STS, 8 de Mayo de 2003

PonenteD. Segundo Menéndez Pérez
ECLIES:TS:2003:3137
Número de Recurso4647/1998
ProcedimientoCONTENCIOSO - RECURSO CASACION
Fecha de Resolución 8 de Mayo de 2003
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

D. OSCAR GONZALEZ GONZALEZD. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAD. FRANCISCO TRUJILLO MAMELYD. FERNANDO CID FONTAN

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a ocho de Mayo de dos mil tres.

VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por la mercantil ÁREA DE LA PALOMA S.A. (ALAPASA), representada por la Procuradora Sra. Martín Rico, contra sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 18 de marzo de 1998, sobre denegación de autorización para la instalación de una estación de servicio.

Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, con la representación que le es propia.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el recurso contencioso-administrativo número 145/96 la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, con fecha 18 de marzo de 1998, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que INADMITIMOS -en aplicación del art. 82.c) en relación con el art. 37.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa- el recurso contencioso- administrativo nº 145/96, interpuesto por la Procuradora Dña. Africa Martín Rico, actuando en nombre y representación de "ÁREA DE LA PALOMA, S.A.", contra las Resoluciones de la Dirección General de Carreteras de 25 de abril y 15 de noviembre de 1995, dictadas en relación con su petición de autorización para la instalación de una estación de servicio en el P.K. 733,700 de la margen derecha de la Autovía del Mediterráneo (A-7), término municipal de Albatera (Alicante). Sin costas".

SEGUNDO

Contra dicha sentencia ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de la mercantil ÁREA DE LA PALOMA S.A., formalizándolo, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción, en base a un único motivo por considerar que la sentencia recurrida infringe lo establecido en los artículos 107 y 109 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, en relación con los artículos 37.1 y 82 de la Ley de la Jurisdicción, así como por la doctrina jurisprudencial dictada en su aplicación.

Y termina suplicando a la Sala en su escrito que "...dicte Sentencia por la que estimando este recurso, case la sentencia recurrida, declarando la admisibilidad del recurso contencioso- administrativo nº 145/96 del TRIBUNA SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID, Sección 8ª y, conforme al Art. 102.1.3º LRJC, acuerde: a) Estimar el presente recurso contencioso- administrativo; b) declarar nulas o anular, por no ser conformes a Derecho, las Resoluciones de la Dirección de Carreteras de 25.4.95 y 15.11.95; c) conceder a la demandante la autorización solicitada para la instalación de una Estación de Servicio en el término municipal de Albatera (Alicante) con fachada ala Autovía del Mediterráneo (A-7), p.k. 733,700, margen derecha, conforme al proyecto presentado a tal efecto o, subsidiariamente, condenar a la Administración a conceder a la demandante la autorización solicitada y, caso de no realizarlo así dentro de un plazo de dos meses desde la notificación de la Sentencia, a una indemnización de daños y perjuicios a determinar en ejecución de Sentencia; d) condenar al pago de las costas causadas en el presente proceso a la Administración demandada".

TERCERO

El Abogado del Estado, en la representación que ostenta, se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente".

CUARTO

Mediante Providencia de fecha 24 de enero de 2003 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 24 de abril del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Respondiendo a una solicitud de fecha 26 de mayo de 1994, en la que literalmente se pedía "se autoricen los accesos a la mencionada Estación de Servicio y mejora del enlace del Pk. 25.7 del Proyecto 12-A-438" [ello, por estar interesada la mercantil solicitante en construir una Estación de Servicio, a ubicar en el punto kilométrico 730,763 de la Autovía A-7, margen derecha, sentido Alicante-Murcia, tramo de Enlace con la carretera N-340, término municipal de Albatera (Alicante), en terrenos próximos al enlace de acceso a La Granja de Rocamora y Cox (enlace del Pk. 25.7 del Proyecto 12-A-438)], en cuya solicitud dicha mercantil se comprometía "a mejorar el referido enlace del Pk. 25.7, para adaptar el acceso a la Estación de Servicio y ramales de este enlace a las figuras 98 del borrador de la Instrucción 3.1-I.C. y 4 de la O.C. 303/89 PyP de la D.G. de Carreteras del MOPTMA", el Jefe de Servicio de la Subdirección General de Conservación y Explotación, del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente, dictó resolución, de fecha 25 de abril de 1995, del siguiente tenor literal:

