o escolares, mientras que la Ley permite también que se incluya a los asistentes a los centros.-

Sin embargo, el motivo no puede prosperar por cuanto esta Sala no detecta una regulación vulneradora de la ley que sirve de cobertura al Decreto. No se trata de un exceso sobre el marco legal, pues el propio artículo 102 de la LOTT advierte que los usuarios de los transportes privados complementarios de viajeros podrán ser también los asistentes a los centros, pero siempre "según su naturaleza y finalidad en los términos que reglamentariamente se determine a fin de asegurar el adecuado equilibrio del sistema de transportes". Es decir, la inclusión de los asistentes como usuarios del transporte privado complementario, no es automática sino que dependerá del desarrollo reglamentario de la ley y siempre orientada a garantizar ese adecuado equilibrio del sistema, y, en este sentido, el Decreto de Canarias realiza una regulación tendente a evitar que se solape con otras modalidades autorizadas lo que se prevé como transporte complementario de cara a que no se convierta en otra forma de transporte público, para lo cual ha decidido excluir de esta modalidad a los asistentes a los centros.-

Por otra parte, como bien apunta la Comunidad Autónoma, los clientes de un establecimiento hotelero no pueden entenderse como asistentes a los centros en el sentido al que se refiere la ley estatal.-" (fundamento jurídico sexto )

Tiene razón la Sala juzgadora y debe desestimarse el motivo. La Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, en el artículo 102.2.a) en el que se prevén los usuarios de los transportes privados complementarios, contiene una remisión al reglamento que da cobertura suficiente a la regulación que la Comunidad Autónoma ha previsto al respecto, en el sentido de limitar la utilización del transporte privado complementario de los establecimientos hoteleros a los trabajadores de los centros, con exclusión de los clientes. Como señala la Sala, ni la inclusión de los "asistentes" a los centros es incondicional, ya que depende de la regulación reglamentaria, ni la expresión "asistentes" a los centros se compadece bien con los clientes de los establecimientos hoteleros.

En efecto, la Ley contempla que los usuarios sean bien los trabajadores de los centros, bien los asistentes a los mismos, según el tipo de centro de que se trate ("según su naturaleza y finalidad"), y "en los términos que reglamentariamente se determine". Y en el inciso final añade que "los transportes habituales de otro tipo de usuarios se presumirán, salvo prueba en contrario, como transportes públicos". Con semejante regulación, la previsión de la disposición impugnada en el artículo 19.1.c) limitando el transporte al traslado de empleados o de escolares, según los casos, es perfectamente congruente con la citada normativa legal. Téngase en cuenta que lo que dice la Ley no es que el transporte privado pueda comprender los trabajadores y los asistentes a los centros, sino los trabajadores o los asistentes, según el tipo de centro de que se trate. Parece pues claro que la propia dicción de la Ley excluye la pretensión de la Asociación actora de que el transporte privado complementario autorizado a los establecimientos hoteleros incluya a los clientes de los mismos, calificados como asistentes, lo que excluiría entonces a los propios trabajadores de los hoteles. A esta directa regulación legal se suma la remisión al Reglamento, que permite sin duda desarrollar la Ley en el sentido efectuado por el Decreto canario, como ha sostenido la Sentencia de instancia.

QUINTO

Sobre el motivo cuarto, referido a la supletoriedad del derecho estatal.

En el motivo cuarto, la recurrente se limita a afirmar, de manera especialmente sucinta, que de acuerdo con el artículo 149.3 de la Constitución, el derecho estatal rellena suficientemente el ordenamiento jurídico y que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la citada cláusula de supletoriedad no constituye una cláusula universal atributiva de competencias.

Sobre la cuestión de la supletoriedad, propiamente como tal no planteada en la demanda contencioso administrativa, se pronuncia la Sala de instancia en los términos vistos en el fundamento de derecho quinto de su Sentencia, reproducido en el primero de esta resolución de casación.

El motivo ha de ser desestimado. Si lo que se quiere decir en el mismo es que estando ya cubierta la regulación de la materia por la normativa estatal, la Comunidad Autónoma carece de competencia para dictar el Decreto impugnado, el argumento sería manifiestamente erróneo por las razones vistas en el fundamento jurídico segundo, ya que Canarias dispone de competencias exclusivas en materia de transporte y las normas dictadas en ejercicio de las mismas se aplican prevalentemente sobre el derecho estatal supletorio por la propia naturaleza de unas y otras normas. Y si lo que se quiere indicar es que el Estado no puede dictar normas directamente a título supletorio -lo que es el contenido de la jurisprudencia constitucional que se aduce-, aun siendo cierto carece de relevancia en este litigio, en el que lo que se impugna no es una norma estatal, sino una autonómica dictada en ejercicio de sus propias competencias, respecto a las que ya hemos aclarado que comprenden la potestad de dictar un Decreto en esta materia como desarrollo de una ley estatal en tanto no se promulgase una ley propia.

SEXTO

Sobre el motivo quinto, relativo al derecho comunitario.

Sostiene la entidad recurrente que el Decreto impugnado es contrario a la normativa comunitaria, en la medida en que impone una condición o limitación (la necesaria autorización previa para ejercer el transporte privado complementario, que supondría una ayuda a un determinado sector económico -el del taxi-), y que incumple la obligación comunitaria de motivación de cualquier denegación de autorizaciones.

No es preciso entrar en la argumentación que expone la actora ni, en consecuencia, pronunciarse sobre la solicitud de planteamiento de cuestión prejudicial, al tratarse de una cuestión nueva, no formulada en la instancia ni tratada por la Sentencia impugnada, en contra de lo que se afirma en el motivo. En efecto, la Sala de instancia se refiere a la normativa comunitaria en el primer fundamento de su Sentencia, reproducido supra, al citar la previa Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias sobre la materia, pero exclusivamente en cuanto a que las directivas comunitarias suponían la existencia de una suficiente regulación legal previa, que impediría entender que el Decreto canario fuese un reglamento independiente o extra legem. En ningún caso, sin embargo, se examina la compatibilidad material del Decreto impugnado con las Directivas comunitarias que se citan por remisión, ni -como ya se ha dicho- el tema fue planteado en la demanda contencioso administrativa. El motivo, por tanto, debe ser rechazado.

SÉPTIMO

Conclusión y costas.

Del rechazo de todos los motivos deriva la desestimación del recurso de casación, con la imposición de costas a la Asociación recurrente en aplicación de lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Que NO HA LUGAR y por lo tanto DESESTIMAMOS el recurso de casación interpuesto por la Asociación Hotelera y Extrahotelera de Tenerife, La Palma, La Gomera y El Hierro (ASHOTEL) contra la sentencia de 1 de julio de 2.005 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria (Sección Segunda) en el recurso contencioso-administrativo 1.653/2.003. Se imponen las costas de la casación a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Fernando Ledesma Bartret.-Manuel Campos Sánchez-Bordona.-Eduardo Espín Templado.-José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat.-Óscar González González.-Firmado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. EDUARDO ESPIN TEMPLADO, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretaria, certifico.-María Jesús Pera Bajo.-Firmado.-