"En relación con la instalación referenciada en el asunto y de conformidad con lo informado por la Demarcación de Carreteras del Estado en Valencia y de la Unidad de Carreteras de Alicante, se le comunica que está en tramitación por dicha Demarcación el Estudio Informativo de clave EI-1-E-77 de reordenación de accesos y áreas de servicio, que afecta a la zona de la A-7 donde se pretende instalar la estación de servicio referenciada. Por dicho motivo, se le comunica que no es posible resolver sobre la autorización de dicha instalación en tanto no haya sido redactado dicho Estudio Informativo, ya que los accesos y posibles conexiones específicas de la misma deberán estar conformes con aquél.

Se le significa no obstante, que la O.C. 306/89 P. y P., corregida en noviembre de 1989, no permite las conexiones específicas en los ramales de enlace. Por otra parte, la Unidad de Carreteras de Alicante informa que el p.k. exacto del eje de surtidores es el 733,700 y no el 730,763 como se indica en la solicitud de referencia y en el proyecto de accesos presentado con ella".

SEGUNDO

La Unidad de Carreteras de Alicante había informado desfavorablemente con fecha 21 de noviembre de 1994, constatando ese error en el punto kilométrico así como la existencia de aquel Estudio Informativo en realización, y afirmando que la solución propuesta de la estación de servicio incumplía determinados requerimientos (ubicación del edificio; longitud del carril de deceleración; punto de arranque de éste coincidiendo con un paso superior de la autovía, que puede motivar la confusión en el usuario; inexistencia de distancia entre el carril de aceleración a la próxima intersección, dando prioridad de paso al tráfico de la estación de servicio sobre el tráfico procedente del ramal de enlace que se incorpora a la A-7; longitud del ramal de entrada; creación de una vía de servicio paralela a la autovía, cuya construcción no está prevista y que modifica el trazado de un camino del IRYDA existente; y contigüidad a una cantera en funcionamiento, que hace incompatible la explotación conjunta de los terrenos).

TERCERO

A la vista de ese informe, la Demarcación de Carreteras del Estado en Valencia, con fecha 1 de diciembre de 1994, informó también desfavorablemente, por contravenir el proyecto referido a aquella Estación de Servicio "algunos de los puntos de las condiciones técnicas que se exigen en este tipo de instalaciones respecto de la carretera".

CUARTO

El Director General de Carreteras, resolviendo el recurso ordinario interpuesto contra aquella resolución de 25 de abril de 1995, lo declaró improcedente por la suya de 15 de noviembre de 1995, razonando al efecto que esa resolución de 25 de abril agotó la vía administrativa, siendo el recurso contencioso-administrativo y no aquél, el cauce procedente de impugnación de la misma.

QUINTO

En el escrito de demanda del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra esas resoluciones, argumentó la actora: (1) que debió admitirse y resolverse el recurso ordinario; (2) que las resoluciones impugnadas son nulas de pleno derecho por lesionar un derecho susceptible de amparo constitucional, cual es el derecho de igualdad consagrado en el artículo 14 de la Constitución; (3) que son anulables por vulnerar lo dispuesto en el artículo 23.4 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras y porque no es cierto que la O.C. 306/89 P. y P. no permita las conexiones específicas en los ramales de enlace; y (4) y también por incurrir en vicio de desviación de poder.

Y solicitó que se dictara sentencia en la que: a) se estime el recurso; b) se declaren nulas o anulables las resoluciones impugnadas; y c) se conceda la autorización solicitada para la instalación de una Estación de Servicio en el término municipal de Albatara (Alicante) con fachada a la Autovía del Mediterráneo (A-7), p.k. 733,700, margen derecha, conforme al proyecto presentado a tal efecto o, subsidiariamente, se condene a la Administración a conceder la autorización solicitada y, caso de no realizarlo así dentro de un plazo de dos meses, a una indemnización de daños y perjuicios, a determinar su cuantía en ejecución de sentencia.

SEXTO

La Sala de instancia, tras denegar el recibimiento del proceso a prueba en auto de fecha 15 de julio de 1996, contra el que no se interpuso recurso, y tras hacer uso de la facultad que preveía el artículo 43.2 de la anterior Ley de la Jurisdicción, sometiendo a la consideración de las partes la cuestión de la posible inadmisibilidad del recurso por inexistencia de acto impugnable, dictó sentencia declarándolo inadmisible -en aplicación de lo dispuesto en el artículo 82 c), en relación con el 37.1, de dicha Ley- al entender, en suma, que la resolución de 25 de abril de 1995 es un acto de trámite que no decide directa ni indirectamente el fondo del asunto, ni pone término al procedimiento de autorización, ni impide su continuación, sino que simplemente demora la decisión al momento en que se concluya el Estudio Informativo.

SÉPTIMO

Claro es que hemos de estimar el único motivo en que se funda este recurso de casación, enunciado antes, en los antecedentes de hecho de esta sentencia, pues el artículo 37.1 de la anterior Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en la redacción entonces vigente, esto es, en la que le dio la disposición adicional décima de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, disponía que "El recurso contencioso- administrativo será admisible en relación... con los actos de la Administración que hayan puesto fin a la vía administrativa, de conformidad con lo previsto en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común"; y esta Ley, en su artículo 109, letra a), disponía entonces que "Ponen fin a la vía administrativa... las resoluciones de los recursos ordinarios".

En el caso de autos, esa resolución del recurso ordinario fue, como ya hemos dicho, la del Director General de Carreteras de fecha 15 de noviembre de 1995, que lo declaró improcedente, no porque la resolución de 25 de abril de 1995 fuera un acto de trámite que no determinaba la imposibilidad de continuar el procedimiento o no producía indefensión (ver artículo 107.1 de la Ley 30/1992, en la redacción entonces vigente), sino, al contrario, por considerar que tal resolución, a la que llega a calificar de acto definitivo en vía administrativa, agotó esta vía, siendo el recurso contencioso-administrativo y no aquél, el cauce procedente de impugnación de la misma.

Además, y en fin, si dicha resolución de 25 de abril de 1995 no fuera susceptible de impugnación en vía jurisdiccional y no pudiera el solicitante, por tanto, demandar tutela judicial ante una decisión de la Administración que suspendía "sine die" la resolución de su solicitud, se colocaría a aquél en una situación que puede y debe calificarse de indefensión, para la cual, el citado artículo 107.1, en la redacción entonces vigente, abría el cauce del recurso ordinario y, tras éste, el del recurso jurisdiccional.

OCTAVO

Procede, pues, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102.1.3º de la anterior Ley de la Jurisdicción, resolver ahora lo que corresponda dentro de los términos en que aparecía planteado el debate en la instancia; recordando, en esta línea, que el artículo 43.1 de dicha Ley disponía que "La Jurisdicción Contencioso-administrativa juzgará dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones deducidas para fundamentar el recurso y la oposición".

NOVENO

De los argumentos que esgrimió la actora en su escrito de demanda, enunciados antes, en el fundamento de derecho quinto de esta sentencia, debemos prescindir, ya de entrada, del primero de ellos, pues una vez que su pretensión va a ser enjuiciada en sede jurisdiccional, deviene irrelevante, al menos en el caso de autos, que fuera correcto o incorrecto el criterio que la Administración expuso en la resolución de 15 de noviembre de 1995 para declarar improcedente la vía del recurso ordinario.

DÉCIMO

Debemos rechazar el segundo, referido a una supuesta vulneración del principio de igualdad, pues: a) al esgrimirlo, olvida la actora, en la medida en que para nada se refiere a ello, que tanto en el informe de la Unidad de Carreteras de Alicante, como en el de la Demarcación de Carreteras del Estado en Valencia, se cita que con anterioridad se había presentado un proyecto de construcción de estación de servicio en la A-7, p.k. 729,386, por una persona ajena a esta litis, que fue denegado por resolución de la Dirección General de Carreteras de fecha 6 de marzo de 1992; y b) sobre todo, presenta como supuesto a comparar, a partir del cual habría de ser construido el razonamiento que llevara a la conclusión de vulneración de aquel principio por trato desigual en la aplicación de la norma, uno del que no se conocen más datos que los meramente alegados por la actora y que, en sí mismo, no reúne a priori los elementos precisos para poder ser considerado, con seguridad, como "término válido de comparación", ya que se refiere, sin más, a la autorización de una estación de servicio "en el ramal de enlace 'Urbanizaciones' de la Autovía de Levante, en el término municipal de Chiva (Valencia)".

UNDÉCIMO

Tampoco podemos acoger el tercero de aquellos argumentos.

De un lado, porque el artículo 23.4 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, no se refiere más que a la zona de afección, en la que, en cuanto delimitada interiormente por la zona de servidumbre, es de todo punto lógico que la denegación de la autorización para ejecutar en ella obras e instalaciones haya de descansar y fundarse en las previsiones de los planes o proyectos de ampliación o variación de la carretera, y no, por tanto, en meros estudios en trámite. Pero tal norma pierde su razón de ser cuando, como ocurre en el caso de autos, lo proyectado afecta también a la zona de servidumbre [en la que es la compatibilidad con la seguridad vial, el interés general y el mejor servicio de la carretera, el canon o referente a tomar en consideración para otorgar o denegar la autorización de obras, usos o utilizaciones (artículo 22 de dicha Ley)], e incluso a la zona de dominio público, tal y como ésta es definida y delimitada a través de los artículos 21 de la Ley citada y 55 y 68.1 de su Reglamento General, aprobado por Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre [en la que el canon o referente lo es el de que sólo pueden realizarse obras o instalaciones cuando la prestación de un servicio público de interés general así lo exija (artículo 21.3)].

Y, de otro, porque sea o no cierto que la O.C. 306/89 P. y P. permita las conexiones específicas en los ramales de enlace, y sea o no cierto que el proyecto de la actora sí cumple los condicionamientos precisos para ese tipo de conexiones (aspecto, éste, huérfano de prueba en el proceso), es lo cierto, en todo caso, que la Administración, a través del informe de la Unidad de Carreteras de Alicante, detectó en dicho proyecto otros muchos obstáculos, a los que deja de referirse la actora en su escrito de demanda.

DUODÉCIMO

Igual suerte ha de correr el cuarto y último de los repetidos argumentos, pues el imputado vicio de desviación de poder, esto es, el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico, no se desprende, ni indiciariamente, de lo que la actora expone en su escrito de demanda, en donde se llega a dar por supuesto que en el caso de autos no hay obstáculo alguno referido a la seguridad vial, cuando lo cierto es que del repetido informe de la Unidad de Carreteras de Alicante cabe deducir lo contrario; ni tampoco del estudio del expediente administrativo.

DECIMOTERCERO

Siendo esos los argumentos de impugnación esgrimidos en el proceso, procede, en el marco de enjuiciamiento fijado por la norma de aquel artículo 43.1 de la anterior Ley de la Jurisdicción, desestimar todas y cada una de las pretensiones deducidas por la actora en su escrito de demanda.

DECIMOCUARTO

En aplicación de lo dispuesto en el artículo 102.2 de la anterior Ley de la Jurisdicción, no procede hacer especial imposición de las costas causadas en la instancia, debiendo cada parte satisfacer las suyas en cuanto a las de este recurso de casación.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

HA LUGAR al recurso de casación que la representación procesal de la mercantil "Área la Paloma, S.A.", interpone contra la sentencia que con fecha 18 de marzo de 1998 dictó la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso número 145 de 1996. Sentencia que, por lo tanto, casamos, dejándola sin efecto. Y en su lugar:

Primero

Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de dicha mercantil contra las resoluciones del Jefe de Servicio de la Subdirección General de Conservación y Explotación, del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente, de fecha 25 de abril de 1995, y del Director General de Carreteras de fecha 15 de noviembre del mismo año, por no haber incurrido las mismas en las infracciones del ordenamiento jurídico imputadas.

Segundo

Desestimamos, en consecuencia, todas y cada una de las pretensiones deducidas por la actora en dicho recurso. Y

Tercero

En cuanto a las costas procesales, no hacemos especial imposición de las causadas en la instancia, debiendo cada parte satisfacer las suyas en cuanto a las de este recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertase por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Segundo Menéndez Pérez.- Manuel Campos Sánchez Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Fernando Cid Fontán. Firmado. Rubricado. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, el Secretario, certifico.

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